规制资本主义及其兴起探源：一个马克思主义的解释

沈宏亮

（首都经济贸易大学 经济学院，北京 100070）

一、新自由主义还是规制资本主义

20世纪60年代末，由于长期推行凯恩斯主义经济政策，英美等国经济陷入滞胀状态，市场扭曲严重，经济增长下滑。恶化的经济形势导致人们开始怀疑政府积极影响经济的能力，并从70年代开始转向更多依赖市场和尽量减少政府干预的意识形态，经济上的主要表现就是私有化、自由化和放松规制（deregulation）。例如，从1971年开始，美国先后放松对航空、铁路、汽车运输、电信、有线电视、石油、天然气等产业的规制；英国则将二战后国有化形成的公有企业几乎全部私有化。1979年英国撒切尔夫人上台和1980年里根当选美国总统标志着新自由主义正式占据支配地位。此后，这一浪潮席卷拉美、欧洲、亚洲和非洲其他国家，甚至对于20世纪90年代原苏东国家的转型也产生了深刻影响，使他们采取了“一步跨越到资本主义自由市场”的激进改革战略。这种强调自由市场和减少政府干预的意识形态、政策主张及其主导的席卷全球的经济变革与旨在建立的自由主义经济秩序，即新自由主义（Neoliberalism）[1](P11)。

然而从各国实践来看，放松规制不是减少规制，而是对规制重点和方式的调整[2]：其中经济性规制的重点由价格和进出入规制转向质量、标准和反垄断规制；规制方式则从传统的命令规制转向重视成本收益分析的激励性规制。与此同时，各国都加强了涉及健康、安全、消费者保护、环境等方面的社会性规制。这种情形显然与要求减少乃至解除规制的新自由主义相矛盾。基于此，近来兴起的一种观点认为，资本主义进入了规制资本主义（Regulatory Capitalism）新阶段，其中，政府和企业之间进行了新的分工，政府减少直接干预并回归到提供规则和承担控制（steering）责任的角色，企业则承担产品、服务供应和技术创新的职能[3]。

二、规制资本主义兴起的特征性事实

20世纪70、80年代以来的规制膨胀（regulatory inflation）不仅反映在规制机构和规制支出的增长上，更重要地表现出规制范围扩大、影响加深的特点，以至于现在消费者的食品卫生、交通安全、建筑质量、医疗价格、企业的生产标准和销售许可等涉及生产生活的各个方面，无不受到政府的规制。具体而言，规制资本主义的兴起表现为这样几个事实：

1.规制机构及其支出日趋膨胀。伴随着经济规制重点、方式的变革和社会性规制的扩张，各国专事规制的机构日益增多。以英国为例，从20世纪70年代到2005年，英国各个领域设置的规制机构超过150个[4](P63)。随着规制机构的增加，规制人员和用于规制部门的财政支出不断增长。如表1所示，1970年美国联邦规制机构人员90 275人，2008年上升到249 471人。按照2000年的美元计算，1978年美国联邦政府用于规制的财政支出为121.1亿美元，到2008年上升到384.3亿美元。图1表明除个别年份外，美国政府的规制支出呈现出稳步上升的态势。

表1 1970-2008年美国联邦规制机构全职工作人员的变化

图1 1978-2008年美国联邦规制支出变化（单位：百万美元）

2.规制机构的独立性和自由裁量权日益增强。1887年美国成立的第一个联邦规制机构即州际商务委员会（ICC），按照国会通过的《州际商务法》的规定名义上享有对铁路、公路以及内陆海岸水运的价格规制权力，但是开始仅限于对州际铁路运费的调查，费率执行需向联邦法院提出申请并由法院强制执行，有时甚至不得不求助于被规制产业的自愿遵从和舆论监督。此后经过20世纪30、60年代的两次规制发展高潮，州际商务委员会拥有了涵盖所有运输行业实质性价格规制权力。尽管为适应经济、技术的变迁，美国一些规制机构经过了撤并调整，但是总的来说规制机构表现出独立性和自由裁量权逐步增强的趋势，现在逐步成为集立法、行政和司法于一身的所谓“微型政府”、“政府第四分支”。[5](P8-49)其他国家的规制机构也表现出同样的权力扩张趋势。例如据经合组织（OECD）的研究，长期以政府与企业密切合作而不是保持适当距离为特征的日本和韩国，近年来也在调整规制模式，逐步向强调规制机构半独立和独立的模式演变[6]。

