档案开放政策理论与实践现状及学者的责任

陈祖芬



档案开放政策理论与实践现状及学者的责任

陈祖芬

莆田学院中文系

20世纪50年代以后，公民“信息权”的概念被提出，档案开放政策成为实践界与理论界共同的关注热点。迄今已有两届国际档案大会的中心议题、至少5届国际档案圆桌会议的主题与档案开放有直接关系。学者们在档案开放政策的酝酿、制定、贯彻执行的过程中发挥着作用，形成了大量有价值的理论研究和实践成果。

1 档案开放政策理论现状

档案开放政策理论研究的特点是：基本没有对立的观点；部分观点论述得较为充分，达成共识；部分观点由个别学者提出，论述尚不充分，值得进一步探讨。

1.1 相关概念表述

这主要表现为国内与国外的区别。“档案开放”一词中的“公开”、“开放”，各国学者的文字表述不一：国外多数国家用信息“自由(freedom)”一词，有时也用“公开”、“开放”(open)、“获取”（access）等，这反映出不同国家法律文化背景的细微差异。“自由”所着重反映的是信息申请者的主观权利,“获取”强调的是得到信息的客观结果,而“公开”强调的是政府机关的主动义务[1]。不过这些不一致并不影响实际运用。

1.2 档案开放政策的背景和必要性

国家政治民主化是档案开放政策研究的背景。米歇尔·迪香在RAMP关于开放利用问题的一份调研报告中指出，档案是可利用性概念的提出是一次理论变革，公民信息权应得到实现[2]；学者们大多认为，开放档案是巩固公民权利的需要，也是建立透明公开政府的必然要求。在我国，不同时代的档案学者吴宝康、刘国能、陈永生，马素萍等都认为，公民有权利用开放档案，档案开放意义深远。张甜甜就专门对档案开放主体的权利进行了研究，指出公民权利意识淡薄是阻碍档案开放持续发展的原因之一[3]。档案开放研究的必要性毋庸置疑。

1.3 档案开放原则

多数学者同意“以公开为原则，以不公开为例外”的原则。日本学者Masaya Shiomitu先生在国际档案理事会东亚分会第五届全体会议上指出了档案“基本利用原则”和“关于公众利用的例外原则”，并指出其原则与档案开放一致[4]。“档案自由利用原则的目标是:档案开放的范围应最大化，档案保密的范围应最小化——以公开为原则，不公开为例外”[5]。姜之茂也认为：“既然政府信息以公开为原则,不公开为例外”,档案也应“完全可以”“以开放为原则、不开放为例外，且应以“至少自形成之日起满三十年的档案应以开放为原则”[6]。《政府信息条例》中体现的自由使用原则已经可以明确地说明档案学者与政府的意愿是一致的。然而，在档案开放实践中，这个原则的执行却困难重重，多数档案处于封闭状态，事与愿违。档案开放政策如何更有效地体现这一原则尚值得探讨。

1.4 档案开放期限

学者们对档案开放期限（由于档案开放范围大多以开放期限界定，有些学者在讨论档案开放的范围时也用档案开放期限表示）质疑较多。在本世纪初许多学者曾对《档案法》规定的30年开放期限提出过质疑。近年来，很多学者认为这与政府信息公开期限有矛盾，纷纷提出原则性建议。杨霞指出：“档案开放期限应该只针对不开放的档案而言，并根据其内容有区别地划定开放期限，不宜采用30年‘一刀切’的方法[7]。”这个观点具有一定代表性，周汉华、陈永生、潘连根、秦珂等人都有类似的论述，赵力华（2008）还专门以《对我国三十年档案开放期限的反思》为题进行过讨论。然而，在档案开放期限与哪些因素有关、如何区别对待不同种类和内容的档案开放期限等问题上，尚有较大的研究空间。

1.5 档案开放中的例外

多数学者认为从立法上看，档案开放的例外应包括：国家安全秘密、商业秘密和个人信息（个人数据、个人隐私）。如何在档案开放中保护“例外信息”的安全成为一大难题。其中，档案开放与公民个人信息关系问题涉及民生，令人关注。但是这项研究目前尚难以令人满意，病历档案、人事档案、信用档案管理中个人隐私被泄露的事件时有发生。尤其是信息安全技术尚待完善的今天，如何在档案开放中保护个人信息安全也成为关注点。丹麦学者奥而森指出“新技术给个人隐私保护带来了潜在的危险”，档案部门作为数据管理者在数据的利用及准确性问题上应当尽到义务[8]。在新技术环境下，如何通过政策与立法切实保证个人信息的安全，同时又不违背信息公开原则值得进一步探讨。

1.6 其它有价值的观点

在档案开放研究中，还有很多有价值的观点。李扬新（2007）提出：应当公示档案开放工作内容和程序、开拓档案开放方式方法；周毅（2006）探讨了现行文件公开方法体系结构，为便于“随时开放“创造条件，档案开放鉴定应随时进行。周甜甜（2007）认为可将开放鉴定纳入归档环节，在具体判断每份文件保管期限的同时，确定文件保密等级。遗憾的是，其中的不少观点并没有得到持续研究，深度还不够。

