北极国家对北极考察管理制度之比较研究＊

董 跃 许宁宁 黄 昇

(中国海洋大学法政学院,山东青岛 266100)

北极国家对北极考察管理制度之比较研究＊

董 跃 许宁宁 黄 昇

(中国海洋大学法政学院,山东青岛 266100)

北极国家尤其是北冰洋沿岸国家对于北极考察都有较为完备的管理制度,并且通过立法加以保障。立法主旨主要是通过规范和推动北极考察达到提升对北极利用水平的目的。各国一般都设立了统筹各政府部门与北极考察有关工作的主管机构。管理制度的核心主要是对于考察活动的许可制度以及环境影响评价制度。我国在制定极地考察法规的过程中,一方面应当汲取这些制度中的先进经验,另一方面对于其中对外国考察活动的规制应当作出反应。

北极考察;法律规制;许可制度

近年来,伴随全球气候变暖和海冰融化趋势加剧,对北极地区的考察、利用与开发日益引起包括北极国家在内的世界各国的关注与重视。不过,囿于地理位置、投入经费以及航行水平等诸多因素,参与北极事务对于世界上很多国家来说,依然属于“门槛”甚高的任务。以我国为例,目前在北极的主要活动仅是开展科学考察,还不具备开发矿产资源和利用航道的条件。[1]而且北极与南极不同,为多个主权国家的陆地边界所环绕包围,北极区域内很多陆地和海域都处于国家管辖范围之内,欲进入北极开展考察,必须要接受北极国家相关管理制度的约束。因此,本文拟对北极国家①主要是指北冰洋沿岸国家包括美国、俄罗斯、加拿大、挪威和丹麦。对于北极考察的管理制度展开比较研究,一方面有利于我国掌握这些国家对于外国进入其管辖区域开展考察的相关要求,另一方面有助于我国汲取这些国家对于北极考察进行管理的先进经验。

一、立法概况与适用范围

虽然北极地区尚未形成类似南极的统一条约体系,但是北极并不排斥国际条约在北极的适用,因此在北极开展科学考察,首先要接受相关国际法的管辖——包括《联合国海洋法公约》和“北极环境保护战略”等。[2]值得注意的是,斯瓦尔巴群岛在挪威主权管辖之下,但是其科考管理的主要原则是由国际条约——《斯匹次卑尔根群岛条约》来进行调整的。[3]本文所关注的主要是北极各国的国内立法,其立法模式主要可以分为三类,第一类有专门的立法来调整北极考察行为,并辅之以散见于其他法规中的相关规范。如美国有专门立法《北极考察和政策法案》,并且在《对外国船舶在美国进行海洋科学研究的核准规则》、《阿拉斯加国家重要土地保护法案》等法律法规中对北极考察的行为规范加以专门规定。第二类主要是以一般性规定来规范北极考察行为,如俄罗斯政府2001年制定了第191号决议《提出在俄罗斯联邦专属经济区进行海洋科学调查研究的请求及就其作出决定的规则》,由于对于俄罗斯管辖范围下的北极区域的考察主要是在其专属经济区海域内展开,因此这一规则是规范相关考察的主要规范。第三类则主要通过社会机构制定的“软法”来规范北极考察行为,如加拿大是由相关区域内的科学研究学会制定的《科学家法案》来对北极考察加以规范。从适用范围来看,北冰洋沿岸国家的相关立法既适用于本国科研机构和个人,也适用于外国科研机构和个人。

我国并非北极沿岸国家,因此也不存在管理北极相关区域的问题,但是伴随着我国极地考察活动的加强,不论是从规范国内官方和民间的考察活动抑或因应北极沿岸国家的相关规范的视角出发,我国都亟需管理极地考察的法律规范。从我国的地理位置和体制来看,前述三类立法形式中第二类、第三类都不适合我国,我国应当制定一部专门规范我国极地考察行为的行政法规或行政规章。

