从 “里斯本战略”到 “欧洲2020战略”

姚 铃

在经济乍暖还寒、脆弱复苏之际,欧盟委员会2010年 3月3日发表欧盟成立以来的第二份10年经济社会发展战略—— “欧洲2020战略”,意在为欧盟经济社会下一个10年的发展勾画蓝图、寻找动力。正如欧盟委员会主席巴罗佐所说,“现在已经到了我们必须立刻行动的时刻”。由于曾被寄予厚望的欧盟历史上第一份经济发展战略 “里斯本战略”的实施困难重重,未能实现预定目标,因而“欧洲2020战略”的推出,一方面受到广泛关注,另一方面也受到置疑。按照计划,3月25—26日召开的欧盟首脑春季理事会会议将审议并批准 “欧洲2020战略”,6月召开的欧盟理事会将就该战略的实施提出协调统一的指导原则和各成员国具体目标。

一、“里斯本战略”——无果而终

2000年欧盟里斯本首脑会议批准“里斯本战略”,曾经被视为欧洲一体化进程中的里程碑。面对不可阻挡的全球化趋势以及人口老龄化带来的挑战,“里斯本战略”提出了宏伟目标:“争取在2010年前使欧盟成为以知识为基础的世界上最具活力和竞争力的经济体”(见表1)。

然而在具体实施过程中,由于需要实现的目标过于繁多,以及欧盟层面和各成员国之间缺乏清晰的责任划分和紧密合作行动,特别是东扩后各成员国之间因发展差异拉大进一步降低了欧盟整体的执行力,导致 “里斯本战略”进展缓慢。受2001年全球科网泡沫破裂影响,欧盟经济在 2002—2003年陷入下降周期,经济增长率大幅下滑,各项指标出现不同程度恶化,“里斯本战略”的顺利实施遇到很大困难。

2005年,欧盟对 “里斯本战略”进行了中期评估。鉴于战略实施的前五年进展较为缓慢,欧盟通过此次评估重新调整发展重点,将“增长和就业”作为战略的首要目标。即到2010年实现70%的平均就业率,研发投入增加到占GDP的3%,并在完成这两项目标的前提下实现3%的年经济增长率。这一发展目标的调整符合欧盟的实际情况,也取得较好效果。从2005年至2008年上半年, “里斯本战略”的 “增长和就业”目标顺利推进。就业方面,2008年欧盟 (年龄介于15～64岁就业人口)平均就业率达到66%,27个成员国中有8个成员国就业率超过70%,其中丹麦接近80%,德国和英国也分别达到72%和74%;研发投入方面,欧盟2008年研发投入占GDP的比重为1.9%,其中瑞典、芬兰和丹麦等北欧国家投入最多,分别达到3.8%、3.7%和2.8%,德国研发投入占GDP的比重也达到2.6%;经济增长方面,2006年和2007年,欧盟经济增长率分别达到3.2%和2.9%的较高水平。

但2008年下半年突如其来的金融危机重挫欧盟经济,也打乱了“里斯本战略”的实施步伐。其直接后果是,“里斯本战略”提出的到2010年将欧盟建成 “世界上最有竞争力与活力的知识经济体”的战略目标未能实现;其两大具体目标,即 “研发投入占GDP的3%”和 “平均就业率达70%”亦未能达成。

表 “里斯本战略”目标与实施情况

对于过去10年实施 “里斯本战略”的功过得失,欧委会在评估报告中指出,“里斯本战略”虽然没有实现既定的数字目标,但在多项政策领域取得了进展。进展之一是2005年之后的 “里斯本战略”对于欧盟需要进行结构性改革的重点达成广泛的共识,包括研发和创新,劳动力市场改革,释放企业、尤其是中小企业潜力,应对能源/气候变化;进展之二是更加关注为欧盟公民和企业带来具体利益,包括增加就业,为企业创造适宜的经营环境,减少行政负担等。对于该战略最终未能实现预期目标的原因,欧委会将之归结为对金融市场的监管不够,对系统性风险认识不足,没有充分做好对成员国宏观经济失衡和竞争力下降问题的应对;同时由于新老成员国各自面临不同发展问题,利益和诉求各异,在承诺和行动之间产生巨大差距。所有这些最终导致在金融危机来临时,欧盟陷入严重的衰退。

