朝核问题中的美朝决策碰撞＊

仇发华

(上海理工大学 社科部,上海 200093)

朝核问题中的美朝决策碰撞＊

仇发华

(上海理工大学 社科部,上海 200093)

在解决朝核问题的会谈中,美朝决策一直存在尖锐碰撞。之所以出现决策碰撞,主要在于美朝两国对对方的错误认知。美国对朝鲜政权生命力以及“以压促变”政策效果的错误认知,使得美国难以作出正确的对朝政策。而朝鲜对美国态度的错误估计以及核边缘政策的反复使用,使得朝鲜也不断作出不利于美朝合作的行为。

朝核问题;安全困境;错误知觉

自冷战结束以来,持续近二十年之久的朝核问题成为当今世界最难解决的国际问题之一。从最初的美朝双边对话,到美朝中的三方会谈、美朝中韩的四方会谈,再到持续了六年之久的美朝中韩日俄的六方会谈,朝核问题在曲折的会谈中并未得到根本解决。在解决朝核问题的任何会谈和对话中,美朝的决策博弈决定了朝核问题的进展和趋向。时至今日,朝核问题仍跳不出美朝之间的安全困境。在安全困境下,美朝两国政府决策不断发生碰撞,并使得美朝安全困境呈现螺旋上升趋势。这种结果的出现既是由美朝两国相互敌视造成的,更是美朝政府对对方政策的错误认知所致。

一、朝核问题中的美朝决策碰撞

朝鲜核问题中的美朝决策碰撞主要围绕朝鲜弃核与美国对朝的安全承诺展开,主要表现如下:第一,朝鲜弃核与美国安全承诺的碰撞。这一问题是美朝决策碰撞的核心问题。朝核问题的实质是美国要求朝鲜弃核、朝鲜要求得到美国的安全承诺。问题看起来似乎简单,然而,真正执行起来却异常艰难。朝鲜认为,朝核问题产生源于朝鲜的不安全感,只要美国对朝鲜作出实质性安全承诺,使双边关系正常化,朝鲜自然也就没有研制核武器的必要。而美国针锋相对地作出回应,只要朝鲜放弃核计划、核武器,美国会保障朝鲜政权的安全,不对朝鲜实施武力攻击。美朝互不相让成为六方会谈能否继续的最大障碍。这种障碍主要来自于美、朝两国对“行动对行动”方案中谁先“动”的观望和相互扯皮态度。六方会谈进程表明,各国在最新一轮谈判中确实进行了合作,但合作是有限的。其根本原因在于,各国在如何应对朝鲜及在半岛问题上的优先目标有很大不同,严重限制了其政策选项。①崔立如、姜大卫等:《东北亚安全合作机制国际研讨会主要观点》,《现代国际关系》2005年第9期。双方都以对方行为作为先决条件,美朝两国的这种态度使得朝核问题几乎没有任何实质性突破。“9·11”事件发生后,朝鲜深知美国对核扩散的恐惧,借朝核问题逼迫美国承认朝鲜政权的合法性,实现美朝关系正常化,进而打开被孤立的外交局面,得到国际援助,从而改变朝鲜国弱民穷的现状。然而,美国决策层对朝鲜的厌恶与敌视使得其对朝政策强硬而僵化。朝核危机发生以来,美国的决策基调是谋求通过施压让朝鲜认错的方式来促成问题的解决。其结果是南辕北辙,朝鲜非但不“缴械投降”,反而以“超强硬对强硬”,朝核危机愈演愈烈。②向冬梅、徐德荣:《布什政府朝核政策探析》,《思想理论教育导刊》2006年第5期。在美朝决策碰撞期间,朝鲜并没有停止其核试验的步伐。2002年仅是抛出核计划,2006年进行核试爆,到 2009年 4月再次进行核试验。对此,美国更是寸步不让,在其主导下,进一步强化对朝鲜的经济制裁和政治孤立。第二,在解决朝核问题的会谈形式上的碰撞。冷战后,美国习惯于维持在全球的各种同盟关系,或在国际事务中干脆采取单边主义。但在处理朝核问题上,美国却一定要选择多边主义。而朝鲜认为,朝核问题的根源在美朝关系,只有得到美国的安全承诺,美朝关系正常化,才能解决朝鲜核问题。因此,朝鲜坚持要求美朝对话这一双边会谈形式。第一次核危机发生后,美朝对话通过《日内瓦协议》暂时使朝核问题得到控制,但随着双方矛盾的不断加深,美国的极力反对,朝鲜接受了多边主义形式。三方会谈、四方会谈乃至六方会谈召开,参与会谈的成员增加,非但没有给朝鲜核问题带来解决方案,反而增加了解决的难度。朝鲜更是几次三番退出六方会谈,要求直接与美国对话。而美国始终坚持在六方会谈框架下与朝鲜对话。这表明美朝在选择解决问题的方式上存在尖锐碰撞。

