多元化纠纷解决机制与构建和谐社会＊

刘永红

(西华师范大学 法学院,四川 南充 637002)

多元化纠纷解决机制与构建和谐社会＊

刘永红

(西华师范大学 法学院,四川 南充 637002)

我国正处于各种矛盾和纠纷的多发期。多元化纠纷解决机制不仅可以有效化解社会矛盾,而且能够弥合紧张的社会关系,推进社会公平正义,提高全社会的民主法治水平,因此在和谐社会建设中具有重要的时代价值。构建和谐社会需要从以下四个方面完善多元化纠纷解决机制:坚持国家权力在纠纷解决领域中有进有退;积极推进司法改革;大力支持和引导非诉讼纠纷解决机制健康发展;加强诉讼与非诉讼纠纷解决机制的衔接。

解决纠纷;多元化;机制;和谐社会

党的十七届四中全会报告指出:“总的来看,我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变,人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾没有变,同时我国发展呈现一系列新的阶段性特征,出现一系列新情况新问题。”①胡锦涛:《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》,《人民日报》2009年9月19日。这些新情况新问题既给社会发展进步带来巨大活力,同时也必然引起社会各种体制碰撞、思想碰撞、利益碰撞,这种碰撞就使得我国正处于各种矛盾和纠纷的多发期,社会不和谐不稳定因素增多。为了顺利实现社会转型,我们党提出了“构建社会主义和谐社会”的理论,将构建社会主义和谐社会作为关系中国特色社会主义事业总体布局和全面建设小康社会全局的重大战略任务。社会主义和谐社会是安定有序、诚信友爱、人与人之间和谐相处的社会。因此,建构有效的纠纷解决机制,尽可能地化解矛盾、减少纠纷,就成为构建社会主义和谐社会的迫切要求。

长期以来,我国解决纠纷的途径主要是通过单一化的人民法院诉讼解决,尽管这种解决方式确实也能有效地解决矛盾和纠纷,但“诉讼在解决社会矛盾方面的所有优势与不断积累的社会矛盾之间实在无法找到双赢的平衡点”,②王雨本:《论多元化社会矛盾与多元化纠纷解决机制》,《法学杂志》2009年第5期。无论从量的方面,还是从质的方面看,单一化的诉讼解决纠纷机制均不是构建社会主义和谐社会所需要的有效的纠纷解决机制。当前,与诉讼量快速增加相伴的是上诉率增高、申诉上访、再审及执行难现象的增多,这不仅严重影响了法院判决的既判力与权威性,而且进一步威胁到社会的和谐与稳定。因此,在单一化的诉讼纠纷解决机制有其局限性和固有弊端、非诉讼纠纷解决方式萎缩、诉讼与非诉讼解决方式衔接不畅的情况下,建立与完善多元化纠纷解决机制,实现诉讼内外各种纠纷解决机制的功能互补、有机整合,便成为构建社会主义和谐社会的必然选择。

一

“多元化纠纷解决机制是指在一个社会中,多种多样的纠纷解决方式以其特定的功能和运作方式相互协调地共同存在,所结成的一种互补的、满足社会主体的多样需求的程序体系和动态的调整系统。”③范愉:《以多元化纠纷解决机制保证社会的可持续发展》,《法律适用》2005年第2期。多元化纠纷解决机制表现为协商、调解、裁决构成的多元化纠纷解决方式,公力救济、社会救济和私力救济构成的多元化体系,纠纷解决规范的多元化,纠纷解决程序的多元化。相对于单一化的纠纷解决方式,多元化纠纷解决机制是一种有效的纠纷解决机制,它不仅可以有效化解社会矛盾、解决社会纠纷,而且能够激发社会活力、推进社会公平正义、弥合紧张的社会关系、提高全社会的民主法治水平,因此在社会主义和谐社会构建中具有重要的时代价值。

