关于促进能源节约财税政策的思考＊

王 欣

(山东财政学院财税与公共管理学院,山东济南 250002)

关于促进能源节约财税政策的思考＊

王 欣

(山东财政学院财税与公共管理学院,山东济南 250002)

随着中国经济的快速发展及工业化、城镇化进程的加快,能源需求不断增长,而能源供给约束突出,环境压力日益增大。我国应采取经济手段特别是财政税收手段,如建立资源的有偿使用制度、加大节能的财政预算投资、加强节能产品的政府采购、完善税收体系等,促进能源节约,保证经济持续发展。

节约能源;财税政策;政府采购

改革开放以来,我国的能源工业迅速发展,为保障国民经济持续快速发展作出了重要贡献。但是,随着中国经济的较快发展和工业化、城镇化进程的加快,能源供需不平衡矛盾日益突出,构建稳定、清洁、安全的能源供应体系面临着重大挑战。在此背景下,我国政府应采取经济手段特别是财政税收手段促进能源的节约,保证经济的持续快速发展。

一、我国的能源现状及战略目标

(一)能源供给约束突出

1.能源资源总量较丰富,但人均拥有量较低,制约了供应能力的提高。根据国务院《中国的能源状况与政策》白皮书的数据,2006年煤炭保有资源量10345亿吨,剩余探明可采储量约占世界的13%,列世界第三位,若保持目前煤炭开采强度,大约可继续开采150年。相对于丰富的煤炭储量,已探明的石油、天然气资源储量相对不足,列世界12位和22位。可再生能源资源丰富,水力资源相当于世界水力资源量的12%,列世界首位。

但是,我国人均能源资源远低于世界水平。煤炭和水力资源人均拥有量仅相当于世界平均水平的50%,石油、天然气人均资源是仅为世界平均水平的1/15左右。

2.能源资源分布不均衡,开发难度较大,增加了持续稳定供应的难度。我国的煤炭资源主要分布在华北、西北地区,水力资源分布在西南地区,石油天然气资源在东、中、西部地区和海域。而我国能源的主要消费区集中在东南沿海,大规模、长距离的北煤南运、北油南运、西气东输,造成极大的运输压力。

能源资源的开发难度大。煤炭资源大部分需要井工开采,可供露天开采的极少。石油天然气埋藏深,地质条件复杂,勘探开发要求技术较高,成本大。而未开发的水力资源又多在高山深谷,远离负荷中心。

3.能源供应结构过分依赖煤炭,石油供应缺口不断扩大,过高的对外依存度严重影响石油安全。我国能源生产基本可以保障国内市场供应,总体能源当量对外依存度不足5%,但是由于我国多煤少油的资源状况,使能源供应过度依赖煤炭,不仅使安全事故频发,运输压力加大,而且更重要的是环境遭到了严重破坏。而石油供应缺口不断扩大,对外依存度逐年提高,“十五”时期,各年石油进口依存度分别为31%、32.8%、39.3%、47.5%和43.9%,①国务院:《中国的能源状况与政策》白皮书,http//new.tom.com。石油的安全性不高。

(二)能耗消费快速增长,环境压力过大

2005年,我国能源消费总量达22.3亿吨标准煤,是世界上第二大能源消费国、煤炭第一大消费国、石油和电力第二大消费国。“十五”时期,我国能源消费总量年均增长11.39%(见表1),增长速度明显高于GDP平均9.54%的增速,说明我国资源消耗过快。尽管同期全球能源消费弹性系数也接近于1,但是我们国家能源消费中煤的比例超过73%,相对落后的煤炭生产方式和消费方式,加大了环境保护的压力。煤炭消费是造成煤烟型大气污染的主要原因,也是温室气体排放的主要来源。随着中国机动车保有量的迅速增加,部分城市大气污染已经变成煤烟与机动车尾气混合型。这种状况持续下去,将给生态环境带来更大的压力。同时,如不节制能源的消费,我国能源对外依存度会愈来愈高,能源不安全的风险也愈来愈大。

表1 我国能源消费增长的国际比较①资料来源于环球能源网《中国与全球一次能源消费增长比较排行榜》,http://ranking.worldenergy.com.cn。

(三)能源利用效率低

随着体制改革的深化,结构的调整技术的不断进步,我国资源的使用效率与过去相比有了较大的提高,但由于存在着经济增长方式粗放,能源结构不合理,能源技术装备水平低和管理水平相对落后等问题,导致单位国内生产总值能耗和主要耗能产品能耗高于主要能源消费国家平均水平。

(四)市场体系不完善,应急能力有待加强

中国能源市场体系有待完善,能源价格机制未能完全反映资源稀缺程度、供求关系和环境成本。能源资源勘探开发秩序有待进一步规范,能源监管体制尚待健全。煤矿生产安全欠账比较多,电网结构不够合理,石油储备能力不足,有效应对能源供应中断和重大突发事件的预警应急体系有待进一步完善和加强。