3.规制的经济影响愈益深远。19世纪后期政府规制产生的时候，其主要职能限于解决市镇道路、供水、供电、铁路等自然垄断产业的市场失灵问题。20世纪30年代逐步推广到银行、保险、证券、能源、广播电视、会计等其他竞争性领域。20世纪60年代以来又进一步向涉及消费者健康、卫生、工作场所安全、环境、国土安全等社会性领域扩展。到了现在，政府规制不仅是抑制垄断、保证市场公平竞争的必要手段，而且直接影响每个消费者的福利。此外，政府规制还是抑制宏观经济波动与经济危机的重要手段，例如20世纪90年代以来美国发生的华尔街金融泡沫破裂、加州电力危机、安然公司倒闭等事件，就和金融、电信、电力、环境、能源、会计等行业的放松规制联系在一起[7](P72-95)，2007年美国次贷危机及其引发的金融危机与金融业放松规制也不无关联。

4.规制的全球化趋势明显。始于美、英等国的放松规制浪潮，特别是规制改革中出现的组织和工具创新，没有局限于美、英国内，相反向其他国家和地区扩散开来。这是因为：各国政府面临的规制问题具有相似性，一旦某个国家或地区进行了规制创新，其他国家会竞相效仿；当企业和社会对政府规制造成的问题和成本难以忍受，同时有其他国家的经验可资借鉴的时候，或者自发实施自下而上的规制改革，或者促使政府自上而下推广先进规制方法。此外，诸如欧盟、经合组织、世界贸易组织和世界银行等国际组织也可能是一个国家或地区的规制体制发生变革的推动力量，如图2所示。以美国的独立规制机构模式扩散为例，20世纪80年代之前，除银行业外的独立规制机构主要限于美国，此后这种规制机构模式向欧洲和拉美地区扩散开来。1980年，17个欧盟成员国（扩大前的欧盟同时加上挪威和瑞典）分布在电信、电力、银行和竞争政策4个经济性规制领域和食品安全、医药和环境3个社会性规制领域的119家规制机构中，只有银行、竞争政策、环境、食品安全4个领域的少数规制机构是独立的；到了2000年，在4个经济性规制领域的独立机构比重达到90%以上，其中电信业的所有规制机构都是独立的，3个社会性规制领域的独立规制机构比重也达到了50%以上。同期，拉美地区不同部门和国家的规制机构也出现了爆炸性增长，从1979年的43个（大部分限于金融业），到2002年末增加到134个，比1979年翻了3倍；1979年，43个规制机构中只有21个名义上独立，到了2002年，名义上独立的规制机构增长了几乎6倍，达到119个[8]。

图2 20世纪70年代以来的规制全球化路径示意图

三、规制资本主义兴起探源：一个马克思主义的解释

针对政府规制向社会各个领域的扩展和渗透，西方两种主要经济理论都难以给出合理的解释：在公共利益理论看来，政府是抽象的社会公共利益代表，规制目标仅限于解决“市场失灵”问题[9](P9-12)，可现实是规制已经向既不存在外部性也非自然垄断的竞争性产业扩张；与之相反的公共选择理论则将规制机构还原为追求利益最大化的个体及其组成的政治利益集团，认为规制是一个包括规制者、企业和消费者等在内的多个利益集团之间的博弈过程，博弈结果往往偏向被规制企业而不是所谓的公共利益。然而该种观点无法解释导致企业成本上升、利润下降的有关环境、工作场所安全等方面规制不断增加的事实。马克思虽然没有提出专门的规制理论，但是整理散见于其著作中的片断和思想可以发现，对于政府规制的本质特征、规制方式及其演变，马克思比西方学者提出了独到而有启发性的解释：

