依法治国方略如何在兵团实施

刘 钊

依法治国、建设社会主义法治国家，是党中央确立的跨世纪治国方略，依法行政是实施这一方略的关键环节。依法治国、依法行政的前提是有法可依。因此，党中央确定到2010年，要建成适合我国国情的中国特色社会主义法律体系。到2009年为止，有关立法机关已经制定法律220余部(其中行政法律70余部)，行政法规和地方性法规8600余部。颁布部门规章1.2万余部(两者其中主要是行政法规)。完成建立法律体系的目标已基本实现，依法行政的前提已经具备。

进入新世纪，党和国家更加重视依法行政。2004年3月，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，确定经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。这是中国特色社会主义实践的标志性建设，是推进政治进步、构建和谐社会的重要任务，也是维护社会稳定、实现科学发展的重要保障。屈指算来，还有短短五年左右的时间。任务逼人，时不我待。

在我国还有一个不大不小的区域，—个层级不低的组织，主要由于立法缺失，至今难以落实依法行政的国家部署，这就是新疆生产建设兵团。

党中央、国务院都已经明确：新疆生产建设兵团承担着国家赋予的屯垦戍边任务，自行管理内部行政、司法事务。这里的“政”，应该是指兵团这个特殊组织具有管理辖区公共事务的政府职能的属性。兵团这一特殊的组织形式，作为党和国家推进新疆发展稳定的战略举措和重要实践。具有典型的中国特色，制度设计是这样，实践也是这样。兵团作为组织实体，已经存在了56年。在兵团辖区，党政事务、经济发展、安全稳定、社会民生等等责任，历来均由兵团各级党政组织负责，司法事务也经授权由设在兵团的各级政法机关管理。可以说长期以来，兵团各级组织和相关部门在兵团辖区实际负责着国家法律法规所确定的部分政府职责。但在我国立法实践中，至今还没有反映和顾及这一长期的制度存在。这对现代化法治国家建設来说。实在有失完善。

为了保障行政权力合法有效行使，由行政诉讼法、行政复议法、行政处罚法、行政许可法等法律所构成的我国行政法律制度确立了依法行政中必须坚持的基本原则。这些原则中最重要的有三条，一是职权法定，对公权力来说，凡是法律没有明确授予的，就是禁止的。二是职责法定，权责一致、相当。三是程序法定，程序公正是实体公正的保障。行政法的“行政”是国家行政主体依法对国家和社会事务进行组织和管理的活动。行政的核心是“行政权”，国家行政机关执行法律、管理国家和社会事务的权力。行政权的主体是政府(国家行政机关)。这里行政主体，是指依法享有行政职权，可以以自己的名义实施行政行为并能独立承担法律后果的组织。一个组织只有具有行政主体资格，才享有行政主体的法律地位，才能作为行政主体从事相关的管理活动。

由于兵团不是政府组织，根据前述行政法原理和原则，兵团党政组织并不自然具备行政法主体资格，长期自行管理辖区公共事务也未经现行法律法规认定。而有法定职权的地方政府实际上没有、也不可能在兵团辖区履行职责。结果是国家有关法律法规主要是行政法律法规实际上在兵团辖区没有得到真正的实施。随着依法治国方略的实施和我国法律体系日趋完善，兵团管理公共事务的法定职能缺失和实际担负辖区经济社会发展稳定职责的矛盾日益凸显。正因为此，国务院《全面推进依法行政实施纲要》在兵团辖区实际上并未得到认真落实。究其原因，主要是立法者没有顾及到兵团这样一个特殊的组织实体的长期存在，而这个组织管辖人口260万人，实际管辖面积7万平方公里左右，遍及新疆各地。

兵团的成立、恢复和发展始终得到了党中央四代领导集体的高度重视和关怀。在不同的历史时期，党的领导核心都对兵团任务、作用有重要论述。同时，兵团在各个时期，对新疆的发展和稳定都发挥了不可替代的重要作用。党的十七大以来，党中央、国务院更加重视、支持兵团的发展。面对新形势、新任务，胡锦涛总书记要求兵团处理好屯垦与戍边、特殊体制与市场机制、兵团与地方“三大关系”，在新疆更好地发挥“推动改革发展、促进社会进步的建设大军作用，增进民族团结、确保社会稳定的中流砥柱作用，巩固西北边防、维护祖国统一的铜墙铁壁作用”(简称“三大作用”)。由此可见，党中央、国务院是支持兵团实现更好的发展、发挥更大的作用的。而明确兵团组织的法律地位、确定兵团组织的行政主体资格，是摆在立法者和兵团党政组织面前不可回避的紧迫问题。为了国家的利益和法治的权威，适应兵团屯垦戍边事业持续科学发展的需要，立法者和国家有关部门应该考虑尽快解决这个问题。

其实，解决这一问题并不难。鉴于明确兵团的法律地位主要是解决兵团组织的行政法主体资格，集中表现在国家在制定完善各项法律法规主要是行政法律法规过程中立法的不周延。不妨由立法者或者国务院法制部门通过一定的程序和文本形式，明确规定或者国家授权兵团相关组织在兵团辖区行使法律法规确定的相应职权，承担相应义务。在不增加行政成本的前提下。依据兵团现有组织架构和编制机构，完全可以履行相应的法定职能。

有三条原则应该遵循：一是人、事统一的原则，管人和管事不能脱节、也不能分开；谁的人谁来管，谁的人的事谁负责。二是责、权一致的原则，责任和权力也不能脱节，要改变有责任没职权，有职权不负责的现状。这里的责任不仅是法律法规中规定的义务，还主要指在党中央、国务院以及自治区党委、政府的领导下，兵团党政组织实际承担的兵团发展、稳定、管理公共事务的责任。三是司法衔接原则，行政执法要与司法裁判管辖相联系，相协调，以维护国家法统。

有两点应当强调，一是不要违背“行政权不得处分”的法学原理。在漫长的工作中，兵团的相关组织曾经不断地向国家有关部门反映管人与管事分离、责任与职权不一致和行政管理与司法裁判脱节的执法问题，经常得到“你们应该与自治区有关部门协调”的答复。这是不符合行政法学原理的。二是完善兵团的法律地位是为了依法治兵团。这样做有利于落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》，使兵团跟上全国法治进程；有利于完善公共事务管理，保障发展稳定，服务职工群众；更有利于协调好“兵地关系”，实现区域协调发展。立法者和有关方面应该相信兵团党政组织和干部的素养，兵团完善了法律地位和管理职能后，更会注重依法办事、按程序执法；更会与自治区有关部门和地方组织加强联系、协调配合，确保国家和自治区的法律法规及相关政策在兵团认真执行；不会离心离德、滥用职权甚至越权、跨区执法，有关的担心顾虑是不必要的，也是没有依据的。