2 档案开放政策实践现状

实践成果是理论研究的结晶，档案开放政策制定的实践情况是：档案开放政策最早在18世纪末法国档案工作改革中提出。1966年，美国颁布《信息自由法》，并在当年的国际档案大会上提出“向大众而不仅仅是政府及其追随者开放档案”的倡议，推进了各国档案开放政策的出台。

2.1 世界档案开放政策实践成果

目前，全世界档案开放政策的表现形式大体有三种：一是颁布专门的档案利用或开放法规（如法国、日本、加拿大、澳大利亚）；二是将档案开放政策纳入该国的政府信息公开法规体系中配合使用（如美国、挪威、瑞典），三是直接用信息自由法代替档案开放政策（如墨西哥、牙买加）。根据美国freedominfo网站公布的一项调查数据表明，到2006年7月全世界已有69个国家拥有政府信息公开法规[9]。2006年7月至今，该网站只在2007年5月长篇报道了中国《政府信息公开条例》的消息。这说明至今世界上至少有70个国家已拥有政府信息公开法。在信息公开环境中，世界档案开放政策正走向成熟。

2.2 我国档案开放政策实践成果

从国内看，1980年5月19日，中共中央书记处召开第21次会议，作出了开放历史档案的重要决定，这是我国首次明确出台档案开放政策；1987年颁布，1996年修订的《档案法》的第十九条和1990年颁布、1999年修订的《档案法实施办法》有了档案开放的具体规定，沿用至今。我国首次出台的档案开放政策是1980年“开放历史档案”的决定；1987年颁布的《档案法》和1990年颁布的《档案法实施办法》中有了档案开放的法律规定。对于档案公开中的例外问题，各国大多在国家安全法、保密法、商业秘密法中予以规定。美、日、加等国已出台个人信息保护法，我国也即将出台《个人信息保护法》。在现行文件公开方面，包括中国在内的多数国家都能做到及时通过网络、档案馆的现行文件利用中心等为公众提供现行文件查阅服务。

3 学者的责任

随着我国《政府信息公开条例》的实施，被列为首位政府信息法定查阅场所的档案馆承担起了政府信息公开的重要使命。档案学者们在档案开放的必要性、概念及原则方面已达成一定共识，建立了一定的理论范式，但具体的理论研究还不够深入、细化，实证研究也相对欠缺；实践上还缺少较为完善的档案开放政策体系。就我国而言，档案开放政策已渐渐不能适应政府信息公开形势，急需进行包括档案开放原则、主体、范围、方式、程序、监督保障等问题在内的全面调整。因此，我国档案学者的职责是：适应政府信息公开环境，借鉴国外，立足本国，关注公民合理需求，制定出合适的档案开放政策。具体可以通过对国际上政府信息公开和档案开放工作开展得较好的北美、西北欧、东亚、澳大利亚各国的相关政策进行比较研究，找出我国的差距；再选取国内若干地区作为调查对象进行实证研究，利用统计资料、问卷和访谈调研等方式获得样本地区相关数据、案例，从失败案例中研究现有档案开放政策的内部问题和外部约束，从成功案例中研究可供借鉴的经验。最终目的是针对中国政治、经济、文化的特点，对档案开放政策涉及到的各种问题进行理论分析，并提出若干政策建议，寻找档案开放与控制的平衡点，构建适合我国国情的档案开放政策框架模型。其中，研究重点是比较研究、国内实证研究和对策研究。同时，还要注重理论研究与政策实践的紧密结合。

[1] 周汉华.起草《政府信息公开条例》(专家建议稿)的基本考虑[J].法学研究,2002,(6):75-97.

[2] 米歇尔·迪香.开放、利用和传播档案信息的障碍的调研报告[A]//中国档案学会外国档案学术委员会.《文件与档案管理规划》报告选编[M].北京:中国档案出版社,1990,215-275.

[3] 周甜甜.公民与档案开放主体权利不对称引发的思考[J].档案管理, 2008,（1）:40-41.

[4] Masaya Shiomit.日本国家档案馆历史档案的利用原则[J].外国档案动态,2001,(12):27.

[5] 吴文革,马仁杰.论档案开放的原则[J].档案学通讯,2004,（4）:72-75.

[6] 姜之茂.档案开放的再认识[J].档案学通讯,2005,（2）:4-8.

[7] 杨霞. 从政府信息公开的视角检视我国档案法规[J].北京档案,2004,（9）:17-19.

[8] [丹]奥而森.电子时代的发展趋势——保护隐私,数据利用与档案工作[J].外国档案动态,2000,（3）:14-19.

[9] David Banisar.Freedom of Information Around the World 2006A Global Survey of Access to Government Records Laws.[2009-02-12].http://www.freedominfo.org/documents/global_survey2006.doc.