增强责任感 迎接挑战推进我国节水工作走向深入——访住房和城乡建设部副部长 仇保兴

本刊记者 凤鸣

2010年5月15日至21日是第十九个“全国城市节约用水宣传周”。经过18年的积淀，“全国城市节约用水宣传周”活动作为社会动员、公众参与的典范，普及节水知识，推广节水科技，提高节水意识，为我国城市节水工作的深入开展发挥了重要的作用。

目前我国的节水工作发展到了怎么样的阶段呢？带着对城市节水工作的一系列问题，我们走访了住房和城乡建设部主管城市节水工作的仇保兴副部长。

记者：仇部长，请您谈一谈我国的城市节水工作取得了什么成就，还存在哪些不足？

仇保兴：近年来，随着城镇化快速推进和经济社会稳步发展，我国城市用水人口和用水需求大幅度增长，供水普及率和服务能力不断提高，但是，城市用水总量基本保持稳定，维持在500亿立方米/年左右。随着国家节能减排政策的实施，城市节水工作将为建设资源节约型、环境友好型社会做出新的更大的贡献。

——城市节水管理和发展观念发生深刻转变

我国城市节水管理工作经历了4个阶段：第一阶段是建国初期到上世纪50年代末，城市供水设施不足，用水基本需求难以满足，大力开源成为首要任务。第二阶段是上世纪50年代末到改革开放前，城市节水的目的是“弥补开源和供水设施不足”，以开源为主，提倡节水。第三阶段是上世纪80年代，改革开放为国民经济发展带来活力，城市缺水问题日益显现，基础设施短缺与资源短缺并存，“开源与节流并重”的理念导引着城市节水工作；1988年我部出台《城市节约用水管理规定》，节水初步纳入法制轨道。第四阶段是上世纪90年代至今，城市面临水少、水脏的问题非常集中、非常突出地表现出来，“开源、节流与治污并重”的战略逐步形成。

新世纪以来，通过大力实施民生工程、加大基础设施建设，缓解了城市供水紧张的局面。在城市水务管理和节水工作的指导思想上，实现了“节水优先、治污为本、多渠道开源”和“节水减排、科学发展”的重大转变和提升。全社会用水观念发生深刻转变，节约用水的认知度和自觉性得到大幅度提高：从无视环境容量、污染水环境的粗放式用水向节约用水和提高水的利用效率的集约型发展思路转变；从向大自然无节制地索取，向人与自然和谐发展、实现资源可持续利用转变。

——城市用水效率不断提高

大量统计数据表明，通过大力开展城市节水工作和创建“节水型城市”活动，我国城市节约用水工作取得显著效益，有效缓解了供需矛盾，为推动用水模式转变、建设节约型社会发挥了重要作用。

从节水总量看，全国城市1991年至2008年采用各种节水措施节约水量594.98亿立方米，与2008年全年用水总量（500.1亿立方米）相当。2008年节水量达到65.9亿立方米，相当于当年城市年供水总量的13%。

从用水总量来看，与2001年相比，2008年全国城市用水人口增长了36%，城市用水普及率由72.3%增加到94.7%，但城市年用水总量仅增长7%，基本稳定在500亿立方米/年。

从人均综合用水量看，全国城市人均综合用水量持续降低，1998年的556.3升/(人·天)下降至2008年的390.5升/(人·天)，10年下降30%。

从居民家庭生活用水量看，上世纪末，随着热水器和洗衣机不断普及，城市居民生活水平和生活质量不断提高，用水需求不断扩大，城市人均家庭生活用水量一度持续增加，2001年达到峰值153.5升/(人·天)。从2002年开始，随着节水器具的普及，城市居民文明生活水准不断提升，而人均生活用水量开始出现下降趋势，2008年下降到130.5升/(人·天)。

从工业用水量看，工业用水重复利用率由2001年的75.7%增加到2008年的86.0%，增加了10.3个百分点。万元工业增加值用水量却逐年下降，由1998年的335立方米下降到2008年的130立方米。

从供水管网漏损控制看，近年来，在国债专项资金的支持下，对全国城市老城区使用年限超过50年、漏损严重的供水管道进行了改造。截至2008年，累计改造约7万公里。与此同时，通过强化水表计量管理、创新检漏方法和加大供水管网巡检力度等方式，逐步提高供水管网科学管理水平。全国城市供水管网漏损率从2005年的26.13%降低到2008年的11.92%。

