制度视野下的“用权利制约权力”

王圣道

(山东省委党校省直分校 山东济南 250014）

制度视野下的“用权利制约权力”

王圣道

(山东省委党校省直分校 山东济南 250014）

新时期的腐败手法越来越隐蔽、越来越复杂，腐败形式也不断变换，出现了一些新的特点。因此，要健全权力运行制约和监督机制，推进反腐倡廉制度创新。加强对权力的制约与监督，既要坚持“以权力制约权力”，更要重视“用权利制约权力”，以形成全方位的“立体监督”的民主政治环境，使权力无处不在监督之中，使拥有权力者不得不对权利克制、审慎和谦恭，惟如此，反腐倡廉建设才是可以预期的。

制度；权利；制约；权力

党的十七届四中全会对新时期的反腐倡廉工作提出了新的更高的要求，强调要加快推进惩治和预防腐败体系建设，为加强新形势下反腐倡廉建设指明了方向。新时期的腐败犯罪手法也越来越隐蔽、越来越复杂，腐败形式也不断变换，出现了一些新的特点。因此，要健全权力运行制约和监督机制，推进反腐倡廉制度创新。加强对权力的制约与监督，既要坚持“以权力制约权力”，更要重视“用权利制约权力”，以形成全方位的“立体监督”的民主政治环境，使权力无处不在监督之中，无处不在压力之下，使拥有权力者不得不对权利克制、审慎和谦恭，惟如此，反腐倡廉建设才是可以预期的。

任何权力的滥用都必然对公民的利益和权利造成损害。现代社会应是一个权力与权利良性互动的社会，也就是以国家权力维护公民各项宪法权利与法定自由得以充分实现，使人民真正当家作主，实质上维护社会个体利益与公共利益的和谐，这种和谐的实现意味着创造出了构建和谐社会良好宪政条件，这是法治社会的根本。但由于国家权力作为一种社会工具，具有强制性、利益性、扩张性，因而具有腐蚀性。权力的腐蚀性往往使权利与权力失衡，产生权力腐败，严重影响了社会和谐。因此，就必须加强对权力的制约与监督，以实现权力与权利的平衡。在现代国家里，对权力的制约与监督方式主要有两种，一是“以权力制约权力”，二是“用权利制约权力”。

但在现实中，人们只是把“以权力制约权力”作为政治制度中的一项重要原则，而对“用权利制约权力”的原则却认识不足。其实，无论在理论上还是在实践中，后者比前者更有意义。在西方，资产阶级思想家早就指出了权力的腐蚀作用，任何权力对于任何使用者都具有腐蚀作用，腐败来自于权力。孟德斯鸠说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”而要防止有权力的人滥用权力，则必须实行权力分立，实行“以权力制约权力”。否则，权力集于一个人或一个机关之手，“公民生命、自由必然要成为滥用权力的牺牲品”[1]但在现代民主国家里，代议民主制取代了直接民主制，人民通常并不直接行使权力，而是通过民主选举等方式，完成权力的让渡过程，将权力授给政府来代为行使。政府被授权后，然后再进行“横向”分权，即实现“以权力制约权力”。但在实践中，这种权力运行模式并不能完全防止权力被滥用。因而资产阶级思想家又提出了“用权利制约权力”的思想，特别注意政府与主权者之间的力量对比关系，强调政府权力的限度。但在以后的理论和实践中，人们往往更崇拜“以权力制约权力”的原则，却在不同程度上忽视了“用权利制约权力”这一重要原则。

我国是人民民主专政的国家。我国宪法明确规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民”。但人民并不直接行使权力，而是通过自己选出的代表组成全国人大和地方各级人大，行使管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的权力，同时在基层实行群众自治等形式的直接民主。毫无疑问，我国的人民民主制度具有无比的优越性。但是，在社会主义的中国，人民的权力主要是由公职人员代行的。这种授权关系并不会由于社会主义制度的优越性而自动免除了被代行者对权力的滥用。在缺乏有效的制约机制下，这种权力完全有可能被滥用，成为部分公职人员假公济私的工具。如在部门利益的驱动下，将公共权力部门化，部门权力利益化，部门利益个人化；为了追求所谓“政绩”，在“旧城改造”的名义下发生的强制拆迁，偏面追求GDP引发日益恶化的社会矛盾；在“公共利益”幌子下违法征用土地产生大量失地的农民，以及不公正的教育医疗、住房、社会保障体制等严重的社会问题，与之相伴随的是政府官员严重的腐败，影响了社会的稳定和发展。在实践中，我国的反腐败斗争一直在进行，并且反腐败力度不断加大，但是腐败的蔓延之势并没有得到根本遏制，人民群众还是不满意的。其主要原因就是监督制度还不是很管用、有效，过分地强调“以权力监督制约权力”，着重采取自上而下的监督，而民主权利中的人民监督被虚无化。因而，并不能从根本上解决权力滥用的问题。既然授权关系是必须的，那么为防止权力的滥用，就应当对权力的代行者从制度上实行有力的约束和监督。但我国现行政治体制中权力配置上还存在一些弊端，其主要表现在：首先，权力过于集中。过分集权的体制为其提供了排除障碍的力量，直至违法行为不可收拾，对国家和人民造成极大损害后，才受到制止和追究。其次，权力构成中缺乏有力的制约和监督。权力运作的规律表明，权力越大、越关键，就越是应当予以规范和约束。而现实权力体制中的情况却是相反，权力地位越高，受到的制约和监督越弱。第三、权利对权力的监控力不足。在现代国家的政治生活中，人们的参与手段主要有两种，公职人员依靠公共权力，而公民主要运用宪法所规定的权利。在我国，这样的制度尚未健全和完善。权利对权力的制约缺乏有效的实现手段，公民权利行为组织性差，制度保障不够。在公职人员的选拔任用、考察和业绩评估、权力违法的遏制以及权力受腐败行为侵害的救助等方面，尚未建立起严密的权利参与和保障制度。因此，必须建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。这就要求既要坚持“以权力制约权力”，也要重视“用权利制约权力”，保证权力的正确行使，实现“立党为公，执政为民”这一本质。