第三,制裁与反制裁的碰撞。国家通常会用从外交到战争等诸多手段来修正其他国家的行为。最常见也越来越普遍使用的是经济制裁。①Terence Roehrig.North Korea and the US State Sponsors of Terrorism List.Pacific Focus,Vol.XX IV,No.1(April 2009),p84.在朝核问题上,美国和朝鲜都有自己的“杀手锏”。朝鲜达不到自己的要求时,就以退出六方会谈,甚至进行核试验来威胁美国。而一旦朝鲜偏离了合作轨道,美国就会动用制裁。这种制裁包括经济制裁、金融制裁,甚至鼓动周边国家、联合国对朝鲜实施制裁和政治孤立。2002年 10月,朝鲜抛出其核计划后,美国立刻停止对朝鲜的一切援助,并要求其盟国加入制裁的行列。六方会谈开启后,美国与朝鲜的制裁与反制裁遥相呼应。其中,以第五轮六方会谈期间的制裁与反制裁最为典型。在第五轮会谈期间,美国认为朝鲜有“洗钱”的嫌疑,随后对其实施金融制裁,冻结朝鲜在几家银行的账户。此举的结果是,朝鲜在2006年 10月进行核试爆。第六轮六方会谈中,中国对美朝做了大量的斡旋工作,促成美朝对话,在朝鲜弃核与美国取消金融制裁上取得一定进展。到 2008年底,朝核问题又出现逆转,朝鲜重新开启已经冻结的核设施,2009年春,朝鲜完成了导弹发射、第二次核试验以及 2010年天安舰事件的发生,引起美国更强烈的制裁。在美国主导下,联合国出台了强硬的制裁决议,而朝鲜毫不示弱。这种制裁与反制裁的决策使得朝鲜半岛紧张局势不断升级,火药味十足。“针锋相对”的美朝决策将朝鲜半岛又一次推到了悬崖边缘。

第四,关于“支恐”名单的碰撞。从 1987年 11月 29日韩国民航飞机爆炸后,美国就将朝鲜列入“支持恐怖主义国家”名单。此举引起朝鲜的强烈不满,朝鲜多次强烈要求美国将其从“支恐”名单中删除。“9·11”事件发生后,美国对国际恐怖主义的坚决打击态度使得朝鲜更加重视从“支恐”名单除名。在 2003年第一次六方会谈中,朝鲜要求美国将其从“支恐”名单中删除,以作为朝鲜在核问题上让步的补偿。②刘俊波:《剖析美朝“黑名单”问题之争》,《国际问题研究》2008年第1期。2004年朝鲜再次重申了这一要求。2006年朝鲜核试爆之后,在美朝举行的双边会谈中,美国给与朝鲜从“支恐”名单除名的积极承诺。在 2006美国发布的《恐怖主义国家报告》中,美国承诺开始将朝鲜的支持恐怖主义国家名单中划去。③U S Department of State,Country Reports on Terrorism 2006,available at (searched date:9 June 2008).2007年美国与朝鲜达成一个启动方案,着手从黑名单将朝鲜删除,同时朝鲜自愿在六方会谈框架下开始去核化工作。2007年 9月,美国怀疑朝鲜对叙利亚提供原料和技术帮助其发展核武器,将朝鲜从黑名单除名变得异常重要。④N ew York Times,12 September 2007;Glenn Kessler,“N.Korea,SyriaMayBe atWork on Nuclear Facility”,Washington Post,13 September 2007,p.A12.2008年 7月,赖斯暗示,如果朝鲜不接受一个为它近期的核进展报告作一个可接受的确定草案,不在六方会谈框架下履行其承诺的话,将朝鲜从黑名单删除的工作将被延迟。2008年 8月,在奥林匹克运动会召开期间,布什暗示,朝鲜仍有很多工作要做,朝鲜除名问题不是自动的。布什警告说:“一旦你履行承诺,积极地互动就会出现。是否从名单中删除是他的选择。”⑤“ PresidentBush Participates in Joint PressAvailabilitywith PresidentLeeMyung-Bak of the Republic of Korea,”Office of the Press Secretary,6 August 2008,available at(searched date:6 August 2008).与美国这些政策遥相呼应,2008年 8月 26日,朝鲜宣告停止核设施去功能化工作,原因是美国没有在规定的时间内启动将朝鲜从黑名单删除的工作。并表示“朝鲜不再关心是否能从黑名单中删除”这样的问题。⑥“ ForeignMinistry’s Spokesman on DPRK’sDecision to Suspend Activities to Disable Nuclear Facilities,”Korean CentralNewsAgency,26 August 2008,available at(searched date:29 August 2008).到 9月末,朝鲜督促国际原子能机构人员离开,并拆除核设施的封条。“支恐”名单问题使六方会谈纠结不前,也使朝鲜的去核化没有进展。如果朝鲜有从“支恐”名单中除名的愿望,才能使美国这一“名单”砝码有些作用和影响。然而,朝鲜有可能认识到这一问题在美国战略中只不过是个谈判的砝码,就不会因从名单中除名而作出很大的让步。⑦erence Roehrig.North Korea and the US State Sponsors of Terrorism List.Pacific Focus,Vol.XX IV,No.1(April 2009),p104.至此,关于美国将朝鲜从黑名单删除这一行动引发的仅仅是(美朝)接二连三的相互指责而已。⑧For details of the agreement,see“US-North Korea UnderstandingsonVerification,”11 October2008,available at(searched date:2 November 2008).

