基于公共治理视角的我国高等教育管理改革

徐晓丹



基于公共治理视角的我国高等教育管理改革

徐晓丹

福州大学

兴起于20世纪90年代的公共治理理论，对政府管理高等教育产生了重大而深远的影响。国内外高等教育治理的新变化，尤其是我国《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》的颁布实施，为我国高等教育管理改革指明了方向。明确政府的角色和大学的自治，追求质量效益，构建分权多元的治理机制，促进高等教育公平，理应成为我国高等教育管理改革的现实选择。

公共治理 高等教育治理 规划纲要 管理改革

自20世纪90年代以来，公共治理理论以其独特的魅力不仅受到理论界的推崇，而且也正在成为世界各国政府改革的方向。无论是在公共部门还是在教育领域，治理都已成为一个全球性趋势。在全球治道变革的背景下，中国抓住了机遇，经济进入了一个新的高速发展时期。以市场化为导向的西方国家的政府改革思潮和实践及其在我国公共行政改革中的成功借鉴，无疑在告诉我们，作为提供准公共产品的我国高等教育改革，或许能从新公共管理学尤其是治理理论中汲取营养，走出一条符合我国国情的教育改革自主创新之路。事实上，公共治理理论不但深刻地影响了我国政府的治道转型，其理论本身以及由理论引发的巨变对我国高等教育与当代大学的冲击也日益明显。几乎在治理理论兴起和引进我国的同时，我国学术界围绕大学与市场的关系，就教育是否产业化、市场化、民营化等问题从理论和实践上进行了激烈的思想交锋和积极探索。可以说，高等教育公共治理的实质一方面是重构政府管理高等教育事务的权力，通过分权与社会其他力量一道共同治理大学事务；另一方面是要重构大学内部各种权力和利益群体的相互制约与协调的新型关系。

1 公共治理理论与高等教育治理

治理理论首先兴起于公共行政管理领域，“更少的统治，更多的治理”成为20世纪90年代西方发达国家的学者们积极倡导公共行政学改革的口号。从公共行政学的角度看，治理理论强调一种多元的、民主的、合作的、非意识形态化的公共行政[1]。随后，治理理论作为一种管理思想和分析问题的框架被学者们广泛引入经济、教育、医疗、环保等各个领域。

治理（governance）一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵等。20世纪90年代以后，西方政治学家和经济学家赋予“治理”新的内涵。1995年，全球治理委员会发表了题为“我们的全球伙伴关系”的报告，对治理做出了具有代表性和权威性的界定：所谓治理，是指各种公共的或私人的机构管理公共事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程，既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排[2]。概括起来，它有如下特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动[3]。因此，治理是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要，其目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。

（1）治理的主体，不仅仅是政府，各种社会中介组织、被管理者以及普通的社会公民个体在管理过程中都有参与管理并表达自己意愿的权利。

（2）治理的基础，是建立在多元治理主体共同认可基础之上的权威，而不是传统意义上的只属于政府的行政意义上的权威。

（3）治理的方式，不是统治理念下所实行的单向的、强制性的自上而下的控制和干预，而是强调各方的对话与协商，强调一种双向的交流与互动。强调各自的责任意识以及相互之间的民主协商意识。

（4）治理的本质，更多的是一种管理理念和管理思想，一种倡导多元主体在互动协商基础上寻求能得到公众认同的最佳的问题解决方式的过程。强调交流、互动、民主和协商，公众认同的问题的最佳解决是这一理念的旨归。

（5）治理的目标是善治，即实现资源效益和公共利益的最大化。这种善治的构成要素被归纳为合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效[4]。显然，善治拥有更多的民主要素和灵活要素，对公民的权利和地位也给予更多重视。

对高等教育系统来说，“治理”就意味着要打破政府作为高等学校唯一的管理主体和单一的权力中心的格局，实现高等教育系统中管理主体和权力中心的多元化、管理对象的参与性和管理手段的多样化，以建立政府、社会、市场、高等学校自身等多种主体共同参与高等教育治理的体制与机制。高等教育公共治理是指在这种模式中，政府与非政府组织、社会、高等教育机构相互合作，通过多种管理手段与方式达到共同分享责任与义务、实现高等教育目标的目的。公共治理理论为破解我国高等教育行政管理的公共性缺失、官僚化倾向和非民主性提供了全新的视角，特别是以下核心思想为我国高等教育走出困境提供了有益的启示。