二、立法主旨

由于在各北冰洋沿岸国家中,美国的《北极考察和政策法案》是专门针对北极考察的最为完备的法规,因此本文以其为主要考察对象来探析北极国家相关的立法主旨。

在该法案102(a)款指出了北极对于美国的重要价值:(1)北极地区和北极海域蕴藏的重要能源,能够缓解美国对外国原油的依赖,促进美国国际收支的平衡。(2)北极作为美国和俄罗斯的共同边界,对国防至关重要。(3)北极的可再生资源,如鱼类和其他海产,代表着国家的重要贸易资产。(4)北极的环境直接影响全球气候,有必要仔细分析,以便促进美国的农业经营的良好发展。(5)在极地上空聚集了非源于北极地区的工业污染,有影响全球气候的潜在危险,必须通过国际磋商和合作进行严格控制。(6)北极是一个天然的实验室,用于进行人类健康、适应性、生理和心理的研究,以及极度寒冷和偏远的气候研究,这些研究将为未来的国防需求提供重要的信息。(7)北极特殊的气候条件使其成为唯一的高纬度通讯测试基地,这对未来的国防需求极其重要。(8)北极航海技术对有成本效益的防御、运输能源和国防都十分重要。(9)在北极地区拥有一只在厚重冰面上能够有效操作的破冰船舰队,对美国的安全、经济和环境都有重要的意义。(10)大多数的沿北极边缘国家,尤其是俄罗斯,拥有的北极相关科技远高于美国目前所能利用的科技。(11)美国北极科研存在不完整和不协调的问题,导致忽视了一些地区研究,影响了整体的研究效果。(12)改良后勤条件、支援北极研究以及优化研究数据和信息的传播途径,对增强北极科研成果的效率和效用都是非常重要的。(13)一个全面的国家政策和计划去支助目前被忽视的北极科学研究,对实现国家北极科研目标十分必要。(14)联邦政府与州和地方政府积极合作,致力于有关北极生物、物质、地理、社会和动态现象的基本数据的收集和描述。(15)对于北极地区远期的健康,环境和发展的社会影响的调研,有利于减轻发展对北极土地和居民造成的不利后果。(16)北极考察可以扩充北极知识,从而提高北极居民的生活质量,增多北极周边国家的合作机会,便利北极政策的实施。(17)阿拉斯加北极地区为海洋哺乳动物、迁徙鸟类和其他野生动物提供了基本的栖息地,这些生物对国家和北极居民都是十分重要的。

从上述条文中不难发现美国从国家宏观层面对于北极战略价值的认识是十分全面而深刻的,涉及到能源、生物资源、渔业、环境保护、跨界污染、航行、国防、边界安全、科研价值、土著居民安全等诸多方面;在此基础上,美国认为科学考察是实现国家北极科研目标的出发点与基础,因此有必要从国家到地方通力合作,大力推动北极科学研究。

在此认识基础上,该法案102(b)款指出其立法目的为设立国家政策、优先权和目标,为基本和实用的北极考察提供联邦计划,这些考察包括自然资源和物质、地理、生物、保健科学,以及社会和行为科学,并且分别成立北极考察委员会以促进北极考察,并负责推广北极考察政策;指定国家科学基金会为首要机构负责贯彻北极考察政策;建立部门间北极研究政策委员会,以促进国家北极考察政策的发展,并制定五年计划促进政策的实施。

从美国的《北极考察和政策法案》立法目的可以看出,这一法案最主要的目的并非是管理北极考察,而是力求大力促进美国的北极考察,从而更好地为美国的国家利益服务。这也从一定意义上提示我国,在极地考察管理条例立法目的除了规范我国相关考察行为之外,更主要的是要促进我国极地考察水平的提升。

三、北极考察的主管部门

北极考察从管理角度讲具有多层次和交叉性的特点,即需要大量的政府部门协调统一行动,尤其是在制定北极考察规划方面,另一方面由于考察主要是科研行为,因此必须有民间科研机构的参与。因此北极各国在主管部门的设置上基本都双轨制,即设立专门的协调机构来统筹众多政府部门的工作,并且拟定宏观战略,同时利用国家或民间的权威科研机构负责具体科研活动的管理。

(一)美国

美国管理北极考察的主管部门主要是北极考察委员会和部门间北极研究政策委员会。前者属于由总统直接任命的咨询部门,其成员均属于相关领域专家而非政府官员,负责协助和指导部门间北极考察政策委员会制定和修改美国的北极考察计划,以及就与北极有关的各种问题在联邦、州和地方政府之间进行协调。后者属于政府正式职能部门,负责对政府各部门的北极考察事务进行规划和协调,以避免各自为政、互相封锁、互相重复的弊端,并负责制定国家统一的北极考察政策和计划,其委员由14个部门②包括国家科学基金会、联邦政府内务部、农业部、商业部、国防部、能源部、健康与社会服务部、国务部、运输部、环境保护署、国家航空与空间管理局、白宫管理与预算办公室、科学技术办公室、内务部所属的矿产管理局、鱼类与野生生物管理局、国家公园管理局、陆地管理局和地质调查局以及国家博物馆。的官员或代表组成,而主席则由国家科学基金委员会主任兼任。对于其他国家在美国管辖海域内的考察活动,主管审批部门是国家海洋与大气局;对于在阿拉斯加陆地进行的考察行为,则需经美国国家地质勘测局批准;此外如果要利用美国领空的话,需由美国联邦航空委员会批准。