二、“欧洲2020战略”——重回轨道

在欧洲一体化不断深化的大背景下,欧盟各成员国在经济上的相互依存度进一步增强。国际金融危机进一步凸显了欧盟协调一致、共同行动的重要性。所谓 “一损俱损、一荣俱荣”。为更好地应对危机,提高欧盟发展水平和整体竞争力,欧盟委员会3月3日公布了拟提交欧盟春季理事会审议批准的“欧洲2020战略”。这份战略重点强调了欧盟经济的发展方向,即智能经济、绿色经济和包容性增长,旨在未来10年内在欧盟建立基于知识、低碳经济和高就业水平的新经济模式。新战略的内容涵盖研发投入、就业增长、能源使用效率、气候变化协调以及贸易政策等多方面,概括而言就是三个发展重点、五项核心目标、七大框架计划。

三个发展重点:发展以知识和创新为主的智能经济,也就是改善欧盟整体的教育质量,提高研究水平,促进创新和知识的转化,普及信息和通讯技术,确保创新理念转化为新的产品和服务。通过提高能源使用效率、大力发展绿色能源增强竞争力,实现可持续发展。提高就业水平,增强社会凝聚力。

五项核心目标:第一,到2020年实现20岁至64岁人群就业率达到75%,包括提高妇女、年长者就业率,更好地吸纳移民加入欧盟劳动市场。第二,将欧盟3%的国内生产总值用于研发,尤其是提高私营部门研发投入,发展一个新的指标体系促进创新。第三,将温室气体排放在1990年基础上削减20%,将可再生能源使用比例提高至 20%,将能效提高 20%。第四,将未能完成基本教育的人数从当前的15%降至10%以下,使30岁至34岁人口中受过高等教育的比例提高到至少40%。第五,根据各国的贫困标准将欧盟总贫困人口减少25%,到2020年减少贫困人口2000万人。

七大框架计划:为实现5项核心目标,欧盟将在创新、教育、数字社会、气候和能源、工业政策、就业和技能,以及消除贫困7个方面启动计划。

三、“欧洲2020战略”——十字路口的抉择

在金融危机的冲击下,2008年二季度至2009年二季度,欧盟经济陷入欧盟历史上最严重的衰退。2009年欧盟经济同比下降4.2%,创下1993年欧盟成立以来的最差纪录;工业生产下跌20%,重回20世纪90年代的水平。2009年12月,失业率飙升至9.6%,失业人口达2301万人,其中青年人失业率超过21%。2009年欧盟各成员国财政赤字占GDP的平均比重达6.9%,是2008年的3倍;公共债务总额2010年预计接近80%,比2008年上升15个百分点,两者分别远远超过欧盟 《稳定与增长公约》规定的3%和60%的上限。为应对危机,尽快实现经济复苏、增加就业,欧盟亟须制定这样一份新的经济社会发展战略。

在 “里斯本战略”开始实施以来的10年中,欧盟这个世界最大的经济体发生了巨大而深刻的变化。一是欧盟成员国从15个发展到27个,欧元区成员国则由12个增加到16个。东欧新成员的加入,一方面增强了欧盟经济增长潜力,另一方面也因新老成员之间发展的不平衡而造成一系列问题。二是欧元成为世界主要储备货币之一,但包括希腊在内的 “笨猪五国”主权债务危机的爆发以及持续发酵,却使欧元陷入自诞生以来最严重的困难。三是随着以 “金砖四国”为代表的新兴经济体的崛起,欧盟在全球出口中所占比重不断下降,对以出口为主要增长动力的欧盟经济形成严峻挑战。四是由于研发投入长期不足,欧盟与美国、日本等发达经济体在高科技领域的差距有所加大,劳动生产率的提升难以为继。五是失业率持续攀升,已达到危险程度。人口老龄化现象日趋严重,当前60岁以上人口的增长速度已达到2007年的2倍。

