彻底查封“小金库”?

王家敏

“预算外资金”游荡于灰色地带,因之产生的“小金库”现象被人诟病,经20年努力,现在终于有望将其赶进“预算内”

2010年4月,相关人士透露,《预算法》最新修订稿中规定,各级政府的全部收入和支出,都应当纳入预算。这意味着,争议多年的“预算外资金”或将成为历史。

按照今年全国人大立法工作计划,8月份要第一次审议《预算法》修订稿,还要经过二读、三读,最后形成决议,颁布实施。

“预算外”数十年

“每一次文件的下发,都左右着预算外资金的来去。” 湖北省宜都市非税收入管理局局长陈勇,1980年进入财政部门,亲历了县级政府预算外资金的管理变迁。

1986年4月13日,国务院《关于加强预算外资金管理的通知》出台,明确规定对预算外资金采取“财政部门专户储存,计划管理,财政审批,银行监督”的方式。

“部门账户也好,财政专户也好,实质上都是各部门自收自支,自行管理。”陈勇回头看去,“那时候有钱收、有钱用,部门的积极性很高,不断扩大预算外收入,确实也支持了地方上的发展,但对于我们财政部门而言,调控能力也就弱了。”

上世纪90年代以来,中国经济快速发展,行政权力下放,财税调整开始。“部门有利可图,可以随意发放福利,预算外资金管理就比较混乱。最高峰在1996年左右,乱摊派、乱收费、乱罚款难以控制,部门开个会就可以设立名目,全国普遍如此。这被称为‘第二预算,甚至超过一般预算。”中南财经政法大学财税教授、湖北省统计局副局长叶青告诉《中国新闻周刊》记者。

当时,中共高层对此评价是“税费并存,费大于税”。

“为管理这些钱,各部门还可以设立独立账户,”叶青说,“这些‘收入过渡户表面看便于整合零星收入,实质就是‘小金库。省里每个厅下设的处室都有自己的账户,一个厅就可能达到70～80个账户,当时是合法的。”

1996年,国务院发布《关于加强预算外资金管理的决定》(国发[1996]29号),一时间各地先后成立预算外资金管理机构,对“收入过渡户”予以取消。据陈勇介绍,那一年,宜都市取消了各单位“收入过渡户”200多个。

根本性的变化发生在2004年。当年7月23日,财政部下发《关于加强政府非税收入管理的通知》(财综[2004]53号),预算外资金管理进入非税收入管理时代,并持续至今:政府收入分为税收收入、非税收入和债务收入三个部分。非税收入的范围包括,行政事业性收费收入、政府性基金收入、国有资源(资产)有偿使用收入、国有资本经营收入、税票资金收入、罚没收入、专项收入、其他政府收入等。

陈勇所在的“预算外资金管理局”也更名为“非税收入管理局”,工作就是把所有称之为“非税收入”的资金赶进“非税收入汇缴结算户”,再将资金分不同性质纳入“金库”“国库”“财政专户”。

“这是部门两本账到一本账的过程,也就是说,以往的预算外收入,逐步进入预算内,其中包括一般预算、政府性基金预算与国资经营预算。比如行政性收费、罚没收入纳入预算管理后,通过部门预算,由国库集中支付使用。”陈勇说,宜都市非税收入进入预算的比例逐年提高,2004年为66%,2007年为70%。

“2004年以来,大家最为关心的肯定是土地出让金收入,房价高涨,地王也多,县一级土地出让收入可以到几个亿。”陈勇说,2006年,《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》下发,要求2007年起全面落实“土地出让收支全额纳入地方基金预算管理”。至2009年,部分省市还建立了季度报表。“土地出让金纳入政府性基金预算后,由财政部门审核,可以用于基本建设投资项目支出、政府采购项目支出等,收支情况也会送到人大审议。”

尽管各类文件密集下发,财政预算管理体制也更趋完善,但东部沿海部分地区土地出让金仍未纳入预算,各地“小金库”也未绝迹。2009年,北京市共清理“小金库”136个,涉及资金3926万元;河北省查出“小金库”286个,涉及金额1.13亿元;江西省查出“小金库”969个,涉及金额3.88亿元。中国各省全年总计自查“小金库”22884个,涉及金额101.58亿元。

反复博弈

“各地参差不齐,越是发达地区,小金库越不容易进预算,所以必须完善法律框架,而不是零星查处。”中国政法大学宪政研究所所长蔡定剑教授说,他曾参与上海闵行等地区财政改革,“中国到现在还没有一个完整的预算法定体系,政府部分收入还不在预算中,这简直是一个笑话。”

《预算法》1994年颁布后,中央和地方事权、财权的划分发生了重大变化,该法修订一直被多方期待,其中博弈也反复上演。蔡定剑参与了2006年修法专家讨论会,此后,该草案因争论激烈在全国人大预算工委和财政部之间几经来回。

今年两会期间,全国人大常委会预算工作委员会主任高强透露,《预算法》的修改将明确提出“所有的政府收入和支出都应当纳入预算”。

4月,修改稿在省级层面开展讨论。叶青认为,完全取消“预算外资金”是大势所趋,但要实行有一定困难,“有些地方肯定不愿意,土地出让金是中央、地方分级拿走的,大部分在地方,有些地方甚至有上百亿”。

“改革已经很缓慢了。”蔡定剑认为,在法律条文的技术处理上,不仅要明确全部收入纳入预算,还应该列出主要税收和非税收细目,比如主要税种收入、土地收入、收费罚没收入、国有资本经营收入等,“技术上并不困难,只要预算法原则列入,具体的实施由财政部细化”。

公众知情权

然而,这部关于中国公共财政体系构建的重要法律,还处于机密讨论过程中,公众难免猜疑与担忧,“名目变了,实质没变”。

近年,随着政府财政预算公开,公众看到越来越多“匪夷所思”的收支名目,如“广州机关幼儿园补贴上千万”“报销宠物狗洗澡的发票”等,有评论认为,“国家必须采取釜底抽薪的措施,来对预算外收入进行彻底变革。借《预算法》修订的契机,来给政府预算外收入找到新家……才能管好政府的胡乱收钱与花钱。”

“其实财政内部的管理体制很严格,”陈勇说,“但是,不要以为财政只是业务部门,实际上财政是政府的财政,财政行为就是政府行为,不管是预算内还是预算外,没有大众监督,就一定有不规范。”

这正是从碎片到系统、从内部行政监控到外部政治控制,逐步建立公共财政的过程。财政部财政科学研究所所长贾康对《中国新闻周刊》记者说,“公共财政需要具体落实在现代意义的预算管理形式上。这个预算管理制度不仅要有公开性、透明度,还要把政府所有收入完整地体现在一个大的文本里面,即预算的完整性。因而‘预算外资金的清除,是建立公共财政的重要部分。”

贾康认为,通过完整的预算文本,公众意愿能够传达到理财部门和立法机构,由立法机关商议批准,最终成为有法律效力的执行文件。这一前提是,公众有预算知情权。 ★