(一)多元化纠纷解决机制可以有效化解社会矛盾、解决社会纠纷

20世纪 8 0年代以来,我国曾出现由诉讼包揽解决一切纠纷的倾向,其结果是一方面由于司法资源的有限性,单一的诉讼解决纠纷机制无法满足日益扩大的纠纷解决需求;另一方面,由于受诉讼程序固有弊端的制约,经由诉讼解决的纠纷出现了上诉率高、申诉上访、再审多甚至矛盾纠纷进一步激化的现象。而多元化纠纷解决机制赋予当事人自主选择权,尊重当事人的意思自治,使得当事人能够依据纠纷的原因、性质和特点选择适当的纠纷解决方式,从而更容易定纷止争,实现社会和谐。更为重要的是,多元化纠纷解决机制中的非诉讼纠纷解决方式内在的优点使其能够在纠纷解决中发挥巨大作用。首先,与诉讼当事人的权利导向不同,非诉讼纠纷解决方式以利益为中心,注重利益的协调,可以将纠纷解决得更彻底。诉讼中权利义务划分的结果往往是胜负分明和单方获益,而利益的协调却能达到双赢,实现双方利益的最大化,因此更有利于当事人双方矛盾的彻底解决。其次,非诉讼纠纷解决方式成本较低,而且程序没有严格而统一的规定,往往灵活多样,因而可以更快、更多地解决纠纷。再次,人民调解的主动性有利于矛盾纠纷及时解决。诉讼程序是一种被动程序,它遵循的是“不告不理”的原则。人民调解则不同,调解组织和调解人员可以采取主动的方式介入到矛盾纠纷中去,并积极实施调解,因而有利于矛盾纠纷得到迅速及时的化解。正因为如此,人民调解被称为是维护社会和谐稳定的第一道防线。

(二)多元化纠纷解决机制有助于构建诚信友爱的人际关系

构建和谐社会最重要的就是构建诚信友爱的人际关系。单一的诉讼解决纠纷方式不利于构建诚信友爱的人际关系。诉讼的产生往往与当事人彼此的不信任有关,正是由于双方缺乏基本的信任与诚信,因此才在合意之外选择裁判性的纠纷解决方式。随着诉讼程序的进行,双方之间的不信任不仅不会终止,反而会进一步加深。此外,诉讼程序具有对抗性,这种对抗性很容易加剧本已紧张的社会关系。多元化纠纷解决机制在强调保证诉讼救济的最终地位的同时,更加注重发挥形式多样的非诉讼纠纷解决方式的作用,有利于构建诚信友爱的人际关系。首先,非诉讼纠纷解决方式强调意思自治和当事人的合意,不仅纠纷解决方式的选择建立在彼此信任的基础上,而且合意基础上的纠纷的解决会进一步使双方减少猜忌,增强互信。其次,非诉讼纠纷解决方式具有平和性,旨在减少对抗性,增加和解的机会,这不仅有利于保持社会政治、经济的安定有序,而且对于维系家庭内部、邻里之间以及各种错综复杂的人际之间诚信友爱的关系具有特殊价值。

(三)多元化纠纷解决机制有利于维护社会的公平正义

公平和正义是社会文明进步的重要标志,和谐社会是公平正义得到切实维护和实现的社会。司法是维护社会公平正义的最后一道防线而非唯一的防线,社会主体价值观的多元化决定了其所追求的公平正义内容和标准是有差异的,包括诉讼在内的多元化纠纷解决机制能够满足不同社会主体的价值需求,因而更有利于推进社会公平正义,构建社会主义和谐社会。首先,多元化纠纷解决机制中的非诉讼解决方式在纠纷解决中以利益为中心并注重双方当事人的合意,往往可以使当事人双方在利益协调中达到双赢结果,更有利于实现社会实质性公正。由于当事人最清楚纠纷的真相与利益争执焦点,因而当事人自愿协商和调解的处理结果一般是最接近当事人追求的实体公正。①王振清:《多元化纠纷解决机制与纠纷解决资源》,《法律适用》2005年第2期。其次,多元化纠纷解决机制中各种纠纷解决方式相互补充、配合构成了维护社会公正的强大力量。所有纠纷解决方式都以维护社会的公正为价值目标,但是单一的诉讼解决纠纷方式或单一的非诉讼纠纷解决方式则无法有效地维护社会公正,单一的诉讼解决纠纷方式会因为司法资源的有限性而放弃对正义的绝对追求,单一的非诉讼纠纷解决方式也会因为缺乏司法的保障而偏离公正的方向。而多元化纠纷解决机制使得诉讼内外各种纠纷解决方式相互协调、优势互补,因而既可以使大多数纠纷通过非诉讼纠纷解决方式得到公正的解决,同时又能确保诉讼程序的最终救济地位,使其真正成为维护社会公正的最后一道防线。

