人口普查彰显中国社会现实

尹鸿伟

13亿，15亿，还是16亿……中国现在到底有多少人?这个问题最难准确回答，或者说其已经是一件让政府很觉得难堪的事情。

将于2010年11月1日至10日正式进行的全国第六次人口普查工作，已经在前期开始了一些初步摸底、统计，主要调查人口和住户的基本情况。此前的2009年5月，国务院就已经成立了全国人口普查领导小组，由副总理李克强担任组长，国家统计局、公安部、人口计生委等部门的4位副部级领导担任副组长，其成员也由与之相关的20多个部级单位的领导组成。

“住户不愿意开门”、“开门后不愿意如实登记信息”、“躲避普查人员的询问和登记”……并非所有人都在政府的一声令下后就积极、无条件地配合着普查工作，无论在边远的农村，还是繁华的城市，甚至首都北京，都不时出现类似的情景，使此次人口普查工作遭遇到一些难题。

全国动员打大战

“这次又是一场人、财、物全国动员的‘大战役，即便是我们这样的边陲小城也积极行动起来了。经过前期初摸底，估计瑞丽的人口总数在20万至21万左右。”云南省德宏州瑞丽市统计局局长王懿表示，“按照国务院的规定，人口普查所需经费，由中央和地方各级政府共同负担，并列入相应年度的财政预算，但是我们感觉有些吃紧。”

上海社会科学院经济研究所研究员梁中堂表示，新中国建国后分别于1953年、1964年、1982年、1990年、2000年进行了五次全国人口普查，并从1982年普查开始逐渐建立起每10年一次的普查制度，第六次普查估计中央财政将投入7亿元，加上地方政府的投入，总量或达到80亿元。

“应该说这样的工作安排是必要和合理的，人口普查是许多现代国家反复实施的一项活动，已经有许多公认的、操作性很强、行之有效的方法和程序，按照这些办法去做，一般都能获得比较满意的调查结果。”他说。

此次人口普查从2007年底进行“人户分离”试点已经开始，全国将动员起600多万名普查指导员和普查员。国家统计局为了高质、高效地完成任务，已经制定了具体的进度表和流程图，将整个工作列了20多个大项和120多个小项，每个大项、小项的工作完成时间都有具体要求，其中要求每名普查员按照划定的工作量(大约80户～100户，250人～300人)，在10个工作日内完成所负责“普查小区”的登记，达到“区不漏房”、“房不漏户”、“户不漏人”，全部结果预计2011年四五月正式公布。

“借鉴绝大多数发达国家一直都把境外人员作为普查对象的情况，此次人口普查首次将在中国境内长期居住的境外人员包括港澳台人士也作为普查对象，便于及时了解情况，为其提供相应服务并进行管理。”王懿说，“由于少数民族比重非常大的瑞丽市地处山水相连的中缅边境地区，又是中国重要的国际通商口岸，全国各地都有流动人口汇集到这里。其他如缅甸人及各种无国籍人员也达数万人之多，而边境线上跨境而居、早出晚归的边民更是无法准确统计，这些情况给普查工作增添了许多问题和困难。”

她表示，鉴于瑞丽市辖区居住、活动的少数民族、外籍人员和无国籍人员众多，普查使用语言非常复杂的实际情况，已经在全市动员了1200多名普查员，工作人员密度已经高于国家的正常部署。

“此次人口普查，‘人户分离、‘未登记户口及‘人口流动等现实情况皆为难题。”昆明市的一名户籍警察说，“一方面是社会开放、经济发展使许多人跨地区流动，因为涉及孩子上学、就医等原因，许多人家搬了户口却没有迁移；另一方面却是由于计划生育等国家、地方政策导致许多人不愿意、不能正常登记户口。”

有专家已经表示，现在无法说清楚有多少人口没有进行户口登记，但有30％的城市人口是人户分离的，而要对2亿多的流动人口做到比较精准的普查也非常困难。近几年，从中央到地方也进行了多次针对“外出人口”、“外来人口”、“同城人户分离”等的专项试点。

“离开户口所在地的农民工及其家属存在形式种类繁杂，要弄清楚显然很困难。”梁中堂说，“极不合理的户籍制度使进城农民和早已经被城镇经济社会发展实际吸纳的农业人口，却不能及时转化为已经接纳其工作和就业的所在城镇人口，形成中国所特有的、大批量的农民工现象。”