治理主体多元化。公共治理理论下参与高等教育管理的主体已经不只是政府部门，还包括各种非营利性组织甚至私人部门在内的多元主体的合作治理。除了发挥中央教育行政机构的作用外，要特别重视地方教育行政机构以及社会中介组织、民间组织和地方政府的共同参与管理，共同营造新型的教育行政管理格局，提高管理绩效。

治理机制复合化。相对于公司治理，高等教育公共治理通常是一种非营利性的，不过，高等教育的目标也需要通过一整套的制度安排来实现，“这些制度安排就是治理结构，就是大学的治理”[5]。高等教育的公共治理就是要调动政府、社会和学校这些与大学利益相关的各种力量，使他们之间通过权力分割、责任分担与利益分享，共同推进高等教育事业的发展。

治理手段多样化。相比与传统的统治手段，公共治理更多强调的是行政、法律、经济、评价、咨询等多种手段和各种机构之间的合作和协商，强调各参与者之间的平等伙伴关系的构建。其要求高等教育行政管理手段和方式的有效与否关乎管理目标能否实现，必须高度重视。要采取更加灵活的管理方式和现代化的管理手段，为高等教育行政管理提供更有效的管理工具支撑，提高管理的效率。合同包工、权力分散、根据市场原则运作、强调由国家和私营部门合作等是治理工具多元化的具体体现。

重视价值理性，更多的回应。治理理论认为，每个人的全面发展是高等教育的根本价值追求。高等教育公共治理的终极目标即达到“善治”的境界，亦即实现高等教育资源效益与高等教育公共利益的最大化。这其实也是政府、社会、学校等高等教育相关利益群体组织及社会个体成员所欲实现的共同愿景。从这个意义上讲，在高等教育治理过程中，应该给予社会各方以参与的合法性地位与权力，高等教育的发展理应是社会各方在相互交流与对话的基础上所形成的共同愿景的体现。更多的回应，就是要求管理者和机构必须对公民的要求作出及时和负责的反应，高等教育提供的服务要与高等教育所有的利益相关者的偏好相一致。要求在高教行政管理过程中要充分重视学生、家长以及社会各界和媒体参与以及监督管理的过程，管理过程要从封闭走向开放，不断提高透明度。

2 国内外高等教育治理的新变化

2.1 西方国家高等教育管理改革的变化

2.1.1教育政策的调整和政府角色的变迁。在改造政府、重塑政府等新公共管理运动影响下，高等教育重建也成为美、英、澳大利亚、新西兰等西方国家高等教育改革的方向，他们纷纷通过颁布教育改革政策进行了大规模的高等教育管理改革。20世纪90年代以来，美国的高等教育改革者通过各种重建教育的方法来改善高等教育质量。纽曼将家长择校、大学自治和共享教育政策等列为11种最为普遍的教育重建方式，这深深地影响了美国高校自治系统改革，其中芝加哥是第一个执行改革的大城市学区之一。美国联邦教育部历来作用不是很大，只是起劝诫和鼓励的作用[6]。在英国，1987年2月出版的克罗哈姆委员会报告及1987年4月出版的白皮书《高等教育：迎接挑战》，宣布了英国大学拨款委员会（UGC）的终结。1988年著名的教育改革法“改革了教育事业的基本权力机构”，创建了基金委员会治理模式，取代UGC和全国咨询委员会（NAB），力图改善政府治理方式，通过引入市场机制配置资源、调整结构，提高高等教育的活力、质量和效率。1991年5月，英国政府发表了三份教育白皮书，其中《高等教育：一个新的框架》是进入90年代后政府发表的一份重要的高等教育文件。1992年3月，英国议会又通过了继续教育与高等教育法案，在此法案下，两个基金委员会让位于英格兰、苏格兰和威尔士基金委员会，紧接着是20世纪90年代后期政治责任的分权与政策制定责任的分裂。借用克里斯多佛·胡德的图式结构，将英国高等教育置于新多元政治斗争的背景中：意识形态的变化、官僚政治权力的萌生和接受相对自治的国家。这场革命的核心是建立起一个大众化的高等教育体系。高等教育是一个昂贵的事业，政府逐步开始对大学远距离驾驶，在这种政府治理价值观念下，高等教育治理已由行政取向走向效率或市场取向。

