美国食品安全进口预警概述及对我国的借鉴

戴 芬，袁玉伟，杨桂玲，孙彩霞，张志恒

(浙江省农业科学院 农产品质量标准研究所，浙江 杭州 310021)

食品安全问题不仅关系到消费者健康，也影响到经济发展，随着贸易全球化程度的加剧，世界各国对食品安全的控制管理也越来越严格。近年来，从农场到餐桌的全程控制理念得到进一步加强，而食品安全事件的预警体系也是安全控制的重要组成部分。可以通过预警信息，引导消费者做出正确的消费选择，规范食品加工企业的生产行为，消除生产流通环节中的各种潜在危害。如欧盟启动食品/饲料快速预警机制，在欧盟范围内进行食品安全信息的沟通，便于欧盟各国采取有效防范措施，维护市场秩序和消费者膳食安全［1］。我国近年来发生的食品安全事件，如奶粉中三聚氰胺事件，源自出口美国宠物食品中发现不法企业添加三聚氰胺来虚假提高产品的蛋白质含量。由于缺少良好的预警机制，不能将该信息有效传递给各级管理者，促其去采取预防措施，在某种程度上导致了奶粉中三聚氰胺事件的发生。美国是世界重要的食品生产国和消费国，在食品安全管理方面一直处于领先地位，特别是9.11事件后，更加强调进入美国市场食品的安全防控。我国也是食品生产、出口和消费大国，近年来发生的食品出口受阻和质量安全事件也直接影响我国消费者的健康和经济贸易。

作者系统分析了美国食品安全控制的进口预警体系、法规基础和类型，结合我国近期有关出口美国食品的进口预警，提出借鉴美国进口预警管理的建议和措施。

1 进口预警背景与法规基础

1.1 实施背景

美国为保障食物安全，对在其国内市场流通和进口的食品进行严格的质量控制，每年需要耗费大量的人力、物力。如2003年美国在食品安全方面的财政支出，农业部 (USDA)为10.16亿美元，约占总支出的60%，居第1位;食品药品管理局(FDA)约为4.8亿美元，约占29%，居第2位;环保总局 (EPA)约1.6亿美元，居第3位［2］。而根据美国食品药品与化妆品法 (FDCA)规定，任何问题产品禁止进入和流入“美国的州际贸易”，且受FDA管理的产品要经过检验，该产品的质量要求与国内产品的一样［3］。为此，FDA和 USDA等部门开始采用进口预警措施，减少无谓的抽样检验所消耗的大量人力物力，将政府职能部门由传统的技术支持向业务管理转变，来专注管理，提高效率，保障食品准入安全。

第1次进口预警 (import alerts)发布于1974年。进口预警的目的是确认和发布进口信息 (产品存在的问题、违规趋势等)给全国范围内的FDA官员，从而提供更统一有效的进口覆盖(import coverage)。FDA认为这些产品或发货人/制造商符合“无需检测扣留”(DWPE)的规定，就可以不用检查而停止通关。这将敦促进口商提供产品的无违规证明，以在FDA发布“拒绝”入境之前克服被扣留问题。FDA可以要求某一连续的无违规批次数量，才可以将发货人/产品在进口预警清单中清除。这些权宜之计要求大量的进口商来克服壁垒达到符合美国的进口要求。

1.2 法规基础

具有完善的法律基础和明确的部门管理职能，是美国食品安全管理的鲜明特点［4］，其中涉及到进口预警的主要管理部门是FDA和USDA。根据FDCA801(a)节规定，如果通过抽样或其它方式发现:产品在不卫生的条件下生产、加工和包装，或者是用于生产、包装、贮存或安装所采用的设备、方法和工具不能符合520(f)［21 USC§360 j(f)］的规定要求;通过上述方式生产或出口的产品，禁止或限制在国内销售;货物掺假、错误标识或违反505［21 USC§355］规定，或者根据301(Ⅱ)［21 USC §331(Ⅱ)］，禁止在州际流通。经国会授权，FDA根据有关信息或者其它抽样检查的结果，可以拒绝管理货物入境，主要负责约80%的市场份额。

与肉、禽和蛋产品相关的法律主要是联邦肉类检查法 (FMIA)(21 USC.620)、家禽产品检查法(PPIA)(21 USC.466)和蛋类产品检查法(EPIA)(21 USC.1046)。这些法律规定任何肉、禽和蛋产品不能进口美国，除非进口产品符合有关法规要求［5］。USDA下属的食品安全检验检疫局(FSIS)是管理肉、禽和蛋产品进口美国的法定机构，约占20%的市场份额。

