浅谈税收流失的治理

赵纪

唐代杨炎曾言：“财赋者，邦国之根本。而生人之吼命，天下治乱轻重系蔫”。自古以来，税收就是国家赖以生存的根本，治理税收流失的问题，必然是国家法制建设和经济管理活动的一个重要内容。由于造成税收流失的原因是多方面的，相应对税收流失的治理也应该是多方面的。除了对违法经济行为的治理主要依靠司法打击，不在税收研究的范畴外，我们应该主要从税收治理的角度，来探讨税收流失的治理问题。

一、完善税收法律体系，加大执法力度

完善的税收法律和严格的税收执法力度，是遏制税收流失的基础。要注意解决我国在税收立法上层次不高、刚性不够的问题，在现有税法体系的基础上，针对经济活动的新变化和税收管理的客观要求，进一步加强我国税收立法，强化执法力度。

1.提高税收立法层次，增强法律效力。建立以税收基本法为母法，税收实体法、税收程序法相应配套的税收法律体系。税收基本法应对税法的定义、原则、税务机关的组织机构和权力义务、纳税人的权利和义务、税收立法、税收执法、税收司法、税务争议、税务中介和代理等进行明确的界定，使其真正起到税收领域的“母法”的作用。健全税收基本法统领下的各单行法律、法规，使税收法律体系内部的法律、法规级次、隶属关系理顺配套，形成科学的体系。

2.加强全社会的税收法制宣传和公民道德教育。要适应建立社会主义市场经济的要求，进一步把税收法制宣传教育作为全社会法制教育和公民道德教育的基本内容，纳入社会宣传教育体系，作为公民的基础教育来抓。让税法逃学校、进社区、进企业，利用媒体手段开展深入宣传，加强对青少年进行纳税意识教育和企业人员的税法培训，在全社会建立起纳税遵从意识。

3.强化税收执法，确立“严管重罚”的治税思想。在严格遵守《税收征管法》规定的处罚幅度的基础上，适当提高对各类税收流失行为的处罚力度，并按税法规定严格加收滞纳金，增加偷逃税者的风险预期和机会成本；强化税务机关的独立执法权。应考虑建立包括税务警察和税务法庭在内的税收司法保障体系，使税务机关可以进行独立执法，不受其他部门干扰，增强对各种税收流失行为的威慑和抑制作用，形成不想偷税、不敢偷税的强大法制氛围。

二、改革完善现行税制，防止管理缺失。要注意从制度上，堵塞税收流失的漏洞

1.改革完善增值税，充分发挥增值税优势，加快实施生产型增值税向消费型增值税的转型，扩大增值税的征税范围，扩展至建筑安装业、邮电通信业、交通运输业等。

2.完善个人所得税。要随着征管环境的改善和征管手段的现代化，逐步实行分类综合所得税制并最终向综合所得税制过渡。

3.降低名义税率，减少税率档次，简化税制，加强征管。

4.建立科学的费用扣除标准。针对增值税抵扣凭证方面存在的问题，可以考虑采用销售实耗扣税法予以弥补。

三、围绕提高管理水平，全面加强税收征管

1.进一步建立和完善纳税人税务登记制度。在法人认定环节上首先签发税务登记证，依此办理工商登记证、开设银行账户。仿效美国、意大利等国的方法，实行以法人身份证号码为唯一的纳税人登记编码，纳税人的一切与取得收入有关的活动都离不开这一编码，从根本上控制纳税人的行为和活动。

2.建立规范有效的纳税申报制度。可借鉴韩、日等国的经验，实行有分别的纳税申报，对纳税信用良好、会计制度健全的企业或个人使用区别于其他纳税人的纳税申报表，并给予适当的税收优惠，以此对纳税人形成一种激励，同时也对企业会计制度的健全起到一种推动作用。

3.严格规范会计信息披露。国家制定相关法律法规，对企业会计信息做出规范，严惩披露虚假错误信息的行为，保证会计信息的真实性。

4.继续完善和推进税收征管改革。要紧密结合管理手段的进步和信息化水平的提高，总结前一轮征管改革的经验，围绕加强税源管理，台理区分各级税务机关及其内设机构的职能、细化岗位职责、完善业务流程，继续推进征管改革。

5.完善税务中介组织，全面推行税务代理制度，加强注册税务师队伍建设，提高税务代理人员素质，进行税务代理宣传，借鉴国外先进的税务代理经验，完善我国税务代理制度，使纳税人尽可能通过税务代理进行纳税申报。推行税务代理制度，减少由于税务人员直接与纳税人接触，并在税务代理机构与纳税人及税务机关之间形成一种相互制约、彼此监督的关系，避免税收流失的产生。

