行政问责管不住违法用地

田 磊

国土问责，大限将至。国土资源部将9月设定为2010年6月以来掀起的国土执法行动的最后期限。2008年6月，国务院的《违反土地管理规定行为处分办法》(15号令)自公布以来，第一次面临着真刀真枪的落实。

当年，15号令刚出台时，“既处理事又处理人”的要求，曾让对辖区内土地违法承担责任的各级政府一把手心惊，但两年多来，不曾有一位一把手真正被处理过。

过去的一个月内，国土资源部部长、司长等多名官员在不同场合放出狠话，要严格落实15号令，处理对土地违法负有责任的地方官员，向公众传达着，这一次国土大执法行动，要动真格的信息。

但是，在原国家土地管理局土地规划司副司长郑振源看来，这样的狠话对于乱象丛生的中国土地利用现状来说，根本就是无济于事。

“从1986年中国有了《土地管理法》以来，违法用地的现象是逐年剧增，到今天，至少已经有过七八次声势浩大的违法大检查了，可是，每次检查最终都不了了之，风头一过，违法重来，而且一次比一次严重。”

在郑振源看来，土地违法愈演愈烈的根本原因是土地法律和制度本身出了问题，不对行政权力高度垄断的土地资源配置方式进行彻底改革，多么严厉的问责都管不好中国土地。

政府之责

在国土管理上，国土部2000年就实现了“卫片执法”，利用卫星遥感等技术手段制作的监测信息及有关要素合成的影像图片对全国各地的土地利用情况进行监控，至今已经进行了9次大检查。

这项现代技术的运用，也让地方政府瞒报土地利用现状的行为，基本没有了操作空间。可以说，过去的10年里，对整个国家的土地违法利用情况，中央政府一直都应该是一清二楚，每年也都会照例公布当年查处的土地违法数量、面积等等笼统信息，但在问责方面，几乎每年都是雷声大、雨点小，也极少公布详细的违法地区、责任人、地块等等信息。

事实上，如果不是在中央领导人调控房地产的强烈决心压迫下，今年的土地执法大检查，同样会同往年的操作模式一样，不会如此高调，不仅明确公布“7月督察、8月约谈、9月问责”的时间表，更是公布了超过3000块，近20万亩房地产违法违规用地信息。

这一轮的问责风暴虽然还没有落到实处，但这些较之往年详细得多的违法信息披露至少让公众看到，整个国家的土地违法现象可谓触目惊心。不过，在郑振源看来，这些信息公布起来容易，真的问责却很难。

“在土地执法上，各级政府早就习惯了‘上有政策，下有对策。”郑振源说，另外一个原因则是，很多违法违规现象的出现是政府自己的法律和政策造成的，而不是用地者的问题。

事实上，从国土部公布的数据看，第一批各地上报的2815宗闲置土地中，因土地出让拆迁难、调整规划等政府和客观原因造成闲置的超过60％。

北京、上海、广州这些快速发展的超级都市历来都是违法用地的重灾区，这一轮问责风暴中也不例外。以广州为例，一共有54块闲置土地属违法违规之列。

8月底，广州市国土房管局新闻发言人在接受记者采访，谈及闲置土地的产生原因时，给出了四大因素：一是因企业资金实力不足、合作单位之间存在纠纷等自身原因无法动工；二是存在司法查封，企业暂无法对地块实施開发；三是存在规划调整、控制未稳定、市政道路建设占用等政府因素影响；四是存在拆迁补偿未完毕等遗留问题。

该新闻发言人特地强调，绝大部分土地闲置不是单一的原因造成的，而是多种原因交错影响的结果。就广州而言，拆迁难度几乎是各个地块都遇到的难题，拆迁进度的延误，进而影响被拆迁户回迁安置，并产生巨额滞迁费甚至司法诉讼等问题。

事实上，土地违法中的政府因素并不仅仅集中于地产用地中。郑振源说，国土部以往的每一轮执法大检查，重点都有所不同，2004年重点查的是“以租代征”，但这种违法形式的出现根本原因是法律规定集体土地不许自由流转，查了很多案例，最终也没处理几个；今年重点查的除了闲置土地，就是“未批先用”，这主要是因为去年的4万亿经济刺激计划开始以后，地方政府有了钱，就要上项目、搞工程，都需要用地，而土地的审批程序远远赶不上用地速度，不违法是不可能的。

制度之弊

从土地规划司副司长任上到退休以来，郑振源一直都在呼吁，管理者自身不断的违法用地是中国土地管理的顽疾，而这也正是制度和法律本身的问题所造成的。

事实上，自从改革开放，中国进入了快速工业化和城市化阶段以来，在有限的土地资源限制下，建设与农业争地的矛盾就是中国土地管理最核心的问题。对于粮食安全的担忧、传统农业国家的执政习惯都让保护耕地成为执政党这60多年来在土地问题上的最重要诉求之一，从来都没有改变过。