1.资本主义国家实施的政府规制具有一定的社会性，但从本质上是为整个资产阶级利益服务、并随着资产阶级需要的变化而变化的。根据唯物史观，国家的本质属性是由一个社会的经济基础特别是其中占主导地位的生产资料所有制或财产关系决定的。在资本主义社会，占主导地位的资本主义私有制决定了国家本质上必然反映资产阶级的利益。正是在此意义上，马克思说“现代的国家政权只不过是管理整个资产阶级共同事务的委员会罢了”[10](P486)。国家的本质属性决定政府职能的根本目标。因此，资本主义规制的根本目标在于保护资本主义所有权及其延续性，这决定了政府规制机构总是与作为被规制者的资本进行串谋。然而，承认国家的阶级性并不意味着否定政府同时履行其他职能，相反，“国家在其所保证的财产关系体制中，始终都是使经济机能得以发挥的一个十分重要的因素。”[11](p286)也就是说，资本主义国家的政府职能具有阶级性和社会性。如马克思所言，“政府的监督劳动和全面干涉包括两方面：既包括由一切社会的性质产生的各种公共事务的执行，又包括由政府同人民大众相对立而产生的各种特有的职能。”[12](P431-432)为了资产阶级的长远利益和整体利益，政府有时甚至不惜牺牲资本家的眼前利益和个别资本家的利益。据此可以理解规制机构有时候需要兼顾社会公众的利益。马克思这种“不要个人对社会关系负责的”整体主义解释与上述西方学者从抽象的个人主义出发提出的说明相比显然更加符合历史实际。

2.政府规制可以抑制生产集中与垄断。在高度发达的资本主义市场经济中，资本家要求等量投资获得等量利润。其前提是社会各个部门之间资本和劳动的自由流动，即要求资本能够从一个部门和地点向另一个部门和地点转移；工人容易从一个部门和地点向另一个部门和地点转移。其中第二个条件早已通过国家参与其中的血腥资本原始积累过程实现，因此第一个条件是关键。该条件意指“社会内部已有完全的贸易自由，消除了自然垄断以外的一切垄断，即消除了资本主义生产方式本身造成的垄断。”[12](P218)就是说，抑制、消除垄断是实现自由竞争的前提。然而，在获取高额利润的内在冲动和激烈的竞争压力下，通过资本积聚、特别是购并实现的资本集中直接导致生产集中进而造成垄断，最终破坏市场的自由竞争条件。如恩格斯所言，“历来受人称赞的自由竞争已经日暮途穷……在有些部门，只要生产发展的程度允许的话，就把该工业部门的全部生产，集中成为一个大股份公司，实行统一领导。”[12](P496)虽然竞争本身有时能够抑制垄断，因为“各个公司的利益的对立，过于频繁地破坏了这个形式，并恢复了竞争。”[12](P496)但是马克思明确指出，作为社会资本（即直接联合起来的个人资本）形式的股份公司，“它在一定部门造成了垄断，因而引起国家的干涉。”[12](P497)这意味着，当资本主义生产方式本身存在的自由竞争和垄断之间的冲突发展到一定程度的时候，需要国家行使反垄断的规制职能。在其他地方马克思也谈到了这一点，“资产者不允许国家干预他们的私人利益，资产者赋予国家的权力的多少只限于为保证他们自身的安全和维持竞争所必需的范围之内。”[13](P196)

3.政府规制模式适应资本需要的变化而变化。在资本主义发展过程中，诸如道路、运河等一般生产条件起着重要作用，“……它们使流通易于进行……使流通成为可能……使生产力增长。”[14](P23-24)然而在资本主义发展初期，一方面私人资本集聚程度无法满足规模经济显著的基础设施所需要的最小资本量，另一方面对于基础设施的有限需求难以达到私人资本既补偿预付资本又得到剩余价值的程度，因此这些重要的基础设施往往由政府而不是私人资本兴建。同时，马克思也指出了这样一种可能性，即政府将提供这类产品的权利有限度地让渡给私人资本。可是在资本主义尚未充分发展的条件下，如果任由市场供求决定这类产品价格，由于“单个交换者在自由交换的条件下也许至多只能使必要劳动得到支付，”[14](P26)私人资本因无法得到剩余价值而可能放弃供应这类产品。为了防止这种情况的发生，在私人资本经营的同时需要政府实施“保护关税、垄断、国家强制”等手段[14](P26)。这里，马克思认识到了授予私人资本特许垄断权力这种替代政府供应的规制方式。马克思进一步指出，当私人资本积累到更高级的阶段，政府就可以把这类产品的供应权利全部转移给私人资本。如马克思所言，“当社会生产过程的一般条件不是借助于社会收入的扣除，不是借助于国家赋税创造出来……而是借助于作为资本的资本创造出来的时候，资本就达到了最高发展。”[14](P25)这种适应资本不同阶段的需要分别采取公共企业、特许垄断经营、私有化等不同规制模式的思想，对于理解20世纪70年代以来世界范围的私有化、自由化和规制变革浪潮无不具有启发意义。