6.加强对税务人员的教育和培训。加强对税务人员的教育培训，不断强化他们的职业道德素养和业务水平，始终是加强税收征管的根本。要坚持对各级税务人员进行系统的税收法律、业务技能、经济知识、信息化管理知识的培训，开展税务职业道德、廉政建设教育，更新知识结构，提高职业道德水准，严厉打击个别税务人员贪赃枉法、以权谋私的问题，不断提高税务人员的综合素质。

四、推进税收信息化建设。提高税务管理效率

适应信息社会发展的要求，改变税务机关管理手段跟不上社会技术手段发展的现状，把推进税收信息化建设，建设电子税务作为政府的优先目标，切实加强和改进税务机关的装备和手段，及时建立起税收征管信息化系统，形成广域网。各级政府要统筹协调，尽快建立起税、关、企、银、工商等部门的网络平台，实现税收信息共享，降低税收征管成本，全方面加强对经济信息的监控，提高征管水平和效率。

五、注重税源管理，加强税源监控

应该认识到，加强税源监已经成为税务机关的一项重要职责。能不能有效进行税源监控，是衡量税务机关履行职能水平的一个尺度。如何进行税源监控，对我国税务机关来说还是一个比较新的课题。可喜的是已经得到税务机关的重视。一些税务机关如辽宁地税系统等，把税源监控作为省、市税务机关税政管理部门的首要职责，提出税政部门税源监控、组织收入、税种征管的三大职能，把以往组织收入作为第一位的职能，改变为税源监控为第一位的职能。同时，在全系统建立起以税收管理员制度为基础、以税收征管信息系统为平台、建立起重点税源档案和经济指标与税源关系的定期分析制度，对重点税源的实时监控面达到70％以上，取得了较好效果。从一些税务机关的经验看，税源监控要与社会经济结构和税制结构相适应。应根据不同的社会经济结构、不同的税源形态和特点来制定监控方法，因地制宜地进行，而不可来“一刀切”；同时又要结合税制结构，重视税源的源头监控和过程监控，有效控制税源的方向和真实性；广泛推广税控装置，充分发挥“金税”工程的优势，以最大限度地减少税收流失。

六、加强税务稽查体系建设，强化打击力度

1.推进稽查与征收、管理的外部分离。目前，我国税务机关有的实行“一级稽查”制度，即某一地区的税务稽查由专门的稽查机构组织实施，实行稽查机构与管理机构的外部分离；有的实行“二级稽查”制度，即除了设置专门的稽查机构外，征管一线管理机构内部仍保留稽查职能。不管那种稽查体系现在更适用，但应创造条件，逐步向征、管、查外部分离的税收管理方向发展，理顺职能关系，以提高管理效率，加强税务机关本身的相互监督制约。

2.合理划分稽查管理的层次。省级稽查机关，应主要负责重大涉税案件的稽查；市、县级稽查机关，主要负责中小案件的稽查，以划分稽查职能，提高工作效率和稽查质量。同时，根据一些税务机关的办法，稽查机关除了进行案件检查外，还可以组织重点对某一行业的专项检查，或某一地区的重点检查，以加强税务机关对税收管理的整治作用。

3.开展异地交叉稽查。税务机关可采取集中人力、分组跨地区交叉稽查，以避免地方政府干预和当地的人情因素，使大案要案的集中、专项查处和稽查质量得以提高，统一执法尺度，提高执法水平。

4.加大惩罚力度。加重对各类违犯税法行为的惩罚是治理税收流失广为各国所采用的一种做法。如美国对查出的偷税不但要收回偷税款及利息，而且还要加以75％的罚款，严重的要查封财产并判刑5年。这些作法，应该值得我们借鉴，以解决偷逃税现象普遍，刹而不止的问题。

七、综合治理，打击地下经济

防止税收流失，最终还是要建立规范的社会主义市场经济秩序。各级政府在推进社会主义市场经济建设中，要把遏制和打击地下经济作为一项重要目标，列入议程，加强对地下经济现象的研究，采取多种措施，从法律、金融、税收、国际合作等多方面，进行综合治理。当前，要突出抓好完善立法，取缔地方保护主义，保护知识产权，加强社会诚信体系建设，推进费改税，严厉打击经济犯罪行为和黄、赌、毒、假危害社会治安问题等重点，标本兼治，压缩地下经济的生存空间，从根本上减少税收流失。