风风雨雨大部制——访国家行政学院教授 竹立家

本刊记者 凤鸣

两会期间，住房和城乡建设部副部长郭允冲对于房价调控那句“我们也没有办法”的言论，引发了公众对于政府职能的讨论。说到政府职能就不能不想到大部制这个政府机构改革的大决策。为此，我们专访了著名公共行政学专家，国家行政学院的竹立家教授，请他谈谈对于大部制改革中一些问题的认识。

记者：您是参与大部制改革的专家之一，请您回忆一下当初国务院实行大部制的初衷。

竹立家：从政治制度的角度来看，政府行政机构是具体制定和实施公共政策的机构，这些政府机构及公务员直接决定着公共政策的制定水平，并最终决定了经济社会的发展速度和发展水平。因此，一直以来，世界各国在讨论政府改革时，首当其冲的就是政府机构改革。

目前，我国政府机构普遍存在着三个相互联系的特点，改革的难度都很大。第一，行政机构的数量越来越多。特别是随着经济社会的发展，机构繁殖的能力也在不断的增强；第二，政府机构之间的分工越来越细。一个问题一个机构几乎变成了解决“现实问题”的良方，其结果是“问题”和“机构”数量都在增加；第三，政府机构的寿命越来越长。由于政府机构经费来源的公共性，机构自我维持的能力和愿望要大的多。

政府机构数量多、分工细、寿命长不但是政府成本高、效率低的重要原因，也是制度上的原因。大部门体制的改革思路，对从体制层面改革有重要的现实意义。

首先，大部门体制的实施能有效的减少政府机构的数量，从根本上遏制行政审批事项过多过滥的现象。政府机构的一项最重要的权力就是行政审批权，行政审批权是维护和扩大部门利益的主要手段。因此，千方百计增加行政审批事项成为一些政府机构日常工作的一部分。虽然中央一再三令五申要减少行政审批事项，但一些单位部门充耳不闻。大部门体制的一个主要优点就是减少政府机构，从而将从根本上减少行政审批事项。这对限制公共权力的使用范围，从源头上和制度上防止腐败的大面积发生具有重要意义。

其次，大部门体制的实施，能有效地促进政府职能的转变和公共服务型政府的建立，减少政府对经济过程的不必要干预。政府机构设置过多是造成政府职能转变困难的主要原因，而政府职能不转变，公共权力对经济社会过程干预过多的现状就不会得到根本的改变，对我们建设具有中国特色的社会主义社会、构建社会主义和谐社会和落实科学发展观造成很大的障碍。因此，要把大部门体制的设想落到实处，关键是要梳理清楚在我国目前的社会经济条件下，政府职能究竟有哪些。只有这样，才能从制度上对公共权力的滥用产生制约作用。多年以来，我们一直强调要“转变政府职能”，但效果不是很理想，一个主要原因就是“机构障碍”在起作用，机构林立和机构之间的职能交叉重叠严重的影响了政府职能转变和完善，影响了公共产品和公共服务的供给，为公共权力的滥用和腐败留下了较大的空间。大部门体制的实施能有效优化政府组织结构，使政府部门之间分工明确、权责统一，使公共权力得到有效配置。

记者：国家制定大部制改革时的基本原则和思路是怎样的？

竹立家：大部门体制的政府机构改革思路，要实现三个具体目标。

一是要适应我国经济社会发展的现实和长远目标。机构的精简与分拆合并应本着切实减少政府对经济的直接干预、扩大政府公共服务职能的目标进行。

二是要在机构改革和推进大部门体制过程中，在部门内部彻底实现政策制定和政策立法、政策执行和实施、政策监督三项职能的分离。根据国内外公共权力行使和公共管理的一般经验，中央一级机构主要履行政策立法和政策监督职能，政策执行和实施一般是通过社会中介组织和相关的地方政府部门来完成。中央一级的政府部门最重要的职能是政策立法和对政策实施过程及结果的监督，不能具体对社会资源和价值进行分配，对实现公共价值所必须的人财物的分配权，应该通过国家权力机关人民代表大会来完成，特别是公共财政与预算，人民代表大会应设有专门的预算委员会统筹国家预算、并进行细化和法律化，减少部门对预算使用的随意性和“自由裁量权”。惟其如此，才能有效的使用财力和遏制腐败。因此，大部门体制改革不仅涉及到行政体制改革层面，也是我国政治体制改革的一部分，是实现公共权力回归和政治民主化的重要步骤。

三是在推进大部门体制改革过程中，要实现公共权力的转移和下放。大部门体制改革的一个主要目标就是要切实做到权力向社会中介组织的转移和向地方政府组织下放，就是说要实现分权，改变权力过于集中的现象，真正把执行权交给社会的公共管理部门，中央一级政府行使好政策制定和监督职能。只有这样，才能彻底改变权力过于集中所导致的腐败现象，也才能彻底根治“跑部钱进”这类腐败现象的发生。