(四)多元化纠纷解决机制有助于提高社会整体的民主法治水平

和谐社会是民主法治成熟健全的社会。单一的纠纷解决机制试图将纠纷解决统合到国家权力之下,由司法的权威性裁判垄断纠纷解决,这不仅剥夺了当事人选择纠纷解决方式的权利,而且使当事人在相当程度上丧失意思自治,这显然不利于发扬民主,调动当事人的积极性。另外,在转型期矛盾和纠纷日益增多的情况下,单一的诉讼解决纠纷机制将面临越来越大的压力。多元化纠纷解决机制能够有效弥补单一的诉讼解决纠纷机制的缺陷和不足,有助于提高社会整体的民主法治水平,构建和谐社会。其一,多元化纠纷解决机制赋予当事人在纠纷解决方面更广泛的程序选择权,这实际上是对公民基本民主权利的尊重。而且,非诉讼纠纷解决方式中纠纷解决者与当事人之间的关系属于非权力化的平等性关系,当事人的处分权和合意在纠纷解决中起决定作用,这对于发扬民主、调动公民的积极性有很大的积极意义。其二,多元化纠纷解决机制拓宽了法治实现的条件。从本质上讲,作为法治重要环节的司法是运用法律解决纠纷和争议的活动,因此,在法律框架下非诉讼纠纷解决方式的广泛应用实际上扩大了司法适用的范围。①范愉:《以多元化纠纷解决机制保证社会的可持续发展》,《法律适用》2005年第2期。如我国的人民调解制度遵循平等自愿原则、合法合理原则和不限制当事人诉讼权利原则,显然符合建设现代法治国家的理念和原则。正因为如此,民间性非诉讼纠纷解决方式的发展被称之为司法的社会化。

二

社会转型期矛盾和纠纷的增多严重影响社会的和谐与稳定,能否建构一个有效的纠纷解决机制,以尽可能地化解矛盾、减少纠纷,就成为构建社会主义和谐社会的迫切要求。

(一)坚持国家权力在纠纷解决领域中有进有退

资源的有限性决定了国家并不能解决所有的纠纷和矛盾,矛盾和纠纷的有效解决有赖于国家、各种民间力量和纠纷当事人在多元化纠纷解决机制中共同努力。当前情况下,坚持国家权力在纠纷解决领域中有进有退,对于纠正国家权力 ( 主要指司法权力)垄断纠纷解决的单一化倾向,充分发挥国家在建构多元化纠纷解决机制中的积极作用十分重要。一方面,诉讼是解决纠纷的重要途径而非唯一途径,司法权力在总体上应限制在解决其他手段解决不了的矛盾的范围内,对于许多事实清楚,易于适用法律的纠纷应首先尝试通过非诉讼机制予以解决。另一方面,行政权应在纠纷解决领域适度推进。在发达国家,行政权在纠纷解决领域的扩张 ( 即行政权的司法化)已成为一种趋势。据统计,英国现有各类行政裁判所68种,约 2 000多个,裁决各种行政的及民事的纠纷。②何兵:《法院的案件危机与对策》,《法制日报》2000年 12月 3日。然而在我国,一个时期以来,行政机关和地方政府纠纷处理的能力和公正性受到当事人的怀疑,其主持达成的调解协议的效力也往往得不到法院的认可,这使得许多行政机关及地方政府对解决民间纠纷采取消极态度,行政性纠纷解决机制逐渐弱化。事实上,行政机关解决纠纷具有专家优势,在解决特定纠纷时,其专业知识和判断比法院更有优势,同时其效率更高,主动性更强,并具有一定的便宜性和灵活性,容易达到个案的实质性公正。因此,根据我国实际,完善多元化纠纷解决机制、构建和谐社会就应该进一步强化行政复议、行政裁决、行政调解等行政性解决纠纷机制。

(二)积极推进司法改革

诉讼作为维护社会公正的最后一道防线,在解决纠纷、引导和保障非诉讼纠纷解决机制健康发展、推进和谐社会建设方面发挥着举足轻重的作用。正因为如此,诉讼成为多元化纠纷解决机制的核心。建构多元化纠纷解决机制并非削弱诉讼的功能,而是要巩固其应有的地位。在当前诉讼面临的压力不断增加的情况下,必须以推进司法公正、提高审判质量和效率为重点,积极推进司法改革。其一,围绕司法独立推进司法改革。要改革法院内部管理体制,消除审判的行政化倾向,使法官可以自主断案,及时解决纠纷。要理顺法院行政保障体制,从体制上使司法机关摆脱行政权力的支配与控制。其二,深化司法人事制度改革,建立规范化的法官选任制度,提高审判人员的整体素质。应逐步实现法官终身制,保证法官享有高度职业安全感,使其无需担心因在审判中秉公司法而受到不当影响。其三,创新诉讼程序,实现简易程序适用的最大化和简易化。目前,我国法院积案居高不下,一个重要原因是大量可以适用简易程序解决的纠纷适用普通程序解决,造成诉讼效率低下,为此,应考虑扩大简易程序的适用范围,基层法院以简易程序作为审理案件的基本形式。