1.3 进口预警目的

在缺少资源的情况下，预警通报明显降低了要求FDA物理性检测的批次，对FDA来说这是重要的执行工具。通过进口预警可以达到提醒进口商的效果，实现FDA是个管理机构，而不是质量控制的实验室，可以达到以下目的［6］:防止可能违规的产品进入美国市场使FDA有能力更多的关注其它高风险产品，将进口产品符合法律要求的责任转嫁到进口商。

2 通报类型与步骤依据

2.1 预警通报类型

根据美国有关法律规定，除了大多数肉、禽和蛋类产品，所有食品、药品、生物制剂、化妆品、医疗器械和具有放射性的电子产品或在食品药品与化妆品法和相关法规中明确规定的，如果产品已经进口入境或准备进入美国境内时，都要求FDA进行检查，如有违反相关规定的可能或表现 (appearance)，则由进口工作政策处 (DIOP)做出“无需检测自动扣留” (DWPE)的进口预警［7］。

美国进口预警中的产品代码主要由5部分组成:企业码、类别码、亚类别、过程标识码和产品码，一般需要在线填报 (http://www.accessdata.fda.gov/scripts/ora/pcb/pcb.htm)。其中企业码由2位数字组成，范围从02～99，最大范围上涵盖产品种类;类别码1个字节组成，通常是希腊字母表示，比企业码更为准确的描述产品;亚类别由1个希腊字母或连接符“-”表示，直接表明特定企业类别;过程标识码 (PIC)依据产品类型说明产品的加工、贮存和剂量，用1个希腊字母或连接符“-”表示;产品码由2位数字或希腊字母组成，直接关联特定企业与产品间的组合。美国进口预警中有84种企业代码，而涉及到食品的企业代码有39种(表 1)。

表1 美国进口预警中涉及食品的企业代码

2.2 进口预警的依据

为了出口美国，大多数出口商由代理人来填报美国海关边境防卫局 (CBP)信息。如果CBP认为是美国FDA管制的产品，代理人要进一步提供信息让FDA查验。根据FDCA的801节，明确允许FDA进口官员不仅考虑抽样检测，还可以根据“其它情况”如产品、国外制造商、出口商、进口商、中介、地区或国家的有关记录而做出决定:通关放行;由于违背FDA法规检验，可拒绝入境;暂扣货物，直到代理人提供其它信息能证明货物符合 FDA 要求［8］。

FSIS的检查人员或 ISLO(进口监督联络官)进行监督时，发现非法进口或走私的产品，被认为是不可提交产品 (failure to present products，FTP)或者会造成食品防卫方面的担心，都可以做出以下决定［5］:根据FSIS法令8410.1的有关规定，扣留和控制该产品;通知相关区域兽医主管或走私禁止贸易协调官或动物植物健康监察局，在销毁前决定是否存在动物健康问题，如果确定存在，则将根据APHIS(动植物卫生检验局)要求做出处置;通过进口预警追踪系统，可以在发现违规产品的同一天发布进口预警;FSIS计划人员将联系货主或代理，获得自愿销毁或其它相应的产品处置。在正规企业中发现的产品将由行政人员扣留。

3 美国进口预警特点

3.1 进口预警可以起到预防与警示的作用

通过进口预警，消费者、企业和FDA等利益相关方之间有效进行食品安全信息交流，实现了从生产到消费的全程控制和预防管理的理念。消费者可以将进口预警信息作为消费指导;企业可以调整出口方案，改进生产工艺，并加强安全管理;FDA职能部门对食品安全的管理做到有的放矢，将进口食品的潜在风险拒之于国门之外。

3.2 进口预警突出相关方的责任和义务

FDA和FSIS等职能部门，依据法律和程序，将可能具有风险的产品列入进口预警清单，一方面减少了繁重的抽样检测，解决了职能部门资源和人手不足的难题，而且明确了自身的主要职责是管理监督，而不是分析检测;二是如果企业、进口商或发货商认识到货物被列入进口预警清单，就需要自身去提供证明和改进措施，特别是要保持良好的历史记录，来证明自己产品的合法性，有利于提升企业管理水平和生产技能，更好的担负起保障食品安全的责任和义务。

3.3 进口预警也加大了管理的随意性

由于预警通报明显降低了要求FDA物理性检测的进口货物批次，在缺少资源的情况下，对FDA来说这是重要的执行工具。但是检查人员可以根据货物的历史记录、企业信誉和检测结果等，做出一个主观判断，就可以将货物列入预警清单，这也加大了管理的随意性。需要指出的是，列入预警清单的货物不一定都是违规产品，仍需检测检验来确认，当然进口商也可以提供证明来加速放行。FDA并没有具体规则和指南来告知涉事进口商如何避免被采取DWPE，而滥用预警来“指导”进口商，这严重影响到进口商进口FDA所管理产品的能力。