针对目前我国能源资源存在的问题,《中国的能源状况与政策》白皮书明确了“坚持节约优先、立足国内、多元发展、依靠科技、保护环境、加强国际互利合作,努力构筑稳定、经济、清洁、安全的能源供应体系,以能源的可持续发展支持经济社会的可持续发展”的能源发展战略,并将节约能源放在首位。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个规划纲要》提出到2010年,单位国内生产总值能源消耗比2005年降低20%左右,主要污染物排放总量减少10%的能源战略目标。为达到这一目标,我国必须坚持节约优先,积极转变经济发展方式,调整产业结构,鼓励节能技术研发,普及节能产品,提高能源管理水平,完善节能法规和标准,不断提高能源效率。

二、完善促进能源节约财税政策的建议

能源是国家战略性物资,保障能源安全是一项重要的公共品,依靠市场调节作用有限,常常存在“市场失灵”现象。一方面,能源生产和消费中的环境污染没有纳入成本;另一方面,私人公司对具有公共性质的研究开发投资不足,不愿投资于节能产品和新能源开发利用,而且节能产品在市场中往往存在“信息不对称”现象,消费者缺乏对相关节能产品性能、能源效率、节能量等信息的正确了解,妨碍节能产品的推广使用,使之缺乏竞争力。从解决“市场失灵”和“信息不对称”的角度看,有必要大力加强政府在节能工作中的地位和作用。为此,需要按照市场经济通行的经济管理和公共管理方式,制订适当的正向激励政策和逆向的限制措施,促使中国能源发展战略目标落到实处。在市场经济条件下,在政府的各种政策组合中,财税政策始终处于重要的位置。有效地发挥财政预算、国债投入、财政贴息、担保、政府采购、税收优惠、限制性税收政策等多种政策工具的杠杆作用,将其作用范围延伸到能源的生产、转换、流通、消费等各个环节,发挥其最佳的政策效应,以此解决具有公共品或准公共品性质的能源问题,无疑具有重要意义。

(一)深化资源有偿使用制度,设立资源勘查基金

我国长期以来存在着能源利用效率低的问题,其根本原因在于矿产资源开发运行的体制机制不完善,矿产品作为一种有限和稀缺资源的价值还没有充分体现。《矿产资源法》明确规定,国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度。而目前,在全国约13万户矿山企业中,大部分企业的矿业权是无偿或廉价取得的,资源占有成本也比较低。

建立资源有偿使用制度,就是严格实行资源探矿权采矿权有偿取得制度,改变传统体制下廉价或无偿使用资源的情况,充分反映资源稀缺程度、市场供求关系和环境治理成本的价格形成机制,使资源性产品价格能够体现完全成本,使矿山企业在利益机制和价格机制的作用下,更加珍惜宝贵的矿产资源,提高资源的使用效率,还有利于从源头上减少污染排放,恢复和保护矿山生态环境,增加矿产勘查开发的投入,走节约发展,清洁发展、安全发展的可持续发展道路。

我国目前已从煤炭资源率先试点有偿使用制度,试点的最大突破点就是将煤炭矿业权取得有偿和无偿并存的“双轨制”统一改为有偿取得的单轨制。尽管我国从1998年以来,国家出台的有关法规反复强调,新设煤炭矿业权一律实行有偿取得,但执行情况并不理想。对于以往取得的煤炭矿业权有偿处置问题,国家一直未做明确规定,大部分企业未有偿处置。试点实施方案突出强调所有煤炭企业取得国家出资勘查形成的新老矿业权,一律要向国家缴纳探矿权采矿权价款。中央财政将矿产资源有偿使用的收益主要用于加大对矿产资源勘查的投入,设立地质勘查基金用于扶持煤炭资源的勘查。资源的有偿使用制度改革是实现能源可持续发展的必要措施,各级政府要严格执行,成熟后还要逐步向其他的能源推广。

(二)加大节能的预算投资

公共财政预算反映和体现了政府的政策意图,是国家宏观调控的重要工具。我国长期以来重能源供给,轻能源节约,这种观念反映在政府预算上,就是用于能源产出的预算投资多,而用于节能的预算投资极少。针对我国目前能源供给的约束瓶颈,我国早已意识到节能是确保未来能源安全,促进中国经济社会长期可持续发展的重大战略安排。因此对政府预算的安排也要进行适当的结构调整,加大节能的预算投资比例。节能的预算投入应用于以下方面:

1.节能技术开发。应重点研究开发工业、交通运输、建筑等领域的节能技术与设备,以及可再生能源与建筑一体化、节能建材等应用技术。

2.节能技术推广、信息服务和宣传。中央财政安排一定资金用于高效节能产品的推广应用。

3.节能贴息和担保。企业作为节能投资主体承担风险的能力较弱,也缺乏有效的融资途径,大量节能技改项目难以实话,节能新技术难以推广普及。各级政府可选择一些节能重点项目和产品,通过专项贴息贷款方式予以支持,加大利用信贷资金支持能源节约的力度。