(二)俄罗斯

俄罗斯北极考察的主管部门主要有两个,一是附属于部长会议的国家北极事务委员会,其成员主要由在北极地区进行科学与经济活动的部门领导人组成。其任务是加强与协调各部门在北极地区的科学经济活动,并负责开展在北极的国际科技合作。具体科学研究管理由国家科学院下设的北极科学委员会负责。

(三)加拿大

加拿大在北极考察管理上将北极划分为不同区域,在每一区域内都设有主管部门和主管科学家负责这一地区的科学考察活动。如在此地区开展北极科学考察,均应事先征得主管部门和主管科学家的同意,并取得许可证后方可进行。

(四)丹麦

丹麦由格陵兰事务部负责对外界进入格陵兰岛活动的管理,同时成立专门的国家极地中心来负责对进入格陵兰岛的东部和北部以及国家公园的内陆冰层的考察行为的管理。

我国目前主要是由国家海洋行政主管部门对北极考察负责统一管理,负责组织实施国家的考察活动和拟定国家北极科研计划;就科研机构而言,位于上海的极地研究中心是实施相关科研的最大的机构。从北极沿岸国家的经验来看,北极考察无论是从促进还是管理的角度讲,涉及部门都是非常广泛的,既包括众多政府部门,也需要民间性质的科研机构的参与。我国虽然有专门的考察管理机构和科研中心,但是囿于其在政府部门体系中的位阶和我国的政治体制,其协调能力受到很大的限制。因此有必要参考美国或是俄罗斯的模式,由相关部门派员组成专门的协调机构,依托国家海洋行政主管部门为办事机构,负责拟定我国极地考察的总体规划与政策,协调各部门统一行动。

四、许可制度

许可制度是管理北极考察的核心制度,也是北极沿岸国家用以控制北极考察对于北极地区影响的主要手段。北冰洋沿岸国家一般都对国内外机构和个人在本国管辖的北极陆地和领海及专属经济区进行考察的申请程序、批准条件和备案细则做出了规定。

(一)美国

在美国管辖的北极海域内进行考察,按照《对外国船舶在美国进行海洋科学研究的核准》的规定,只有在以下几种情况才能批准在美国领海和专属经济区进行海洋科学研究:(1)研究的任一部分内容在美国领海内进行;(2)研究的任一部分内容在美国专属经济区内进行,包括对海洋哺乳动物的研究;(3)研究的任一部分在美国的专属经济区或大陆架内进行,并且需要大量适合商业用途的海洋资源。该规则特别强调,不能不合理地拒绝或迟延同意在美国水域内进行海洋科学研究。在程序上,该规则要求:(1)如果研究涉及对专属经济区内海洋哺乳动物或濒危物种的研究,应获得国家海洋与大气局资源保护办公室的许可证;(2)如果研究涉及对专属经济区内的鱼类进行商业性活动,应获得国家海洋与大气局以及渔业与海洋资源部的许可证;(3)如果研究涉及美国大陆架,应获得美国矿产资源管理局的许可证。该规则还有很重要的一点附则即美国保留对外国在其专属经济区进行海洋科学研究获取的数据进行复制的权利。

对于在美国管辖的北极陆地领土进行考察,根据《阿拉斯加国家重要土地保护法案》的规定,任何人如果想在北极国家野生动物保护区滨海平原进行探测活动时都必须向美国内政部长提交一个或多个计划(探测计划),并获得批准。收到任何探测计划申请后,部长将立即在联邦登记和州内流通的报纸上发布申请通知和计划的正文。如果计划内容完备,部长须在计划递交(申请批准)的120天内做出决定。如果部长认为计划协调一致,则可以批准。在做出最终决定前部长应该至少在州范围内进行一次听证会,以听取公众对计划的意见。

(二)俄罗斯

俄罗斯对在其专属经济区进行海洋科学考察的主要法规是俄罗斯政府2001年3月15日通过的第191号决议《提出在俄罗斯联邦专属经济区进行海洋科学考察调查研究的请求及就其做出决定的规则》,这一规则规定了在俄罗斯联邦专属经济区进行海洋科学调查研究请求、评估请求及就其做出决定的程序。这一程序要求进行海洋科学调查的申请人应当按其附件规定格式填写请求书,送往俄罗斯联邦科学技术行政权力机关,外国申请人应当在计划进行海洋科学调查研究开始之日前6个月通过外交途径进行请求。非俄罗斯国家组织的申请人应当在请求书中指出俄罗斯联邦可能参加或有代表参加海洋科学调查研究的形式。