加强以完善惩治和预防腐败体系为重点的反腐倡廉建设，必须创新民主监督和制约权力的机制，以克服权力过分集中、官僚主义、形式主义和腐败等问题。一方面，要坚持“以权力制约权力”的原则，在政府内部实行合理的分工，以加强对权力的制约与监督。另一方面，要坚持“用权利制约权力”的原则，保证权力对人民的服从。权利对权力的监督制约，是现代政治制度中不可或缺的原则，也是我国社会主义民主政治建设中必须坚持的原则。但如果我们只强调政府内部的权力划分和监督制约，而忽视权利的作用，并不能防止政府滥用权力。一个内部分权再好但权力无限的“全能政府”，不可避免地会对人民的权利形成心理上或事实上的威胁，甚至最终危害国家的根本。从当前腐败的现实状况来看，任何一个腐败案件都不是孤立的，几乎每个腐败分子的身后都有比他权力更大的权力后盾作为“靠山”，因而形成了各个“窝案”、“串案”，甚至产生一条“腐败链”，加大了查处的难度。如果我们仅仅依靠权力监督，那么，在这种状况下，谁来监督监督者？应该承认，在任何监督体系中，加强权力对权力的监督都是必不可少，也是有效的，但无论从理论上还是实践上看，单纯的权力监督不可能产生实质性效果。现实政治生活中，从中央、地方政府以及各个单位都制定了一系列的制度，但还没有真正有效、管用。其主要原因在于，我们的监督制度没有形成一个封闭的“监督链”，重视了“体制内监督”，而没有充分发挥“体制外监督”，即人民群众监督。如现实中出现的所谓“上级监督太远，下级监督太远，同级监督太难”等尴尬局面，这样某些腐败行为就逃避了监督。我们常说，“群众的眼睛是雪亮的”，因而创造条件让人民监督政府是反腐败的必然选择。因此，必须加强国家主人的监督，即人民的监督，用权利制约权力。但人民监督没有制度、体制的保障，也是空谈。加强对权力的制约和监督，必须积极稳妥地推进政治体制改革，进一步建立完善各项民主监督制度，通过制度化法律化来保障党内民主和人民民主。

党的十七届四中全会决定指出，健全权力运行制约和监督机制。坚持党内监督与党外监督、专门机关监督与群众监督相结合，发挥好舆论监督作用，增强监督合力[2]。建立和完善“用权利制约权力”的机制和制度，首先，要强化人民群众自身的权利意识，提高民主监督水平，增强民主监督效力，在维护权利中实施监督，在民主监督中维护权利，形成以权利监督权力、以监督提升权利的良性运行机制。其次，领导干部要强化人民权利本位观念，自觉地把本来属于人民的权力交给人民，由“为民作主”向“由民作主”转变，使人民真正当家作主。最后，要创造条件让人民更有效地监督政府。当前最重要的是科学地整合完善我国已有的并行之有效的民主监督制度，继续完善“权力监督”制度机制，如党的监督、权力监督、行政监督、法律监督等“体制内监督”。同时，加大民主监督、舆论监督和社会监督等“体制外监督”，并创新民主监督方式，强化监督实效，充分保证人民行使民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利，特别是要依法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权，以充分体现人民权利的意志和要求。一是完善政务公开制度。要进一步深化政务公开，确实保障公民的知情权，这是保障公民参与权、表达权、监督权的关键。按照“公开是原则，不公开是例外”的要求，各级政府要创造性地开展政务公开工作，凡是影响人民群众切身利益的公共事务的决策、政策和措施，原则上都应当予以公开，并接受监督；二是完善群众民主参与制度。要采取多种形式不断扩大公众、社会组织和媒体对公共事务决策和执行过程的参与，进一步健全和完善选举制度、听证制度、公示制度和公民对立法的参与制度等公民有序参与的制度体系，形成有效沟通和良性互动，增强公共事务决策和执行的公信力和透明度；三是完善利益诉求制度。要建立健全公民诉求表达渠道和形式，使社会成员都能够依靠法律和制度表达自己的意愿、维护自己的正当权益。要健全和完善公民批评制度、建议制度、申诉制度、控告制度、检举制度、信访制度等公民利益诉求表达机制，使政府的决策充分体现人民权利的意志；四是建立群众监督保障制度。要以法律明确监督人的权利、义务及应负的法律责任，明确受理监督意见、建议工作中的具体办法及保密原则、办理期限，明确对监督人打击报复应追究的纪律和刑事责任等，保障人民群众能够真正进行监督，加大人民群众、社会组织、大众媒体等社会监督力度，使政府及其工作人员在人民监督下更好地行使权力、履行职责，真正全心全意地为人民服务。归根到底，就是要创造形成“内外监督”相适应、“上下监督”相衔接、全方位“立体监督”的民主政治环境，形成监督合力，提高监督实效，以实现对权力的有效制约与监督。

[1]（法）孟德斯鸠著，张雁深译：《论法的精神》，商务印书馆1997年版，第154—156页。

[2]党的十七届四中全会《决定》学习辅导百问，党建读物出版社、学习出版社2009年版，第26页。

王圣道，男（1961——）山东省委党校省直分校，法学教研部副主任，副教授，主要研究方向法学、宪法学。