中央对于大部制机构改革制定了三个原则。第一是以公共精神主导的原则，防止部门利益对改革进程干扰。第二是整体性原则，必须把政府体系结构中的所有部门统一纳入机构改革范围，根据政府职能的要求，全盘考虑。对政策性机构与公共管理性机构进行明确区分，按照大部门体制的理念重新组合。第三是精兵简政原则。

记者：我们是房地产类的杂志，请您单独谈一下大部制在调节房价这方面的作用。

竹立家：国务院推制大部与体制改革，可以说是我国这两年非常重要的一个改革与举措。大部体制的含义可以用四句话来概括：首先，国务院优化组织结构，优化政府组织部门的结构。二，理清组组织之边界。每个组织部门与机构，理清机构边界，理清组织边界。我国机构原来的边界不是很清楚，一件事几个部都在管，也有大家都不管的情况，大部制就是针对这个问题。第三，转变政府职能。通过机构改革，使政府职能真正转向民生建设上来。第四，提高政府效率。机构改革的最终目标还是要提高政府效率，大部制问题说穿了就是从机构层面来讲要解决这四个问题。

现在我们国家中央一级的大部分制改革已经完成，改革后的各个机构已经挂牌运转了。近两年了，从总体上看，改革还是有一定成效的。特别是在优化组织结构，理清职能边界方面的成效上比较突出。换句话说就是“权责一制”这方面我们取得了进展。

记者：我们觉得，人民银行加上国土资源部再加上建设部和税务总局，这四个部门联手，应该可以较好的控制房价，对此您有什么看法？

竹立家：银行系统是经营机构，是国家重要的宏观调控部门。国土资源部和建设部都是以政策的制定和执行部门。没有中间的协调作用，宏观调控在一定程度上是缺失的。房价涉及到银行信贷问题，更多的涉及到国家政策问题。宏观调控一个是土地问题的调控，另一个是政策调控。建设部和国土资源部属于两个不同的部门，一个是管国土、土地，另一个管理住房和城乡建设。在这种情况下这几个相关部门之间，缺少责任边界。虽然现在各个部门的职能和机构边界很清楚，但是房价是涉及到许多部门的问题，如果房价要得到很好的调控，这是需要国务院来牵头的。住房与建设部经过大部制改革之后，部门设置比较合理，工作边界职能边界也非常清楚。但是，它不可能通过一个部门的职能来解决高房价和住房供应不足等问题，必须要有其他部门来配合。上述几个部门如果能很好的配合在一起，对于抑制高房价肯定有重要作用。

住房是关系到国计民生的大事。作为民生的一个首要问题，老百姓对家有着很深的感情，有一套住房是中国老百姓一生最大的愿望，这和西方的一些国家尤其是美国不一样。中国人有家已经五千年，这是中国人的传统信念，也是文化积淀，这是改变不了的事实。美国立国只有二百多年，他们对于家的概念比中国人对家的依赖感情和执着程度是不一样的。所以，不能动不动就说美国多少人没住房，生活也非常好。这是一种不负责任的说法，我们要从国情来具体分析，国情很重要的一项就是民族文化秉性。我们民族的价值秉性和其他民族是有区别的，尤其是对于一个传统文化非常长的一个国家。我们国家是原生文化，五千年的文明传承没有间断过。然而，这个传统的核心概念就是“家”，在这个问题上我们要理解当代中国老百姓对住房的需求，也要理解住房和城乡建设部工作的难处。这个问题肯定不是一下就可以解决的，它需要一个过渡，需要很多部门的配合才能完成。

记者：如果说现在国务院牵头成立一个控制房价的机构，您觉得税务总局、人民银行还有建设部和国土部各自应该起到什么作用呢？

竹立家：现在国务院出台的政策已经开始非常清楚的针对各个部门的职能，也收到一定的效果了。比如国土资源部，最近一个月的土地拍卖，无论是从量还是价格来说都在小幅下降，这是一个效果比较好的举措。银行贷款限制方面的政策也是卓有成效的。还有一个比如说是各省市由住房建设部监督签下责任状，限制房价，控制房价，督促他们加大政策性住房的建设力度。2009年我国土地出让金是一万多亿，根据国务院的相关规定，土地出让金里面用于政策性住房的要达到15%，但事实上用于政策性住房的大概花费了700多亿，还有500多亿的缺口，各个地方的政府没有把这500亿的钱用在政策性住房上按照签下的责任状，住房与城乡建设部要追究这些地方政府的责任。

虽然说搞大部体制还是要强调转变政府职能，但对于政府信息公开，权责一致，包括责任追究制等问题也是其中的重要方面。现在就是出台了好多政策，最后不了了之，对于一些违规、违纪、甚至是违法的人缺少道德追究、行政追究、法律追究。还有一些官员胆大妄为，不按照中央的政策办事，这个问题要从执行层面来解决。政府出台的很多法律和政策非常好，但是一到执行层面就变样了，而且还有不执行，这些问题在基层很严重，尤其应该引起高度重视。我一直强调现在中国政府改革的重要环节就是执行与改革，强调监督执行力度，这将是我们未来十年中国政府改革的一个重要内容。如果做不好这一点，执行力层面或监督层面功夫不到，那么一些相关官员和部门，还会出现违纪，违法，危害群众利益的事件。