“2000年第五次人口普查12.6亿的人口数据并不是普查登记汇总出来的，而是按照平时的动态监测推算的，因为之前初步汇总的普查登记人口还达不到12亿——比1999年统计公报少1430万，比1998年少450多万。”梁中堂说，“如果总是这样做，中国的人口普查就不是一般的质量问题，而是等于取消、否定了实际普查的意义。国家的主管部门会不会继续像上次普查那样用改变普查程序和结果来迎合平时的監测结果，将是本次普查质量的一次严峻考验。”

王懿表示：“多年的工作经验证明，如果没有公安部门的配合，很多普查工作都很难正常开展，所以公安部门的工作投入和态度举足轻重。”在人口普查工作正式开始之前，全国各地公安机关已经先行一步开展了户口整顿工作，时间大致为2010年5月至9月，希望摸清人户分离、流动、外籍等人口数量，随后人口普查部门据此进行普查小区的界定，为人户调查做准备。

尽管全国人口普查办公室一再强调，普查机构不能利用入户核对的机会，从事与人口普查户口整顿和摸底工作无关的其他调查、收费、办证等地区行政管理事务，不得把普查到的信息移交别的国家行政机关作为使用的数据，以免对普查工作造成影响。不过，“政令不通”的情况仍然存在。2010年8月19日下午，4名陕西省渭南市警察在3名北京当地警察的陪同下，假冒“人口普查的”骗开了客居北京的作家谢朝平的家门，随后冲上去给其戴上手铐带回陕西调查。

普查的难点

“怕打扰”、“怕超生罚款”、“怕隐私暴露”已经成为人口普查中存在的三大特点。学者何亚福表示，多处住房情况，离异、再婚、私生及领养子女等情况，都被视为个人隐私，更有人担心如拆迁补偿、领取未销死亡退休金等利益得失，还有的人始终认为人口普查与自己无关。

梁中堂说：“违反计划生育政策出生的人为逃避处罚在一个时期内会隐瞒出生人口，所在地区和单位的领导和群众为避免连带责任和直接的领导、管理责任，实际也会鼓励和纵容瞒报漏报。”

“超计划生育在每年都是一个很大的数字，研究过去3次人口普查，低年龄的漏报人口都有一个较大的数字。”他说，“例如对照1990年普查中8岁组和1982年普查的0岁组，可以发现8年间不但没有因必定会发生的一定量的死亡减少了人口，反而还多了123万；用相同方法可以计算出，1982年0～2岁3个年龄组至少遗漏了297万人；同样对照2000年和1990年

两次普查，1990年普查时0～9岁组至少漏登了1266万人。”

“计划生育政策几乎只能在公职人员那里能落实，在一些农村里，几乎每家都偷偷生二、三胎，生一个孩子的几乎没有，计划生育政策在那些地区几乎算流产了。”云南省的一名乡镇干部说，“由于这些超生人口多数不正常登记户口，没有人清楚具体数量。现在，大部分学历高、受教育程度高的人结婚晚、生育少或不生，相反偏远、贫穷地区的人结婚早、生育多，极大地影响中国的人口素质。”

云南省公安厅的一名警官则认为，人口普查最重要的是人口质量和分布情况，其次才是精确的人口数据，“在一个人口10多亿的国家里，即使全国有1000万人数的误差，也不会影响到国家在大政方针上的决策。当然，这次普查的统计、计算方法都很先进和科学，也不可能有这么多人被遗漏了”。

他说：“有一个情况很多人并不清楚，现在还没有登记户口的人主要是小孩和社会边缘人员两大类，他们对社会活动造成的影响非常小，更不会影响到国家大型政策的实施，在这样的问题上，无论公安机关还是各种政府部门都是有思想准备的，是能够承受的。”

梁中堂表示，如果这次普查仅仅发生了像1982和1990年那样的低年龄人口的漏报现象，就属于较高质量的人口普查了，“主持人口普查的国家统计局应该不会再发生像2000年人口普查中，用平时监测的动态人口结果影响和指导普查工作，甚至直接用推导的方法来改变和决定普查结果了。”

除了超生人口造成人数实际增长，现实中“一人多户、有户无人”等人口虚假增长的情况也很突出：一些人在农村有户口，在城市也有户口，甚至多个城市都有不同名字的户口；还有一些城市居民也存在多个地方都有户口的情况；更有甚者已经获得他国国籍或港澳台地区身份，仍然保留着原来的中国户口。