从再生水利用看，2001年至2008年，全国城市污水再生利用量157.73亿立方米，再生水利用率由5.7%增加到9.2%。北京作为第一批国家节水型城市，在再生水利用方面十分突出，2008年、2009年再生水利用量连续两年超过地表水取用量，目前再生水的利用量占到全市总用水量的18%，再生水利用率由2001年的4.7%增加到45.4%。

——城市产业结构调整和产业空间布局优化

城市节水主管部门协同发展改革等主管部门积极推动城市工业企业节水工作，促进城市产业结构和空间布局优化，鼓励工业企业实施清洁生产，完成技术升级改造、转变用水模式。

一是促进了产业结构优化调整。通过开展城市节水工作，城市工业、农业及其他产业逐步由“需水型”变为“适水型”。许多城市根据资源条件和经济结构的特点，调整产业结构，转变经济增长方式，发展符合国家产业政策、耗水量少的产业，并鼓励发展用水效率高的高新技术产业和工艺，严格限制高取水工业项目。

二是促进了城市的经济产业空间优化布局。

三是推动了工业企业（单位）用水模式转变和技术升级改造。国家针对火力发电等重点用水行业，颁布了GB/T 18916系列行业取水定额标准，加强源头控制，鼓励企业通过技术升级改造等手段，加大节水工作力度，大力推行清洁生产，严格禁止淘汰的高耗水工艺和设备重新进入生产领域。同时广泛开展节水型企业（单位）创建活动，鼓励企业（单位）用水模式转变。在住房城乡建设部与国家发展改革委组织修订的《节水型城市考核标准》中，纳入了“节水型企业（单位）覆盖率”指标，对于企业用水模式转变和技术升级改造也起到了重要推动作用。

记者：仇部长，您觉得未来城市节水工作方面还有哪些可以改进的地方？未来城市节水的发展方向是什么？

仇保兴：城市节水工作涉及面广，专业性和系统性强，是城市建设管理、市政公用事业管理、城市公共管理重要的有机组成部分，在全国节水工作中具有举足轻重的地位。多年来，各级住房城乡建设部门与发展改革等部门密切配合，各级地方人民政府和社会各界共同努力，充分利用各种资源，发挥各自的专长和优势，把节水工作融合到城市经济社会发展和城市规划建设管理的各个节点，统筹运用行政、法律、经济、科技和宣传手段推动城市节约用水工作的有效开展，做到齐抓共管，统筹兼顾，把城市节水工作落到实处。

（一）逐步建立健全节水政策和标准

1988年，住房城乡建设部以1号部令颁发了《城市节约用水管理规定》，明确提出了城市节水工作的原则、目标和要求。各省、自治区、直辖市也相继出台了城市节约用水管理规定。为加强城市地下水的开发、利用和保护的管理，住房城乡建设部出台了《城市地下水开发利用保护管理规定》。

为进一步加强对节水型城市建设工作的指导，2006年，住房城乡建设部、国家发展和改革委员会联合修订了《节水型城市申报与考核办法》和《节水型城市考核标准》，对节水型城市创建工作提出了更高的要求。

（二）加强节水工作组织建设，构建城市节水管理网络

目前，全国655个城市绝大多数设立了城市节约用水管理机构，50%的县城设有相应的职能机构，城市节约用水已形成了专管成线、群管成网、依法用水、依法节水的管理网络，建立长效管理机制。

（三）落实节水工作机制，强化全方位节水管理

通过落实节水各项工作机制，使城市节水工作由单一的计划用水管理向综合运用法规、经济、技术等手段不断转化。

（四）组织开展节水型城市创建活动，以点带面推动城市节水工作

自2001年开始，住房城乡建设部与国家发展改革委共同组织开展节水型城市创建活动。目前全国已有北京、上海等40个城市先后获得“国家节水型城市”的称号，起到了很好的示范带头作用。与此同时，各地还开展了省级节水型城市创建活动。开展创建节水型城市活动，为推动我国转变用水模式、建设节水型社会发挥了重要作用。根据《节水型社会建设“十一五”规划》，“十一五”期间要累计创建50个全国节水型城市，严重缺水以及南水北调工程沿线受水城市正在加快创建步伐，努力把城市节水工作引向深入。

（五）大力开展城市节水宣传，提高全社会节水意识

自1992年起，住房和城乡建设部连年组织开展的“全国城市节约用水宣传周”活动，表扬节水先进典型，倡导科学合理用水方式，内容丰富、形式多样、渗透性强，带动了经常性的节水宣传教育，广泛动员了社会参与，大大提高了全社会节水意识。