4 近期有关中国食品进口预警与借鉴

4.1 我国近期的进口预警分析

通过查阅美国 FDA进口预警网站［9］，近期共涉及156个国家1 567项次的进口预警。次数最多的是我国，为68项次，约占4.3%;其次是加拿大为60项次;之后是墨西哥、泰国、中国香港和中国台湾等，最少的国家仅为1项次。我国进口预警中涉及到食品方面的主要有29项次，约占预警总项次的42.6%，涉及的企业代码有11种，具体内容见表2。

从表2中看出，代码16(鱼及水产品)为13项次，预警次数最多，约占食品方面预警项次的44.8%，预警原因是产品中含有氯霉素、未批准药物、不安全添加剂或者重金属以及致病微生物等，采取的预警类型是DWPE和监督。其余的通报类型也是DWPE，原因大多由于抗生素超标，如蜂产品中的氯霉素和氟喹诺酮类;还有产品中含非法色素或未申报甜味剂等，以及重金属和黄曲霉毒素污染等。

4.2 我国从美国进口预警中的借鉴

完善法律基础，明确部门责任。我国 《食品安全法》第64条和 《农产品质量安全法》第6条规定有风险预警的条款，前者风险预警的条件是境外发生的食品安全事件可能对我国境内造成影响，或者在进口食品中发现严重食品安全问题的;后者是基于专家的风险评估结果后由农业主管部门采取相应的管理措施。这与美国的进口预警理念还有很大不同，美国的法律理念明确预警原则和条件，通过法律法规确定FDA和USDA的职责范围和执法依据，强调各自的主导性;而我国对此规定不是很明确，或者多方参与而责任主体不突出，执法依据不具体，缺少实施细则指导。因此，通过制订详细的预警实施细则，做到职责有落实，执法有规则，处理有依据。

突出企业责任，增强信息交流。企业是保障食品安全的第一责任人，其生产、加工、贮存和销售等环节都影响着食品的质量安全。通过进口预警，将保障安全的责任直接转嫁给企业，且预警结果与企业的效益直接挂钩，产品要进入市场流通，企业必须尽可能完善管理和规范生产。通过进口预警可以将安全信息公开化，消费者、企业和管理部门间进行信息交流，对规范企业生产和提高政府效能是监督，对消费者也是引导。

动态跟踪美国的进口预警，建立优先机制。应该动态跟踪美国的进口预警，了解列入名单的产品、企业和原因，有利于动态掌握出口的风险信息。通过跟踪进口预警，可以优先发现国内产品的潜在危害，及时采取监督、预防和纠正措施。通过跟踪美国的进口预警信息，可以了解世界各地的风险情况，及早进行我国生产企业、政府管理和消费者间的信息交流，设置技术壁垒和防范措施，减少他国不安全产品进入中国市场的风险。

表2 近期 (2009-2010年)有关中国食品的进口预警

［1］ 袁玉伟，杨桂玲，叶雪珠，等.欧盟食品饲料快速预警进展与对我国的借鉴 ［J］.粮食与饲料工业，2009(7):12-14，17.

［2］ Robinson R A.Overseeing the U S food supply.United States Government Accountability Office［EB/OL］. ［2010-03-03］.http://www.gao.gov/cgi-bin/getrpt?GAO-05-549 T.html.

［3］ Fleder J R.Imported Products-FDA Is Not Fooling Around［EB/OL］.［2010-03-03］.http://www.fdalawblog.net/files/fleder.pdf.html.

［4］ 李卫东，刘志英.美国食品安全管理体系及其对我国的启示 ［J］.江西食品工业，2009(2):45-49.

［5］ Illegally imported or smuggled products and reporting in the import alert tracking system.FSIS directive，9600.1，2008-03-27［EB/OL］.［2010-03-03］.http://www.fsis.usda.gov/oppde/rdad/FSISDirectives/9600-1.pdf.html，

［6］ Buzby J C，Unnevehr L J，Roberts D.An Analysis of FDA Food-Related Import Refusal Reports［EB/OL］.［2010-03-03］.http://www. ers. usda. gov/publications/eib39/eib39.pdf.html，

［7］ Import refusals［EB/OL］. ［2010-03-03］.http://www.fda. gov/ForIndustry/ImportProgram/ImportRefusals/default.html.

［8］ Humphrey C M.The food and drug administration's import alerts appear to be“misbranded” ［J］.Food and drug law journal，2003，58:595-612.

［9］ Number of Imports Alerts by Country［EB/OL］. ［2010-03-03］. http://www. accessdata. fda. gov/cms _ ia/countrylist.html.