另外，除了公职人员的死亡因为有抚恤金、丧葬费，还能及时注销户口外，很多城乡居民死亡后，除非家人主动去注销，否则很少有人问津。还有一些人为了各种附着在城乡户口上的利益，也有意隐瞒死亡人口情況。由于中国管出生、死亡、户籍的分属不同部门，部门壁垒造成信息不能共享，加之城乡二元管理，使中国人口虚增的数量可能非常惊人。

人口管理政策的争议

对于如此大规模的人口普查行动，难免会遭遇一些非议：人们不明白在科技如此发达的今天统计人口会那么难，这还是在一个户口管制如此严厉的国家，各个地方总是准生证、出生证、身份证、暂住证、居住证……弄了一大堆证，最后仍然说不清楚有多少人口。

“人口处在不断的运动状态，而户口登记往往落后于人口的变动，所以仅仅依靠户口管理还无法准确、及时地了解人口状况。”梁中堂认为，通过户口管理了解人口和人口普查并不一样。

王懿表示，人口普查是由政府统一确定的某一个时点，譬如这次的普查规定2010年10月31日24时或11月1日零时全国所有的自然人都要进行登记，凡是这一时点上出现在什么地方就在什么地方登记，通过这样的方法获得的人口状况，就比户籍统计科学、准确。

“种种问题实际上已经暴露出国家在人口管理工作的严重不足。”何亚福说，“新中国成立以来已经进行过5次人口普查，可以说第一次到第四次的人口数目都是比较真实的，而2000年第五次就让人半信半疑了，根源在于国家的人口政策发生了巨大的变化，即受到了基本国策之一——计划生育政策的明显影响。”

由于计划生育政策的正式施行，各种前所未有的新情况开始出现：未婚生育、婚外生育、超计划生育……层出不穷，成为各地计划生育部门、公安部门和民政部门的工作难题，很多地方基层政府的工作精力大多都用于计划生育。于是，强制缴纳“超生罚款”、“社会抚养费”，强制进行上环、结扎等医学措施逐步成为各级地方政府的应对方法，甚至将该工作与《出生医学证明》、户口登记等联系在一起，即不满足前面的各种条件公安部门就不允许登记户口。

“一个人从上学、医保、社保、旅行、工作都需要身份证，没有户口就不会有身份证，各种生存问题都会受到影响。”云南省公安厅的一名警官说，“所以各地方把登记户口用来协助计划生育工作很有效果，但也导致大量的孩子不能正常登记户口，或者父母不愿意登记户口，最后形成常说的‘黑人黑户。”国家人口和计划生育委员会在2010年7月也透露，有6个省核查出实际出生人口比报表出生多10％以上。

不过有许多地方的情况已经反映出，没有缴纳计生罚款或社会抚养费，计划外出生的孩子仍然不能上户口。典型的“游戏”过程是：公安要医学出生证明才办理户口登记；而医院要计生委开的入户通知协计生委则说不交钱(社会抚养费)不开证明。事实上，各地计划生育部门一直允许违法生育人口落户，但前提是必须按照规定足额缴纳社会抚养费，即在人口普查中违法生育人口落户的条件没有改变，社会抚养费征收标准也不改变。

山东省在2010年7月规定，对在人口普查登记过程中如实申报的政策外生育人员可依法从轻处理；2002年9月28日之前违法生育的，按照“从旧兼从轻”原则处理；之后违法生育的，以较低标准征收社会抚养费；生活确实困难的家庭，经当地县级人口和计划生育行政管理部门批准，可以分期缴纳社会抚养费。

“要求政府的其它工作都不与户口工作挂钩，理论上谁都清楚是好事情，但各方学者不能只简单批评现行方法，而不提供有效措施。”云南省公安厅的一名警官说，“国家的各项工作是一个有机的整体，只能互相兼顾求得较好效果，不可能单独强调哪一方面。现阶段，在控制人口数量与查清人口数目的工作权衡上，显然国家只能偏重前者，那么即便在后者上有一些疏漏，也是必须理解和承受的。”

2000年第五次人口普查时，国家让很多超生的“黑孩子”都登记了户口。为了确保这次普查数据的真实性和准确性，公安部又专门发文，规定任何地方和单位都不得限制政策外生育的婴儿落户，也不得将户口登记的情况作为行政管理和处罚的依据。