记者：自开展城市节水工作以来，我国得到了很多节水成果。但是，我们也要想到不足之处，请您谈一下目前我国城市节水工作面临着哪些问题和挑战？

仇保兴：经过多年的努力，节水已成为全社会的共识和公德，节水实现了城市涉水节点全覆盖，节水缓解了城市水的供需矛盾，节水成效有目共睹。同时，我们要清醒地认识到城市节水工作面临着新的形势和挑战。我们要认清形势，不辱使命，增强节水工作的责任感和紧迫感

全球性水资源短缺问题正在加剧 上世纪70年代，联合国就发出了全球性水危机预警。2006年，联合国又以“透视贫水：权力、贫穷与全球水危机”为主题发布了年度报告。今年世界水日（3月22日），联合国秘书长潘基文指出：“清洁饮水已经成为稀缺资源，而且随着气候变化的到来将变得更加稀缺。”我们还要清醒地认识到，任何一个国家可以在全世界范围内获取石油、天然气和矿产等资源以维持其经济体系的运转，但大规模的用水却无法通过国际贸易获得保障。面对水危机从预警到现实，节约用水已成为世界各国化解水危机的共同方向。

我国缺水状况依然严重。我国是一个缺水的国家，人均占有水资源不足2200立方米，仅为世界平均水平的28%，而且时空分布不均衡。2010年以来，我们遇到了前所未有的挑战。一方面，快速城镇化、工业化发展，对水的需求压力持续增大；另一方面，气侯变化导致水资源的空间分布发生变化。前一段时间西南地区大规模的干旱灾害，再次给我们敲响了警钟。随着我国经济社会建设事业的不断发展，资源性缺水、水质性缺水和水环境污染已经成为经济与社会可持续发展的重要制约因素。我们只有坚持开源与节流并举、把节约放在首位的方针，进一步强化节水工作，实现以节水为中心的水的优化配置和高效利用，确保供需基本平衡，才有可能顺利实现长远的经济发展目标。

快速城镇化和工业化对水的利用和管理提出了严峻的挑战。水是城市的生命线，城市是人口、经济和用水最集中的区域，也是用水供水矛盾最突出、水环境污染压力最大的区域。目前，我国正处于工业化、城镇化快速发展的重要阶段，对水的利用和管理提出了严峻的挑战。至2009年底，全国城镇人口达6.22亿，城镇化水平达46.6%，“十一五”以来年均增加0.9个百分点。“十二五”期间，我国城镇化水平预计超过50%。2009年中央经济工作会议提出“积极稳妥推进城镇化，提升城镇发展质量和水平”，对实施新型城镇化战略，提高城镇发展可持续性提出了更高的要求。而目前我国城镇在经济实力不断增强的同时，城镇的空间布局与资源环境承载能力不相适应的问题越来越突出，655个城市中有2/3存在不同程度的缺水问题。如果传统的管理策略不加改变，城市水的供需矛盾势必进一步加剧。

——节能减排给节水工作提出了新的要求

近年来，为应对全球气候变化带来的风险，我国主动承担大国责任，节能减排取得了明显成效。从结构上看，此前节能减排的着力点主要是工业领域，随着工业领域节能减排潜力的快速释放，节能减排的难度在加大。国务院日前召开全国节能减排工作电视电话会议，动员和部署加强节能减排工作，要求进一步加大工作力度，确保实现“十一五”节能减排目标。国家节能减排对城市节水工作提出了新的要求。加强城市节水，提高城市用水效率，不仅节约资源，而且节约能耗，减少污水排放，降低环境成本，是节能减排的一项重要途径。因而，新时期的节水工作也承载着节能减排的重任。

所以，加强城市节约用水工作不是权宜之计，而是我们应长期坚持的一项战略任务。不仅经济活动要节水，城镇人民生活和社会事业的方方面面也要节水；不仅贫水地区要节水，富水地区也要节水；不仅枯水年要节水，丰水年也要节水。

记者：请您谈一下，未来政府会在哪些方面为城市节水工作提供大力支持？还有哪些细致的工作可以让城市节水工作得到更好的贯彻落实？

仇保兴：我国目前快速的城市化和工业化阶段，是一个用水结构变化、快速发展的阶段，也是提高用水效率的黄金期，对城市水务管理和节约用水工作而言又是一个重要的机遇。面对新的形势、新的任务，我们要正视问题，抓住机遇，不断提高认识，开拓创新，巩固已经取得的成果，突出重点，把城市节水工作推向深入。