(三)大力支持和引导非诉讼纠纷解决机制健康发展

我国的现实情况决定了建构多元化纠纷解决机制必须在积极推进司法改革的同时,大力支持和引导非诉讼纠纷解决机制的健康发展。

一方面,设立全国性和地方性的非诉讼纠纷解决指导委员会。结合我国实际,非诉讼纠纷解决指导委员会可附设于司法行政系统 ( 即司法部及各级司法局)。非诉讼纠纷解决指导委员会应积极联合新闻媒体、教育界及其他民间力量,大力倡导和谐理念、多元化理念、自治理念,引导人们通过协商、调解等非诉讼纠纷解决方式解决纠纷,避免非理性的冲动。同时,指导和监督各种非诉讼纠纷解决组织的工作,提高非诉讼纠纷解决人员的素质,提高其解决纠纷的能力,协调和沟通各种非诉讼纠纷解决方式相互之间的关系及其与司法系统间的关系,对经费确有困难的非诉讼纠纷解决组织提供必要的经费支持,以保证其健康发展和正常运转。

另一方面,加强立法对非诉讼纠纷解决机制的支持。现有的立法并未明确行政调解的效力,然而从理论上讲,调解的制度、程序、人员越正规,其效力就越高。因此,国家不仅应通过立法确定行政调解协议的效力,而且还可以赋予其执行力。最高人民法院的司法解释明确了人民调解协议具有民事合同性质,然而就人民调解协议的特征来说,人民调解协议并不属于一般意义上的民事合同。①廖永安:《论人民调解协议的性质与效力》,载[澳]唐荣曼、[中]王公义编:《中国、澳大利亚“纠纷解决替代机制与现代法治”研讨会论文集》,法律出版社2003年版,第213页。为了更有利于纠纷解决,国家应从立法上重新界定人民调解协议的性质和效力,并通过一种程序的设置,使调解协议获得一种执行力,从而达到彻底解决纠纷的目的。

(四)加强诉讼与非诉讼纠纷解决机制的衔接

多元化纠纷解决机制是一个大系统,系统中的各个要素 ( 即各种纠纷解决方式)是紧密联系在一起的。其中,作为该系统的两大组成部分的诉讼和非诉讼机制能否实现良性互动是多元化纠纷解决机制是否成熟与完善的关键。结合我国国情,要实现二者的良性互动,最重要的是要发挥法院对非诉讼纠纷解决机制的促进与保障作用,同时还要积极发挥非诉讼纠纷解决机制分流纠纷、减轻诉讼压力的作用。具体来说,应做到以下几点:

首先,建立立案引导机制,引导当事人选择非诉讼纠纷解决方式。当事人到法院立案时,立案庭应帮助其分析纠纷的性质、可选择的解决问题的途径、各种解决途径的特点、效果及成本等,并藉此强调非诉讼纠纷解决机制的特殊价值,向当事人传递纠纷可以通过非诉讼途径公正解决的信息,充分发挥法院对非诉讼纠纷解决机制的促进和保障作用。

其次,充分发挥诉讼调解作用,实现“判调结合”。诉讼调解不仅能够节约诉讼成本,而且可以改善判决的质量。审判人员不仅要将现行法律明确规定的诉讼中必须进行的调解落实好,而且还要根据案件特点采取不同的调解方式,使当事人在调解过程中能够对案件处理结果有一定程度的认知,以决定是否同意调解及有针对性地提出双方均能接受的调解方案。

再次,实现诉讼调解与社会大调解的对接。将诉讼调解与社会大调解对接,将化解矛盾的社会力量与审判力量有机结合,既可以通过社会调解弥补审判资源的不足,也可以预防社会调解放任自流,过于随意化。诉调对接的基础在于建立调解网络,在网络之中,法院与每一个调解组织都应建立联系。在建立好调解网络的基础上,还应创设立案引导机制、联动调解机制、司法支持机制、审理对接机制等一整套机制,保证诉调对接的实现。

最后,法院依法确认达成的和解协议、调解协议及仲裁协议的效力,并通过司法审查对非诉讼纠纷解决过程中的瑕疵和错误进行救济。只有保证司法的法律效力和最终救济地位,才能保证非诉讼纠纷解决机制作用的有效发挥。

总之,建立和完善多元化纠纷解决机制是构建社会主义和谐社会的客观要求。我国法治化水平较低,非诉讼纠纷解决机制缓慢发展的现状决定了建构完善的多元化纠纷解决机制任重而道远。各种社会力量均应积极参与到多元化纠纷解决机制的构建中来。当然,国家在建构多元化纠纷解决机制中应当承担更大的责任。

(责任编辑:周文升wszhou66@126.com)

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1003—4145[2010]04—0144—04

2010-03-09

刘永红(1962-),男,四川苍溪人,西华师范大学法学院院长、教授、硕士生导师,主要从事法理学研究。

四川省教育厅 2006年重点课题,编号:SA06034。