2.1.2高等教育管理运行机制市场化。在新公共管理思潮影响下，市场化成为西方各国公共部门改革主流的同时，其市场化运行机制也不断引入高等教育领域。政府一方面大力削减公共开支，降低成本；另一方面又通过一系列的改革措施将市场机制引入公共部门、高等教育的运行过程中，通过加强高等院校与工商业的合作、招收全额成本的留学生、公共拨款与公共资助政策改革等，以此打破垄断，提高效率。值得注意的是，近年来，人们对美国高等教育市场性的批评越来越多，主张用以合作结合竞争的呼声日高。加利福尼亚大学高等教育研究所所长阿斯廷疾呼：“如果我们真正相信合作是解决人类困境的最佳办法，那么，我们就必须以这种信念指导办学。”而在欧洲，却是加强市场对高等教育的调节性。《法国教育和明天社会》（1989年）的报告指出：“学校系统应该接受竞争：内部的竞争与外部的竞争，以补充合作。”

2.1.3高等教育监督和评价机制多元化。注重质量和效益是20世纪80年代以来贯穿西方国家高等教育改革的一项重要原则。正因为“市场机制本身不足以面对保证高等教育质量方面的挑战，它还需要与有效的管理和反馈系统相结合，才能确保高等院校有效运作以及教育过程和结果的质量”。[6]因此，政府开始构建高等教育的多元监控和评价机制，强调在质量监控、评估和保障体系的构建过程中政府、市场、高校和社会中介组织的广泛参与及其相互间的共同合作和协商，以监督、保障和提高高等院校的教育质量和办学效益。尤其在高等教育质量观的认定上，无论是大学及其内部的学术组织所强调的学术质量观，还是市场所认可的需求导向观、政府所注重的绩效观，抑或社会所强调的整体质量观及学生和家长所关注的综合素质观，从不同角度看都各有其一定的合理性，并且也都是各高校在制定其发展目标及其具体的管理运行和学校改革过程中所应参照的重要标准[7]。所以，在高等教育监督、评价和保障过程中，主张建立一个由多元评价主体共同负责管理和推动的高等教育质量监督、评价和保障体系。

2.1.4高等学校内部管理的职业化。具体体现为专职行政管理人员的增加和大学校长任职要求及身份的变化。欧洲一些国家近年来大学管理人员的增加数量远远超过教学科研人员。在英国，要担任大学副校长，除了要求具有传统的学术领导必备的品质外，还要求具有战略上的创新能力、想象思维，当家理财能力和增加收入的能力，广泛的社会交往能力以及管理经验与较高管理成就等。大学领导不再是单纯的学术与行政领导，而是首席执行官。早期魅力型和学院型的大学领导模式已被一种既注重科层管理技巧又注重企业管理技巧的大学领导模式所取代[8]。

2.2 我国《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》（以下简称《教育规划纲要》）的新要求

2010年7月颁布的《教育规划纲要》，是21世纪我国第一个中长期教育改革和发展规划，是今后一个时期指导我国教育改革和发展的纲领性文件。《教育规划纲要》的实施，优先发展教育，提高教育现代化水平，对满足人们群众接受良好教育需求，实现全面建设小康社会奋斗目标，建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家具有决定性意义。尤其是对高等教育的治理指明了方向。

2.2.1治理理念追求价值理性。将“健全充满活力的教育体制”作为战略目标之一，形成“政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制。”政府正尝试转变教育管理职能，重组政府、社会和学校的权力关系，充当质量控制者角色，“切实履行统筹规划、政策引导、监督管理和提供公共教育服务的职责，建立健全公共教育服务体系，逐步实现基本公共教育服务均等化，维护教育公平和教育秩序。”