该规则还规定拒绝颁发进行海洋科学调查研究批准书的依据,包括:(1)对俄罗斯联邦的安全造成或可能造成威胁;(2)不符合保护海洋环境、生物和非生物资源的要求;(3)包含在海底的钻探作业、利用爆炸物质或气动装置,或者将有害物质带入海洋环境;(4)对俄罗斯在专属经济区内行使主权和管辖权的活动造成妨碍;(5)不符合申请人在其请求书中所指出的调查研究的性质和目的之信息;(6)对于勘探和开采生物以及非生物自然资源具有直接的意义;(7)申请人对俄罗斯联邦具有未履行因从前进行海洋科学调查研究而产生的义务。

(三)加拿大

加拿大规定开展北极科学考察,应事先征得主管部门和主管科学家的同意,并取得许可证后方可进行。申请研究许可应取得的许可证包括:野生动物研究许可证;考古研究许可证;科学研究许可证等。特殊领域的研究许可包括:污染相关研究许可;健康相关研究许可;涉及鱼类和海洋哺乳动物的研究许可;国家公园和历史遗迹研究许可;森林相关研究许可;在育空(加拿大北部州)进行研究许可等。加拿大许可程序的另一目的是使其他研究人员以及北部居民对有关研究的信息能够资源共享。每年进行的科研活动的摘要会分发给媒体、社区组织和其他研究人员。另外,研究信息还被输入生存和发展数据库。

(四)丹麦

丹麦对任何进入格陵兰地区从事科学考察的活动,都要求提前4个星期到格陵兰事务部登记,并报告有关详细内容。登记中必须声明如下信息:目的、进行地点、参与者、资格条件、预计持续时间,以及其他政府部门认为是必要的信息。政府部门如果认为科研项目对本国或第三方有明显的侵犯时,对相关申请有否决权。如果考察内容涉及到地质学,还必须获得格陵兰政府部门的特殊许可。另外丹麦极地中心还对来到格陵兰的考察人员的防疫措施做出了相关的规定。

从北极各国对于北极考察的许可制度可以看出,各国对于国外的考察一般采取的是国民待遇,除了一些程序性要求外,对于来自国外的考察申请没有特别要求。就许可的条件而言,主要涉及到国家安全、环境保护、生态安全与保护、防疫要求以及矿产地质勘探限制等。另外这些国家都要求考察获取信息的共享。这也要求我国在相关制度设计中需要考虑在国内的许可程序中对考察项目就上述事项进行预评。

五、环境保护相关规定

尽管在许可制度中,北极各国对于北极考察活动的环境影响都会做出要求,但是由于相形之下北极地区的环境十分的脆弱,而且其污染源基本都来自于区域之外,因此各国在其有关北极的法律规定中一般都制立专门条款以加强对北极环境的保护,其中最主要的是环境影响评价和紧急事件应对条款。

(一)美国

根据美国《阿拉斯加国家重要土地保护法案》的规定,包括美国国家地质勘测局在内的任何人欲在北极国家野生动物保护区滨海平原进行探测活动时,都必须向内政部长提交一个或多个计划(探测计划),该计划中应提供如下信息:对预计开展探测活动的详细描述和日程;描述活动中可能涉及设备、工具以及人力;活动预计进行的区域;陈述活动对于鱼类、野生生物,以及他们的栖息地和环境预计的效果。这一要求的主要目的在于要求考察者对考察活动的环境影响进行自评。

(二)俄罗斯

俄罗斯近三十年来制定了一系列法律法规以规范北极地区自然资源利用和生态保护问题。近年来,俄罗斯正在研究如何在北极设立生物保护区域。为了保护北极海域环境,俄罗斯欲使俄国北部极地海洋地理化,用以评估和规划北极海洋保护区和其他措施,加强对北极地区生物多样性的保护,解决新的气候等环境问题。2002年俄罗斯联邦委员会通过了一项关于北极环境的评估报告,提出了该地区所存在的一些环境问题,并且针对这些环境问题提出了一些监管措施,包括大气的监管、渔业的监管、陆地的监管等等。[4]

(三)加拿大

按照加拿大《科学家法案》,在获得许可时提供研究许可申请,在申请表中应提供关于环境影响预期方面的信息,包括可能受影响的人或土地;物种、人类弱点和影响数量;如何进行扎营操作;将使用何种武器等。另外该申请中还要求提供环境影响缓解措施方面的信息。

