推进防空防灾一体化建设积极服务政府应急管理

■ 河北省人民防空办公室 张世杰 王会敏

推进防空防灾一体化建设，充分发挥人民防空资源优势，参与政府救援行动，服务政府应急管理，是党中央、国务院、中央军委从国家战略全局出发明确的人防工作改革发展方向，是人民防空利国利民社会公益属性的具体体现，是促进人防向民防转变的有益尝试，是人防部门贯彻落实科学发展观的具体步骤。在新的形势和任务面前，各级人防部门要紧紧抓住防空防灾一体化建设面临的机遇，在完善人民防空系统防灾功能建设上下工夫，切实增强防空防灾应急处置能力，健全完善防空防灾相结合的体制机制，在政府应急管理工作中充分发挥作用，使人民防空建设既成为战时防空御敌的“保护伞”，又成为平时抗御灾难、救护生命的“安全带”，为维护国家安全和社会稳定做贡献。

一、推进防空防灾一体化建设的条件和时机已经成熟

2008年1月，国务院、中央军委下发《关于进一步推进人民防空事业发展的若干意见》，明确提出“加快构建战时能力强、平时作为大的现代人民防空体系”目标，其核心就是防空防灾一体化。

从防空防灾一体化发展机遇上看，一是多样化安全威胁不断增多。各种自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的不确定性及危害程度增大，政府对应急管理更加重视，迫切需要整合包括人防资源在内的各种社会资源，提高应急管理处置能力。二是人防系统具备了一定的救援能力。通过几十年的建设，人防要素功能建设不断加强，初步形成较为完善的指挥、预警、防护、救援体系，不但可以用于战时防空袭斗争，也可用于平时防灾救灾工作。三是有可资借鉴的经验。我国十多个省（自治区、直辖市）人防部门相继改称民防局或加挂民防办的牌子，承担了防灾救援的相关工作，实现了由人防体制向民防体制的初步转变，为大力推进防空防灾一体化建设提供了借鉴。四是有法规政策作支撑。人防法律、法规和规范性文件对人民防空实行平战结合、推进防空防灾一体化作出了明确规定，提出了具体要求。在国家国防动员委员会第六次全体会议上，温家宝总理指出：战时应战是国防动员建设的根本，平时服务、急时应急是国防动员功能的拓展。提高应对各种危机和战胜自然灾害的能力，是经济社会发展的迫切需要，是国防动员系统的一项重要任务。要坚持平时服务、急时应急、战时应战，特别要把服务应急工作摆上国防动员建设的突出位置。上述指示表明，加快推进防空防灾一体化建设的条件和时机已经具备。

与此同时，要清醒看到防空防灾一体化建设面临的困难和挑战。一是防空防灾的应急管理体制仍需完善，多数人防部门未列入政府应急管理领导机构，难以有效参与政府应急管理。二是防空防灾要素建设仍需完善，遂行应急救援处置的能力与实战要求还有一定差距。三是规范、协调、有序的防空防灾应急运行机制尚需构建，与相关部门沟通、联络还不够顺畅，未形成整体合力和长效机制。

二、完善防空防灾一体化要素建设，提高参与政府应急管理的能力

推动防空防灾一体化建设，要认真研究和准确把握政府应急管理的实际需求，找准防空防灾的融合点和服务政府应急管理的切入点，采取有力措施，不断完善人防系统的防灾功能，使人防实际能力与防空防灾实际需求相适应。

（一）加强人防指挥平台防灾指挥功能。要按照战时防空、平时防灾双重需要，加快推进和完善人防指挥所建设，建成符合国家标准、设施设备齐全，具备防空防灾双重功能的新型人防基本指挥所。进一步完善已建人防指挥所（室）防灾指挥功能，把人防指挥所建成战时防空、平时防灾的应急指挥中心。逐步形成基本指挥所、预备指挥所、机动指挥所、后方指挥所“四位一体”的指挥体系，为政府应急处置提供安全可靠的指挥平台。加强人防指挥通信网络建设，健全完善省、市人防机动指挥体系和无线通信专网，形成有线、无线相结合，固定、机动相补充，卫星通信、短波、超短波、集群移动通信互融互通的指挥通信网络。推进省、市、县（市、区）三级短波通信网建设，使指挥通信直接到达指挥末端，实现省、市、县三级人防部门互联互通。

（二）增强警报系统防灾报警功能。完善防空警报建设规划，优化警报布局，抓好重要目标附近、高危险区、人口密集区等重点区域的警报器建设。完善警报器信号、语音双重报警功能，提高抗毁、抗干扰、再次报警能力和警报音响覆盖率，增强灾情报知能力。建立多手段、多功能的警报发放系统，会同民政、公安、水利、气象、地震、林业等部门，建立防空警报器发放灾害警报机制；与广播、电视、网络、移动通信等部门沟通，落实同步发放警报措施，为政府实施紧急预警信息发布提供有力保障。

（三）拓展人防工程的防灾避难功能。以地震应急避难场所建设为突破口，加大利用人防工程和疏散地域（基地）建设防灾应急避难场所的力度。与地震部门共同制订《人防工程兼作城市地震应急避难场所建设标准》。现有人防工程符合条件的，严格按照要求建立完善的防灾应急避难场所。新建人防工程除符合战术技术要求外，要兼顾防灾避难要求。要积极实施“纳凉送爽”工程，改造人防工程供市民避暑纳凉；要按照“能行、能住、能吃、能医、能学、能通、能藏”的要求，加强疏散地域（基地）建设，健全人口疏散方案，完善人口疏散措施，形成较为完备的防灾应急疏散保障体系。

（四）完善防空袭预案和数据库的防灾决策功能。按照“实案化”、“一体化”和兼顾防灾的要求，进一步完善省、市、县（市、区）、街道和重要经济目标单位防空袭预案，增加防灾救灾内容。健全完善人防信息数据库，将人防工程、疏散地域（基地）、警报设施、人防专业队伍、重要经济目标数据采集录入数据库，同时增加防灾救援数据，实现与相关部门和应急管理单位的信息互通共享，并对数据信息进行综合分析处理，增强应急救援信息保障能力，为实施快速指挥决策提供有力支持。

（五）强化人防队伍应急救援功能。扎实做好抢险抢修、医疗救护、防化防疫、消防、通信、运输、治安7种人防专业队和引偏诱爆、伪装设障和信息防护3种新型人防专业队伍建设。完善重要经济目标单位防护队伍建设，充实应急救援力量。各设区市从人防专业队伍中精选部分人组成应急救援突击队伍，省、市人防部门要结合实际建立防化侦测、破拆救援、通信保障等直属特种应急救援力量，强化人防队伍参与防灾救灾的能力。探索建立社区人防志愿者队伍，增强群众自救互救能力。搞好应急救援装备器材配备，有针对性地抓好不同层次的训练、演练，提高各类人防专业队伍应急救援能力。

（六）深化人防宣传教育的防灾教育功能。依托“进机关、进学校、进企业、进社区、进网络”人防宣传教育平台，广泛开展防空防灾应急知识教育和自救、互救技能训练，不断提高干部群众的应急防护素质和能力。会同政府应急管理部门，抓好集人防专业队训练和干部群众培训于一体的防空防灾教育训练基地建设，形成省、市、县三级防空防灾教育训练基地网络。加强与民政、安全生产监督、应急、教育等部门协调配合，促进防空防灾教育深入扎实开展。完善防空防灾宣传教育资料，搞好防护技能训练器材保障，实化人防宣传教育的防灾教育功能。