2.2.2治理主体体现多元参与。“推进政校分开、管办分离。”提出“建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系。”“坚持教育公益性原则，健全政府主导、社会参与、办学主体多元、办学形式多样、充满生机活力的办学体制，形成以政府办学为主体、全社会积极参与、公办教育和民办教育共同发展的格局”。同时，“培育专业教育服务机构。完善教育中介组织的准入、资助、监管和行业自律制度。积极发挥行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织在教育公共治理中的作用。”

2.2.3治理机制强调分权服务。不仅政府内部要分权，“中央政府统一领导和管理国家教育事业，制定发展规划、方针政策和基本标准，优化学科专业、类型、层次结构和区域布局。整体部署教育改革试验，统筹区域协调发展。地方政府负责落实国家方针政策，开展教育改革试验，根据职责分工负责区域内教育改革、发展和稳定。”政府对学校要分权，“明确政府管理权限和职责，明确各级各类学校办学权利和责任。”“探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式。”“政府及其部门要树立服务意识，改进管理方式，完善监管机制，减少和规范对学校的行政审批事项，依法保障学校充分行使办学自主权和承担相应责任。”高校内部强调建立现代大学制度，完善治理结构，“各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校。”“探索建立高等学校理事会或董事会，健全社会支持和监督学校发展的长效机制。探索高等学校与行业、企业密切合作共建的模式，推进高等学校与科研院所、社会团体的资源共享，形成协调合作的有效机制。”“探索教授治学的有效途径，充分发挥教授在教学、学术研究和学校管理中的作用。”

2.2.4治理手段注重法治多样。规范决策程序，“重大教育政策出台前要公开讨论，充分听取群众意见。成立教育咨询委员会，为教育改革和发展提供咨询论证。完善监测评估体系，定期发布监测评估报告。加强教育监督检查，完善教育问责机制。”推进专业评价，“鼓励专门机构和社会中介机构对高等学校学科、专业、课程等水平和质量进行评估。建立高等学校质量年度报告发布制度。”完善投入机制，“保障学校办学经费的稳定来源和增长”，“实行以举办者投入为主、受教育者合理分担培养成本、学校设立基金接受社会捐赠等筹措经费的机制。”加强经费管理，“设立高等教育拨款咨询委员会，增强经费分配的科学性。”“在高等学校试行设立总会计师职务，提升经费使用和资产管理专业化水平。”“建立经费使用绩效评价制度，加强重大项目经费使用考评。”推进依法治教、依法行政和依法治校，“修订教育法、高等教育法、学位条例、教师法等，制定有关考试、学校、终身学习、家庭教育等法律。”“落实教育行政执法责任制，及时查处违反教育法律法规、侵害受教育者权益、扰乱教育秩序等行为，完善教育信息公开制度。”“建立完善符合法律规定、体现自身特色的学校章程和制度，依法办学，从严治校。”

3 我国高等教育管理改革的路径选择

公共治理理论倡导的是多元、民主、合作、公平、市场化的公共行政，在高等教育管理领域，它为我国高等教育管理变革提供了五个维度的新视角或分析途径。在这个过程中，政府在高等教育管理中的角色随着改革的要求将不断调整，高等教育管理体制的发展方向应该是由高等教育的行政管理向高等教育治理转换。高等教育治理和行政管理都像政府行政一样需要权威和权力，最终目的都是为了维持高等教育的运行秩序，促进高等教育的公平正义。

3.1 政府角色转变与大学自治

治理理论认为，政府并不完全垄断一切合法的权力，社会也可享有部分权力；治理的原则是政府工作的法治性（有限性权力）、透明性、高效性和合法性；同时社会有自治的动力和能力。高等教育治理首先要进行政府职能的转变和政府与高校关系的重新反思与匹配。