在土地管理领域，中国目前的最高法律是1996年修订后的《土地管理法》，这部法律将国家土地利用管理的目标设定为严格控制建设用地，保护耕地，实现耕地总量动态平衡。后来在具体的操作中，这一目标更加明晰化为保护18亿亩耕地红线。

为此，国土部先后编制了多部以分配指令性控制指标为特征的土地利用总体规划：由中央确定耕地保有量、基本农田保护率、建设占用耕地量、开发整理补充耕地量等指令性控制指标，层层分解下达到乡镇，各级政府都按指标制定规划。

为了保障土地规划的落实，土地管理部门设计了一套复杂的，高度集权的行政审批制度，在中国众多的行政审批事务中，土地审批称得上是最复杂的一项。

但在社会经济的现实发展面前，这些详尽的土地规划总是很快就沦落为一纸空文。以1997-2010年《土地利用总体规划》为例，制订该规划时，耕地总量动态平衡和居民点工矿用地零增长。但是，规划实施不到两年，耕地保有量和建设用地总量就全面突破。

“规划、计划的指标不切实际，而且依据的信息失准，计划赶不上变化，这是造成违法、违规用地的根本原因。”郑振源说。

复杂的土地审批制度无从保障这些不切实际的土地利用总体目标的实现，其高度集权的特征又让它往往沦为土地审批权力寻租的工具。今年，刚刚被媒体披露的辽宁抚顺国土资源局顺城分局原局长罗亚平贪腐案就是最好的案例。一个科级官员贪贿1.45亿，被公众冠名为“土地奶奶”，被中纪委定性为“级别最低、数额最大、手段最恶劣”。

《土地管理法》禁止集体土地自主进入建设用地市场，规定只能由国家垄断提供建设用地使用权的流转指标和供给，同时在使用权流转方式上限制只有划拨和征用两种。

事实上，“划拨”造成土地资源的浪费，豪华办公楼、政府大厦的出现正是因为政府用地划拨，就相当于免费使用。征用虽

是“有偿”也意味着并非市场经济的等价交换。比如招拍挂房地产用地，实行半饥饿状态的限量供应和垄断价格，必然抬高地价从而导致房地产的供不应求和房价高涨。

在工业用地上，政府官员为了招商引资，将地价压得很低，甚至是零地价，国土资源部关于工业用地定价的种种规定在很多时候都是形同虚设。地方政府热衷卖地，用房地产招拍挂的溢价填补工业用地的亏损，最近20多年来，这都是中国各地政府最惯常的生存方式。

在土地问题上，地方政府的利益与中央政府制订法律的诉求是完全冲突的。而行政审批制度的设计则高度集权又缺乏监督，诸如土地利用规划方案、核定基准地价、土地出让年度计划、土地出让收益管理和土地用途管理等事项的决策权全都集中于国土部门，土地违法也就变得轻而易举。问责还是改革?

2009年，已经无法有效规制国土违法现象的《土地管理法》也进入了重新修订的议程。但是，对于国土部提出的修订草案，诸多相关学者批评声居多，国土部的草案被认为强化本部门权力的初衷远大于国土管理效益的考量。

“去年6月份就提交国务院了，可是被搁置以后，就没音讯了。”郑振源说，那份草案没涉及根本问题，意义不大。在他看来，法律和制度的修订应该是场对现行土地管理制度根本意义上的改革，其中最根本的是改革土地资源的配置方式。

事实上，改革开放至今，在财政分灶吃饭的体制下，地方政府不仅是行政主体，而且还是独立的经济主體。作为经济主体，其行为目标就是要追求财政收入最大化，在现行分税制的条件下，地方政府的事权和财权极不相称，地方政府领导都要想方设法上项目，发展经济，扩充财政收入的诉求大于保护土地的诉求也合情合理。

郑振源也认为，地方政府这种发展经济、扩充财政收入的积极性是国民经济得以快速发展的动力之一，也是改革开放中制度创新的重要源泉，无可厚非，更不能简单否定。

正是因为现有土地管理制度不能适应市场经济发展的趋势和需求，各地才出现想方设法冲破制度的情况，由此产生的层出不穷的违法用地乱象，根本不是行政问责这样的手段所能根治的。

中国的教育制度、医疗制度虽然改革的进程也一直步履蹒跚，但至少都已经启动，并逐步走上正确的道路。但是，土地管理制度改革显然还没有提上日程。

多年以来，不论是在位期间，还是退休以后，郑振源一直都通过各种途径呼吁对中国土地管理制度进行根本性的改革，他看起来是个市场经济的信徒，试图将市场经济那一套理念引入到土地管理中，并且坚信运用市场机制来配置土地资源一定能比计划手段更加有效率。不过，他的主张事实上一直都没有被真正重视过，不论在政府机关还是学界，土地管理这样计划性十足的公共事务被认为更需要周密的计划，远不是市场机制所能解决的。

但无论如何，当我们在一项政府事务中，每年面对数十万件违法案子，且屡治屡败，管理失效时，行政问责的把戏显然是无法解决问题的，对制度性弊病的检视和修正是必须的。