4.节能减排重点工程。可采取按企业节能技术改造后实际取得的节能量给予奖励,多节能、多奖励。

5.建立可再生能源专项资金。重点支持风能、太阳能、生物质能源等可再生能源的开发利用。

(三)加强节能产品的政府采购

政府统一采购的安排中,要向生产有利于能源节约的新产品或运用有利于能源节约的新工艺的厂商倾斜,这样既可以鼓励企业对节能型设备或技术的开发,又可在社会上产生示范效应。

1.完善能效标识和节能产品的认证制度,这是做好节能产品政府采购的基础和前提。我国于1998年由国家发改委牵头正式启动了节能产品认证制度,并授权由中标认证中心负责具体的认证工作,到目前为止已启动了40种产品认证、300余家国际国内一流企业参与了认证,为我国节能产品政府采购工作奠定了良好基础。但是,总体来看参与节能产品认证企业还不太多,节能产品社会知名度还较低,应进一步扩大节能产品认证范围,逐步涵盖汽车、建筑以及部分工程和服务领域,为充实和扩展节能产品政府采购范围提供科学的决策依据。

2.建立建全节能产品政府采购运行机制,是确保节能产品政府采购工作持续健康发展的重要保障。尽快出台关于推进政府节能采购的法规和规章,明确政府各部门在推行节能采购中的职责、权限,详细规定政府采购管理机构、集中采购机构(采购代理机构)采购人、供应商等在节能采购中的权利、责任和义务。加强责任管理和考核,建立和完善节能产品政府采购评估机制,逐步完善节能产品政府采购工作。

(四)进一步完善税收政策体系

1.完善增值税。增值税是一个中性税种,除个别产品实行13%的低税率外,绝大多数产品实行17%的统一税率,一般无法通过利用增值税的税率达到限制非节能产品发展的目的。由于增值税又具有环环抵扣的特点,因此对增值税的减免需要特别慎重,为了防止增值税抵扣链条的断裂,可以对节能效果特别好的产品采取即征即退措施。另外要严格限定优惠时限。节能是一个动态的概念。随着技术的发展,原来认定为节能的产品,经过一段时间以后很可能变为一般产品,市场随之出现了更新的节能产品。所以,政策的优惠必须有一个时限,不能长期化。

2.加快资源税改革。由于资源在市场中一般价格由劣等资源价格决定,并遵从优质优价的规律,所以,我国现行资源税单位税额只反映劣质资源和优质资源之间的单位级差收入,从整体水平看,我国资源税税额偏低。此外,我国资源长期在政府控制下实行低价销售政策,市场经济体制建立后,资源又是最后进入市场的产品,而且进入市场的问题少、范围窄,资源在市场经济不断发展的过程上提价的幅度远远小于其他商品。过低的资源税单位税额,造成资源价格偏低,不利于激励企业节约和循环利用资源。因此应尽快完善资源税制度,改从量计征为从价计征,一方面能使国家从资源的涨价中分得一部分收益,另外也能提高产品的销售价格,起到节约能源的作用。

3.进一步调整企业所得税。所得税是引导社会投资方向,优化产业结构的重要政策工具。从今年开始实施的新企业所得税法中已经有了明确规定,如对企业从事符合条件的环境保护、节能节水项目所得,自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起,第一年至第三年免征企业所得税,第四年至第六年减半征收企业所得税;对企业购置用于环境保护、节能节水等专用设备的投资额,该专用设备的投资额的10%可以从企业当年的应纳税额中抵免;当年不足抵免的,可以在以后5个纳税年度结转等。这些新政策对节能具有明显的刺激作用,今后还可以考虑借鉴国外的经验,对生产节能的专用设备,可以实行加速折旧法计提折旧。

4.完善消费税。在燃油税费改革的基础上,还应将容易造成环境污染和资源浪费的消费品纳入征税范围,进一步增加和拓展消费税的环保功能。近期可以考虑将资源消耗量大的消费品,如饮料容器、一次性纸尿布,高档建筑装饰材料等,列入消费税的征收范围,同时将导致环境污染严重的消费品,如电池、农药、一次性塑料包装物及会对臭氧层造成破坏的氟利昂产品,也列入消费税的征收范围。在税率设计上,应提高资源消耗大、导致环境污染严重的消费品的消费税税率,降低资源消耗量小,不会对环境造成污染的绿色产品的消费税税率。

5.完善车船税、车辆购置税。目前的车船税由于对小型车按座位数量征收,没有考虑到实际燃油耗用情况,对节能减排调节力度有限。可以改为按尾气排放量征收,对排放量高的车型提高征收标准,同时对新型清洁节能的汽车进行减免。对于车辆购置税可以改革现行税率结构,并与鼓励环保和节能相结合,引导消费者购买低能耗,低排放汽车。

6.调整进出口税。限制“高耗能、高污染和资源性产品”出口的原则,研究进一步取消或降低这类产品的出口退税。同时,对利用国内资金进口国外清洁能源的设备、节能设备免征进口关税和进口环节增值税。

(责任编辑:亦木)

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1003—4145[2010]04—0122—03

2009-12-09

王 欣(1966-),女,山东财政学院财税与公共管理学院副教授。