除了上述条款之外,北极各国通过在北极理事会的合作,在评估健康和生态环境风险、北极地区环境紧急情况的应对、保护北极的动物和植物以及保护北极海洋环境等方面还形成了一系列区域性“软法”规则。这些规则对于在北极的考察活动都有一定的约束力。

北极国家的相关规定提示我国对于国内机构和个人的北极考察活动的管理必须制定与环境保护有关的专门条款,其中最主要的是环境影响评价条款,我国目前虽然已出台《环境影响评价法》,但该法仅对我国各级政府进行的土地规划和专项规划以及在我国领域和管辖的其他海域内进行对环境有影响的建设项目,不适用于在我国组织、在国外实施的活动。为预防北极考察活动中可能出现的不良环境影响,我国应当制定专门条款加以规范。此外还需要制定适用于北极考察活动环境影响突发事件的应急条款。

六、结论

由于研究视角和条件所限,本文并未对全部北极国家有关北极考察的管理制度加以分析,而且制度中也主要是选取了主管机关、许可制度和环境保护制度三个方面加以比较。但是一斑而窥豹,现有的比较依然可以为我们勾勒出北冰洋沿岸国家对于北极考察的主要设想与要求。

首先,各国管理国内北极考察的主要目的在于通过规范考察活动推动各国北极战略利益的实现,在国际合作和获取信息共享的前提下,对于来自国外的科学考察申请一般给予国民待遇;其次,各国一般都建立专门的协调机构负责统筹与北极事务有关的政府众多机关的合作,并拟定宏观层面的统一规划,并由专门的科研机构负责统筹科考事务;再次,北冰洋沿岸国家对于在其管辖范围内开展北极考察都设立专门的许可制度,许可要求主要集中在国家安全、环境保护、生态安全与保护、防疫要求以及矿产地质勘探限制等方面;最后,在各国的北极考察管理制度中对于环境保护的考量是制度的核心,各国一般都通过设立环境影响评估制度、环境紧急情况应对制度等来对北极考察加以规制。

对于我国而言,上述制度比较主要有两方面的价值,一方面在我国制定有关北极考察的相关规则过程中,应当在立法主旨、机构设置、许可与备案制度等方面积极吸纳北极国家已有的先进经验;另一方面应当在规则中对国外的相关要求有所反应,拟定有针对性的环境影响评价制度和紧急事件应对制度,并规定相关法律责任,从而更好地规划我国的国家及民间北极考察行为,避免出现具体考察活动破坏北极环境,导致影响我国与北极国家政治关系甚至承担环境国家赔偿责任的情况。

[1]陈连增.中国极地科学考察回顾与展望[J].极地研究,2008,(4):41-44.

[2]董跃,宋欣.有关北极科学考察的国际海洋法制度研究[J].中国海洋大学学报(社会科学版),2009,(4):11-15.

[3]刘惠荣,张馨元.斯瓦尔巴群岛海域的法律适用问题研究[J].中国海洋大学学报(社会科学版),2009,(6):1-5.

[4]Andrey N.Ivanov&Vassily A.Spiridonov.An approach to marine bioregionalization in the Russian Arctic for the purposes of planning marine protected areas and other areas in need of protection[EB/OL].http://www.cbd.int/doc/meetings/mar/ewsebm-01/other/ewsebm-01-ivanov-en.pdf,2009-12-31.

Abstract:Arctic countries,particularly Arctic coastal states,have established the complete management system and passed legislation for Arctic research expedition.The purpose of legislation is to promote Arctic research expedition and regulate Arctic research policy.Generally,these countries have established the interagency Arctic research policy mechanism to co-ordinate activities of various government departments.The key to the system is licensing system for the research expedition and environmental impact assessment system.On the one hand,China needs to learn the advanced experience from these systems in the process of making legislation for Chinese Arctic research expedition;on the other hand,China has to formulate the adaptive strategy for these systems.

Key words:Arctic research expedition;legislative regulation;licensing system

责任编辑:周延云

A Comparative Study of the Arctic Countries’Management Systems for Arctic Research Expedition

Dong Yue,Xu Ningning,Huang Sheng
(School of Law&Political Science,Ocean University of China,Qingdao 266100,Shandong,China)

DF969

A

1672-335X(2010)02-0011-05

2009-01-05

国家社科基金“海洋法视角下的北极法律问题研究”(08BFX081)

董跃(1978- ),男,山东文登人,中国海洋大学法政学院讲师,博士研究生,主要从事国际环境法、国际经济法研究。