二、引发美朝决策碰撞的错误认知

引发美朝决策碰撞固然是因为美朝之间国家利益的对立,但更大的原因是美国和朝鲜都没有作出一个旨在解决朝核问题的长期的、富有成效的决策,都对对方的决策存在错误认知。

(一)美国对朝鲜的错误认知

美国对朝鲜的错误认知表现在两个方面:首先 ,无论是克林顿政府时期的“温和”接触,还是布什政府时期的强硬加“鹰派接触”,都低估了朝鲜政权的生存能力。冷战结束后,根据苏东局势和当时朝鲜国内的经济状况,美国国内很多学者及政治家都乐观地估计朝鲜政权不久就会“自行崩溃”。克林顿政府时期,随着第一次朝核危机的爆发,克林顿政府采取了“接触式”对朝政策。尽管如此,美国政界对朝鲜政权的存活与否仍持有浓厚的观望态度。小布什上台后,强硬派占上风。美国对朝鲜的“无赖国家”的定义阻碍了两国进行平等对话与解决朝核危机的可能性路径。小布什政府“鹰派接触”更充斥着对朝鲜的强硬、敌视和对抗。这些强硬的对朝政策背后,是美国盲目低估朝鲜政权的生命力而致。其次 ,冷战思维下美国对朝的“以压促变”政策。正是对朝鲜国内的局势认识不足,才使得美国认为,虚弱的朝鲜失去外界的援助会“自行崩溃”,美国对朝鲜的严厉制裁会促使朝鲜政权更迭。这种“以压促变”的对朝政策显然没有达到目的。美国的各种制裁产生的后果非常模糊,因为美国国内专业人士提供的安全分析促使美国决策层在朝鲜半岛采取一种战略态势,这误导了朝鲜采取对应的反应,美国对这些反应应该负责任。①Roland Bleiker.A Rogue is a rogue is a rogue:US foreign policy and the Korean nuclear crisis,InternationalAffairs 79,4(2003),p721.从某种意义上说,美国对朝的强硬外交政策导致了朝鲜核危机的升级,强制外交将朝鲜逼入战争边缘。美国将朝鲜作为一个威胁性的“无赖国家”的定义实质上是一种“犯罪—惩罚”性的外交政策模式。而华盛顿却认识不到朝鲜将会采取针锋相对的核外交政策。②Leon V.Sigal,Disarming strangers:nuclear diplomacywith North Korea.Princeton,NJ:Princeton University Press,1998,p13,125.从朝鲜核危机发展的历史进程来看,美国和朝鲜决策的“以强硬对强硬”的恶性互动造成目前朝核问题的失控状态。每次美国都采取强硬政策逼迫朝鲜让步,结果朝鲜变得更具反抗性。华盛顿认为朝鲜的顽固和抵抗不过是为了获得更多的东西作为放弃核武器的与美国“讨价还价”策略。③Roland Bleiker.A Rogue is a rogue is a rogue:US foreign policy and the Korean nuclear crisis,InternationalAffairs 79,4(2003),p723.这种错误的认识使得美国对朝鲜几次核试验宣言并没有足够重视。在朝鲜真正进行了核试验后,美国变得更“愤怒”,以更严厉的制裁来应付。