就政府而言，首先，为推进高等教育治理和实现依法治校，要强化政府部门的教育行政立法权。适合市场经济体制的政府治校之道应该是依法治校，即政府应该主要依靠法律和制度来管理大学事务，制定出各种有关高等教育发展的法律和规章。正如世界银行《1991年世界发展报告》中指出的：“市场经济不能在真空中运转—它们需要只有政府才能提供的法律和规章体系。”尽管目前我国已颁布了多部有关高等教育的法律法规，它们对政府和大学各自的责任、义务及管理权限都作出了规定，但这些法律规章不仅在数量上远远不够，而且在内容上还比较粗糙，没有细化，需要进一步完善，尤其需要完善、健全有关学校、教师、学生权益的法规和机制，如学生发展及参与学校管理的法规，教职工流动的社会保障机制，社会支持高校办学的法律规定以及高校多元化筹资制度等。其次，为适应治理模式下政府宏观调控职能的需要，要强化政府对高等教育管理的宏观调控权。政府应将“掌舵”和“划桨”的职能分开，实现从“办学校”到“办教育”的角色转变。政府应承担高等教育如下主要治理责任：规定高等教育的基本培养目标，确定高等教育的发展重点、结构和规模，有效地预防和克服市场机制带来的弊端，规范高等教育的各项质量活动，提供资金、信息、专家服务等支持条件。此外，政府的宏观调控还应体现在培养大学竞争市场，为大学发展创造良好的外部竞争环境上。第三，应强化政府对大学的监督管理权。政府向大学和社会放权的同时，有必要建立相应的监督机制，强化政府的监督权，对大学和社会组织进行监督和制约，以保证大学和社会组织在运用各自的权力时不会偏离为高等教育发展服务的轨道。

大学要自治，但大学的自治是有限度的。作为学术组织的大学，有其自我成长的内在逻辑，大学自治是其前提和条件，大学自治的限度也是一种“应然”。大学在创制新的规则或规定时，必须遵循上位法律的原则，不能与上位法律、法规、规章相冲突。大学不能回避作为文明社会的组织成员所应负的社会道德责任，它必须遵守社会的法律法规，履行社会的基本义务，接受社会的监督，避免给他人和社会造成伤害。诉求大学自治，必须保持外部干预和大学自主管理的辩证统一。

3.2 追求质量效益是高等教育管理改革的战略重点

治理理论强调以顾客为中心，重视和满足顾客的不同偏好，并提供回应性服务，接受顾客监督，不断提高服务质量。高等教育是作为准公共产品而进入政府投资决策层面的，必须注重质量效益，满足家长和学生的需要和愿望。高等教育质量是人们对于高等教育是否达到其预定目标程度的衡量。保障和提高高等教育质量是办学者永恒的价值追求[9]。随着我国高等教育进入大众化阶段，高等教育质量问题越来越引起人们的关注。针对高校普遍存在的重规模、轻质量，重大楼、轻大师，重硬件、轻软件建设等现象，我国政府相继采取了一系列措施，明确提出巩固和提高高校教学质量关系到高等教育发展的全局，提出要狠抓高校教学改革和教学质量评估保障机制等环节。两任教育部部长周济、袁贵仁更是强调，质量是教育的生命线，要进一步转变政府职能，推进依法行政，从严治校，强化管理。要树立科学的质量观，改进质量评估体系，引导学校公平竞争。“教育的发展既是数量的增长，更是质量的提高，二者应均衡发展。”为此，教育部调整高等教育的工作重心，由重视发展规模，转向在规模持续发展的同时，更加注重了提高质量。通过严把招生计划、教育投入两个重要关口，调控招生增长速度，增加对高等教育的投入，努力提高教育质量。《教育规划纲要》指出，“提高质量是高等教育发展的核心任务，是建设高等教育强国的基本要求。”“创立高校与科研院所、行业、企业联合培养人才的新机制。全面实施‘高等学校本科教学质量与教学改革工程’。严格教学管理。健全教学质量保障体系，改进高校教学评估。”随着《教育规划纲要》的颁布，我国高等教育在经历了一段时间“跨越”发展后，正由注重外延式发展转向注重内涵式建设，积极寻求规模、质量、结构和效益内在统一的健康协调发展之路。只有这样，教育才不辱使命，真正满足我国广大人民群众的教育需求。