金融危机进一步放大了欧盟经济发展过程中存在的弱点以及不可持续性。无论从内部结构还是外部环境看,2010年的欧盟都走到了十字路口。欧盟理事会主席范龙佩在年初的欧盟首脑特别峰会上,曾说 “经济危机给所有欧盟成员国都带来了严峻挑战,欧盟当前的经济增速不足以创造足够多的就业、维持欧洲的社会模式。欧盟国家必须携起手来,共同应对挑战,维护欧洲人的生活方式,并迎头赶上全球其他主要经济体”。

“欧洲2020战略”将重点放在发展智能经济、绿色经济和提高就业水平之上,以破解当前欧盟经济社会困局、抢占未来发展制高点,大方向无疑是正确的。但由于 “里斯本战略”无果而终的前车之鉴,特别是欧盟本身存在的结构性缺陷,使 “欧洲2020战略”从问世之日起便遭到多方质疑,人们最担心的是其是否会步 “里斯本战略”的后尘。

为此,“欧洲2020战略” 吸取“里斯本战略”的教训,提出在以下两方面加强执行力:

第一,建立以欧盟理事会为核心的决策机制。2009年12月1日《里斯本条约》正式生效,将欧盟重大政策的决策权交予欧盟理事会,大大提高了决策效率。在新战略的实施中,欧盟理事会居核心地位,掌控战略发展方向,负责决策;欧委会负责监督各成员国落实五大核心目标,每年一度发布评估报告,并针对各国的完成情况提出建议;欧洲议会在新的欧盟治理结构中将发挥更大的作用,协助欧盟理事会在立法方面推进新战略的实施。

第二,加强战略对各成员国的约束力。执行力差一直是欧盟的顽疾。“里斯本战略”未能实现目标,很大原因是战略对成员国缺乏强有力的约束。由于欧盟决策机制的问题,以及各成员国对自身利益考量的不同,欧盟政策执行与否往往交由各成员国自行裁量。为加强政策对成员国的约束力,欧委会建议欧盟通过两个途径推进新战略:一是把发展重点与所应实现的首要目标相结合;二是对成员国提出具体建议,并对执行不力的成员国提出警告。

但是新战略仍需面对欧盟成员国之间的发展不平衡问题。如果仍然采用里斯本战略的一个尺码而不考虑各成员国的具体目标、起始点及各自优势,“欧洲2020战略”将难逃 “里斯本战略”的覆辙。因此,欧盟成员国6月份能否在 “欧洲2020战略”的总体框架下制定符合各自实情的经济发展战略,对于该战略的成功实施至关重要。

四、贸易政策取向应高度重视

“欧洲2020战略”涵盖未来10年欧盟经济社会领域的方方面面。贸易政策是该战略的重要组成部分。战略提出了欧盟对外贸易未来10年的关注重点,并要求欧盟委员会2010年以此为基础制定一个有关贸易的10年发展战略。欧盟未来10年贸易政策关注的重点是:

一是重点推进当前正在进行的多边和双边谈判,尤其是和那些经济增长潜力巨大的经济体的谈判;更好地执行当前的贸易协定,关注当前贸易中的非关税壁垒。

二是推动未来领域的贸易开放,例如绿色产品和技术、高科技产品和服务、增长领域的国际标准化。

三是与重要合作伙伴开展高层战略对话。就市场准入、监管框架、全球失衡、能源和气候变化、资源获取、全球贫困、教育和发展等问题进行战略性对话;强化与美国的跨大西洋经济理事会的工作,加强与中国的高层经济对话,深化同日本和俄罗斯的关系。

四是从2011年起,在每年春季欧盟首脑理事会召开前,对其他国家和地区涉及欧盟企业的贸易和投资壁垒发布年度报告,不断改善针对欧盟企业的市场准入和监管环境问题。

从 “欧洲2020战略”揭示的上述四项贸易政策可以看到,新兴经济体特别是中国在欧盟未来10年贸易战略中将占据重要地位。发展与具有增长潜力的新兴经济体的关系,加强对中国市场的开拓,为欧盟经济注入新的增长动力,将成为欧盟未来外贸战略的重中之重。