要积极组织开展节水器具和节水产品的推广和普及工作，引导居民尽快淘汰更新不符合节水标准的用水器具。

首先，进一步完善节水法律法规、政策和标准体系。城市节水工作涉及行政、经济甚至民商事法律规范，在社会法治程度越来越高的背景下，城市节水工作迫切需要完善的法制支撑。同时，城市节水工作的形势、任务、机制、理念等方面都发生了深刻变化，也要求我们与时俱进，加强城市节水法律法规、政策和标准的完整性、系统性和科学性，提高城市节水法制和政策保障水平。一是要进一步加快节水专门性法规的立法进程，提高节水的法制化水平；二是要进一步构建和完善相关财政、税收和金融等方面的激励政策，完善淘汰落后产能、严格项目准入的相关政策，切实调动和提高社会各界节水工作的积极性和主动性；三是要积极组织节水相关工程建设标准和技术规范的编制与修订，提升标准层次。四是各地要因地制宜，制定符合地方资源条件和经济结构特点的地方法规、政策和标准。

其次，进一步提高节水工作在城市发展中的地位，加大节水工作责任制。各级政府对推动城市节水工作的领导和支持，是保障节水型城市持续发展的重要基础。但是，全国城市节水工作发展不平衡，个别地区还没有把节水工作放在突出的位置，城市节水工作缺乏深度和力度，特别是有些相对丰水的地区，不重视计划用水管理；有些城市还没有将节水与减排的关系厘清，在开发新水源上舍得投入大量资金，却不重视解决用水浪费和水污染问题。

因此，要制定和落实各级政府节约用水的责任制及有效监督制度，将节水的责任和实际效果纳入各级政府节能减排的目标责任制和考核体系，进一步加大各级政府对节水工作的监督、检查力度。要把创建节水型城市作为城市节水工作管理的有效抓手，因地制宜，抓住节水工作重点突破口，切实提高城市节水水平。

节约用水涉及各行各业、千家万户，单靠市场推动，没有政府引导和调控，节水必然难见成效；单靠政府行为，没有市场推动，节水必然动力不足。抓好节水既要加强政府行为，也要靠市场推动。价格手段是社会主义市场经济条件下促进节能减排的一个重要杠杆，水价改革对城市节水有举足轻重的作用。目前，我们的水价改革尚需进一步深化，污水再生利用收费机制还没有建立，污水再生利用缺乏良好的市场条件。许多节水工程直接经济效益有限，更多地体现在社会效益和生态效益，致使有些用水大户使用再生水的积极性不高，节水工作内在动力不足。

要尽快制定支持再生水及雨水、海水等非常规水资源开发利用的价格政策，建立适应市场经济的运行模式，发挥企事业单位的积极性和主动性；研究制定有关政策措施，充分利用行政的和经济的手段，引导用水单位积极利用再生水资源，扩大再生水的应用范围，特别是市政、绿化、环卫和工业用水等方面要率先使用再生水。

还有，增强节水减排科技支撑能力，加大节水科技投入和推广力度。随着城市节水工作的深入开展，节水的空间越来越小，想要进一步挖掘节水潜力，就必须在采用设施改造、推广节水型器具等常规手段的基础上，充分发挥科技的先导作用，全面提高我国城市节水减排的技术水平。

一是要加大节水技术投入力度，将节水技术资金投入纳入财政预算，支持新技术、新工艺、新材料和新设备的研究开发，逐步形成系统的节水科研体系。二是要开展污水再生利用及海水等非常规水资源应用技术的研究，鼓励原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新，发展经济实用和具有自主知识产权的节水技术和产品，重点发展膜技术及其他高效节水技术和成套化设备。三是要研究和开发非常规水资源各种用水途径的水质监测技术、用水技术和安全性评价技术，确保用水质量安全。四是要选择带动力强、影响面大、见效快的科技节水项目示范、带动节水减排高科技产品和技术的产业化，促进城市节水技术水平的不断提高和用水效率的整体提升。

最后，加强宣传动员和公众参与。要充分利用“全国城市节约用水宣传周”契机，积极组织开展节水器具和节水产品的推广和普及工作，引导居民尽快淘汰更新不符合节水标准的用水器具。在鼓励居民生活节水方面，要逐步实行阶梯水价，充分运用经济杠杆改变粗放的用水习惯，保障基本需求，调节弹性需求，抑制奢侈性需求。在节水宣传形式上，要创新思路，培养人们的“水危机”意识。