4.资本主义生产的无政府状态需要政府规制。在资本增值的内在动力驱使下，每个资本主义企业的生产经营活动都是在资本家的精心组织之下进行的，而在企业之间通行的则是无情的竞争。“资本主义生产方式迫使单个企业实行节约，但是它的无政府状态的竞争制度却造成社会生产资料和劳动力的最大浪费。”[15](P579)关于资本竞争导致的劳动力浪费，马克思在《资本论》第一卷有关工作日长度一章中指出，“资本由于无限度地盲目地追逐剩余劳动，像狼一般地贪求剩余劳动，不仅突破了工作日的道德界限，而且突破了工作日的纯粹身体的极限。”[15](P306)工人劳动时间过长的后果是工人寿命缩短和劳动力供应萎缩。这种由于资本对工人的残酷压榨造成的工人实际工资水平低、寿命短和营养状况差的状况一直到20世纪初都没有显著改善[16](P195-196)。关于资本竞争造成的生产资料浪费特别是自然环境恶化问题，马克思指出，伴随资本积累的进行，资本家竞相掠夺不作为资本价值要素但对于增值必不可少的自然物质的结果必然是人类赖以生存的生态环境的日益恶化。对于资本主义给人类与自然之间的和谐关系造成的破坏，马克思批评道，“资本主义生产使它汇集在各大中心的城市人口越来越占优势，这样一来，它一方面聚集着社会的历史动力，另一方面又破坏着人和土地之间的物质变换，也就是使人以衣食形式消费掉的土地的组成部分不能回到土地，从而破坏土地持久肥力的永恒的自然条件。”[15](P552)对于资本贪婪本性造成的生态恶化，马克思进一步指出，“资本主义农业的任何进步，都不仅是掠夺劳动者的技巧的进步，而且是掠夺土地的技巧的进步，在一定时期内提高土地肥力的任何进步，同时也是破坏土地肥力持久源泉的进步。”[15](P552-553)

这些问题“产生了无数现在是必不可少的、但就其本身来说是多余的职能。”[15](P579)其中之一便是政府规制。为了遏制资本家过度榨取工人劳动导致的劳动萎缩，在工人阶级斗争的压力下，资本主义国家颁布了工厂法。“英国的工厂法是通过国家，而且是通过资本家和地主统治的国家所实行的对工作日的强制的限制，来节制资本无限度地榨取劳动力的渴望”。[15](P267)20世纪70年代以来，在相似的背景下，以美、英等为代表的资本主义各国纷纷设立涉及工人生命、安全和健康的职业安全与健康管理等规制机构。对于日益严重的生态环境恶化问题，各国政府也相应加强了环境的监管和保护职能。当然，资本主义基本矛盾决定了这些问题不可能从根本上得到解决。马克思指出，只有到了真正自由人联合体构成的未来社会，“社会化的人，联合起来的生产者，将合理地调节他们和自然之间的物质变换，把它置于他们的共同控制之下，而不让它作为盲目的力量来统治自己。”[12](P44)

四、简短结论

20世纪70年代以来的世界经济发展往往被归结为新自由主义意识形态的体现，目标是向自由市场解决一切问题的经济模式回归。这种观点忽视了政府规制尤其是社会性规制日益增多的事实。规制资本主义作为一种资本积累体制较为准确地概括了资本主义经济的发展动态：与之前的政府刺激需求甚至代替市场的福利资本主义不同，在规制资本主义条件下，作为资产阶级利益维护者的政府与资本之间进行了新的分工：重新确立私人资本的市场主体地位；同时为了资产阶级的整体利益和长远利益，根据技术、经济和政治形势的发展，通过规制机构的规则设定与监督执行职能，抑制垄断、维护资本家之间的自由竞争，降低资本贪婪本性和无政府状态给资本本身造成的威胁。规制资本主义兴起的根本原因在于，资本主义内生的竞争与生产集中之间的矛盾、单个企业生产有组织性和社会生产无政府状态之间的矛盾等造成的问题迫切需要资本主义国家加强规制，并根据资产阶级的需要及时调整规制模式，以维持资本主义生产方式的顺利运行。

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［6］高世楫，秦海.从制度变迁的角度看监管体系演进:国际经验的一种诠释和中国改革实践的分析［J］.洪范评论，2005，（3），1-30.

［7］【美】约瑟夫·斯蒂格利茨.喧嚣的九十年代［M］.张明译.北京：中国金融出版社，2005.

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［14］中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局.马克思恩格斯全集（第46卷）（下）［M］.北京：人民出版社，1979.

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