最近两年的房价收入比越来越大了，90年代的时候，居民收入占国民收入的55%，到了2007年吧，居民收入占国民收入跌到42%，下降了12个百分点。从道理上讲，只要经济发展了，居民收入是同步增长的，现在发展中国家居民收入都达到国民收入的70%左右，在上升，而我们的比例在下降。一个国家经历飞速发展的十年，相对于经济的发展速度，老百姓的工资越来越低了，这是政府问题，需要尽快解决。

住房问题是中国老百姓的头等大事，前段时间国务院采取了一定措施，现在来看，前景还是很明朗的。房屋成交量、土地成交量都在下降，房价稳定还是有希望的。

房价是事关民生的首要问题，老百姓所有物质需求里最大的需求就是住房。这是中国人的一种住房情结。这不是教育他们租房子住就能解决的问题，国务院必须出台一些刚性措施真正控制房价。据报道，很多地方的房价和美国、东京差不多了，但是我国老百姓的收入却不到他们的四分之一，如果房价都差不多，问题很严重。实施大部制以后，各相关部门的权责更清楚，部分分工更细节化，这样有可能共同把老百姓的住房问题解决好。

记者：采用了大部制以后，您能具体说一下中央各政府部门如何能够更好地配合，更好地发挥各自的职能？

竹立家：大部制改革实施的时候，给各个部门制定了相关的职能。中央政府部门有三个责任，一是制定政策，比如说住房和城乡建设部制定关于住房的政策，国土资源部制定关于土地方面的政策，银行制定信贷方面的政策。二就是监督政策的执行力度，监督相关政府和部门执行和履行政策。三就是各职能部门对于执行结果的问责。现在看起来这块工作的力度不大。新政策出台以后，我的观点还是强调各相关部委在后两个方面加强，政策出台后，第二个方面执行方面和第三个方面的监督方面都要跟上去，这样才会收到实际的效果。不要和以前一样，一个政策出台后，不久又出台一个政策，政策叠加、冲突。

记者：您认为大部制改革中，针对地方政府人员超编的现象怎么理解？

竹立家：编制限额在此前的行政体制改革中也曾出现，此次机构改革将更加明确。中央主要目的是解决行政成本过高、行政效益偏低的问题，同时也为了促进地方转变政府职能。

控制编制还需相应的配套措施。在管人方面，县市一级政府的一把手通常权力过大，缺乏有效监管，往往大笔一挥就可以给编制限额划开一道口子。因此，要在对编制限额的监管方面加大制度创新的力度。

我国现行的五级行政管理体制层级较多，行政成本大，政府“管理链”过长。其存在的问题之一，是公共政策和财政转移支付难以准确落实，层层过滤形成“漏斗效应”，中央政府的方针政策越是到基层政府，就越是变形走样，财政转移支付经常不能到位、被挪做它用，影响了公共政策的有效性。

各地“省直管县”试点的效果明显，模式有较大创新和突破，但仅通过财政体制改革还不到位，更长远方向来看可能要与行政区划改革联系起来。一是在有条件的地方，扩大中央对省级政府的直管面，二是根据各地实际情况，逐步压缩地方政府层级。提高政府效率，把更多财政支出转移到社会管理和公共服务上去，更好完善现代经济社会条件下“社会治理结构”，大力加快县域经济发展及提高城市化水平。

记者：对于目前中央和地方的职能与财政关系，您有什么看法？

竹立家：大部制后，中央部门主要发挥政策制定权和政策监督权作用，将不再过多直接插手具体执行工作，政策的执行权将大规模下拨到地方、专业部门和社会组织等。政府职能包括经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四个方面，这主要是针对中央政府而言，对于地方政府尤其是市级以下政府来说，经济调节与市场监管的职能几乎不存在，但大部分社会管理和公共服务都由地方政府直接提供。依照目前的财税体制，社会管理和公共服务的大部分财政支出由地方政府承担，对部分经济欠发达地区的县乡级政府已经造成很大压力。如要进一步加强这方面职能，需要考虑调整财政转移的方向和力度，以平衡中央和地方的财权、事权，这也有可能是下一步改革的方向。我个人一直强调一个问题，大部体制上有纵横两条线，必须交叉。不能纯粹是横着的大部体制，不能保持这么一个方案。我们必须把大部体制改革的拆迁保持恒定和行政成绩的压缩结合起来。

无论是国内还是国外，政府机构改革都是一个多方利益博弈的艰难过程，也是一个促使机构和职能不断适应经济社会发展需要的过程。只有加快政府机构改革的步伐，才能建立一个有效的服务型、责任型和法制型政府，建立一个人民满意的政府。