(二)朝鲜对美国的错误认知

冷战后,朝鲜对国际局势及美国东亚政策的解读也存在失误,其错误认知表现如下:首先,只要进行了核试验,有核事实会得到美国默认。根据冷战后国际局势的发展,朝鲜根本就不相信美国会放弃对朝侵略政策及满足朝方有关实现美朝关系正常化的要求。并认为“除了可靠的核遏制能力外”,朝鲜没有其他的途径可以实现自己的政治经济与安全诉求。1998年印巴核试验后,美国及国际社会对印巴两国成为“事实”核国家予以默认,这种先例使朝鲜认为如果朝鲜进行核试验后,美国及国际社会也会默认朝鲜的“有核事实”。朝鲜对美国外交的错误认知使得其铤而走险、不惜代价地进行核试验。然而,核试验后,引来的不是美国和国际社会的默认,反而是一片斥责。就朝鲜而言,朝鲜将核计划变为现实,固然是自身安全所致。朝鲜顶着国际国内压力进行核试验,最大的目的是获得美国的认可,确保自身政权的安全。然而,核试验后,朝鲜在国际社会中处于更加孤立的境地。其次,核边缘政策能换来更多利益。自从 20世纪 90年代朝鲜爆出其核研制计划以来,核边缘政策 (nuclear brinkmanship)被朝鲜政府反复利用,其核边缘政策是用挑衅行为或煽动性言论使紧张形势加强以提升朝鲜权力或外交杠杆。这种核边缘政策看上去不是简单的从战争到战斗的战略转移。这一政策的本质在于创造两个结果:第一个结果是朝鲜以此间歇威慑方式应对美国的边缘战略——一个超级大国运用优势对一批“无赖国家”和恐怖主义的威慑。核边缘政策的特征弥补了朝鲜的弱点,使美国的军事能力与承诺保持不均衡。对朝鲜而言,第二个结果更为重要,即朝鲜的生存,防止第三方的干预。④Edward A.Olsen:US-North Korea Relations:The Nuclear Issue,Pacific Focus,Vol.XX,No.2(Fall 2005),p68.最初,朝鲜的核边缘政策发挥了一定作用,使得美国对朝态度一度缓和,确实为朝鲜换来不少利益。然而,朝鲜核边缘政策的反复利用使得美国政府渐渐对其失去耐心,更被美国认为是“核讹诈”。当朝鲜不断威胁核试验时,美国不再着急表态,朝鲜核边缘政策渐渐失去效力。

打破美朝之间的“僵局”,需要美朝两国对对方的政策重新认识、认真解读。处于安全困境中的双方,在重复博弈之后,看到强硬和威慑并没有为自己赢得收益,就会转而寻求合作。就美国而言,就算朝鲜拥有了核武器也不会威胁到美国,美国的担心在于朝鲜拥有核武器后,会将其扩散至恐怖组织手中。然而,意识到制裁并没有压垮朝鲜,美国也会寻找与朝鲜和解的方式来解决朝核问题。譬如,2009年以来,朝鲜进行核试验后,美国在制裁谴责同时,克林顿出使朝鲜不能不算一次接触式和解。就朝鲜而言,尽管朝鲜有拥有核武器的强烈愿望,但国内的经济状况和技术能力,使得实现这个梦想非常困难。另外,如果以核试验作为威胁的核边缘政策不再奏效,在制裁和孤立之下,朝鲜就算拥有了核武器,其政权的安全与否仍不可预知。解决朝核问题关键还是看美朝关系。针锋相对的强硬政策解决不了核危机,寻求共同利益,找出合作突破口,才是解决朝鲜核问题的唯一出路。国家或是相互合作,各方都因此获得相当大的利益;或是发生冲突,各方均因此而遭受损失。采取胁迫的方式很难使各方达成合作性安排。实施威胁和采取敌对态度很容易导致对方采取类似的举动,最终双方都会面对比以前更差的结果。国家如何希望不对各自安全造成不必要的危害,同时又希望发展共同利益,就必须采取坦诚相待和相互信任的态度,建立制度性安排。⑤[美]罗伯特·杰维斯:《国际政治中的知觉与错误知觉》,秦亚青等译,世界知识出版社 2003年版,第60页。对于美朝政府,尤其如此。

(责任编辑:周文升 wszhou66@126.com)

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2010-08-14

仇发华,上海理工大学社科部讲师,复旦大学韩国研究中心兼职研究员。