3.3 构建分权多元的高等教育治理机制

一是参与机制。既然高等教育治理主体是多元的，那么，就需要建立一套相应的制度，使政府以外的各种主体以多种形式、通过不同渠道广泛参与大学治理，由政府单边治理转变为多边治理。二是协商机制。政府与学校协商，对于那些政府倡导的教育改革举措，学校可以根据自主决定是否响应及响应程度；学校与家长协商，家长及学校提出需求，学校必须充分了解家长的意见，回应其要求；政府与社会协商，政府应该公开教育主张和教育政策，也应该了解社会对教育的真实评价，并主动与社会代表协商，形成共识。全面协商机制还应包括学校与学生协商、学校与社会协商等。三是监督评估机制。包括对政府、社会和大学参与治理的行为过程、结果进行监督与评估的有关主体、规范化的监督评估途径和方式以及一整套监督评估制度。四是公开机制。实践证明，改善治理的最佳方法，是将高等教育治理过程和结果的有关主体的信息和行为公之于众。五是问责机制。就是建立一套相应的法规制度，使政府、社会和大学等治理主体有义务向特定主体解释说明其行为，接受后者的质询，对后者的要求做出回应。

3.4 维护高等教育的运行秩序，促进高等教育公平

教育公平是社会公平价值在教育领域的延伸和体现，其核心是“教育机会均等”，包括入学机会均等、进入不同教育渠道的机会均等、取得学业成功的机会均等。无论是在现实还是终极意义上，教育不公平现象的存在，不符合现代教育公平以及社会公正的理念。在我国，教育不公平虽然有着多方面的原因，但国家政策、制度缺失或不健全是根本因素。当前，随着中央“工业反哺农业，城市支持农村”政策方针的出台，随着构建社会主义和谐社会进程的推进，我国的教育制度和政策需要按照促进社会公平的原则进行更深刻的解构与重构。事实上，当高等教育进入产业，进入市场，有了经济意义上的交换关系时，平等更易于实现；至于保障和发展社会平等的政府也因此有了更多调节的机会和条件。[10]减少差别直至消除不公应该成为教育制度与政策建设的主题，成为现阶段最重要的政策导向。就高等教育而言，其改革和发展应为缩小城乡差别和促进人们的权利平等发挥重要作用。而政府，无论是从其执政为民的宗旨，还是从教育的本质和承担的社会责任来看，都是维护和促进教育公平的主体，更应该承担主要责任，并通过政策修订和制度创新进行调节。正如《教育规划纲要》所指：“把促进教育公平作为国家基本教育政策。教育公平是社会公平的重要基础。教育公平的关键是机会公平，基本要求是保障公民依法享有受教育的权利，重点是促进义务教育均衡发展和扶持困难群体，根本措施是合理配置教育资源，向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜，加快缩小教育差距。教育公平的主要责任在政府，全社会要共同促进教育公平。”

[1] 张璋.治理:公共行政的新理念[J].公共行政,2000,（3）:3.

[2] 全球治理委员会：我们的全球伙伴关系研究报告[M].牛津大学出版社,1995:23.

[3] 俞可平.治理和善治——一种新的政治分析框架[J].南京社会科学,2001,（9）:40.

[4] 俞可平.治理和善治引论[J].马克思主义与现实,1999,（5）:37.

[5] 张维迎.大学的逻辑[M].北京:北京大学出版社,2004.

[6] 范文曜,马陆亭.国际视角下的高等教育质量评估与财政拨款[M].北京:教育科学出版社,2004.

[7] 李正.若干高等教育质量观述评[J].高等理科教育,2004,（1）:35.

[8] [英]玛丽·亨克尔.国家,高等教育与市场[M].北京:教育科学出版社,2005:05.

[9] 潘懋元.新时期中国高等教育的质量战略[J].中国大学教育,2004,（1）:4.

[10] 张楚廷.高等教育哲学[M].长沙:湖南教育出版社,2004.