我国排污权交易制度之构建

刘 光

(山东财政学院,山东济南 250014)

我国排污权交易制度之构建

刘 光

(山东财政学院,山东济南 250014)

排污权交易是一种以市场为基础控制环境污染的手段。目前,作为一种权利形态的排污权还未获得我国立法的承认,排污权交易缺乏相应的法律法规支持。我国环境污染形势的严峻以及大量“排污权交易”实践的开展使以法律规制该制度变得极为迫切。本文拟从排污权交易制度的内涵分析,我国排污权交易存在的问题,我国排污权交易制度的构想等方面对排污权交易制度之构建进行一些的探讨。

排污权;环境保护;交易制度

环境保护和经济发展,是当今国际社会普遍关注的重大问题。排污权交易制度是解决环境保护和经济发展两难困境的重要策略之一。当前我国经济与社会发展承受着巨大的环境压力,作为一种新兴的市场手段,排污权交易在全球环境保护实践中日益受到青睐。发达国家为控制污染物总量已经广泛地采用了这种市场运作方式,但我国的排污权交易才刚刚起步,目前尚处于试点探索阶段。纵观我国的环境管理法规,到目前为止“排污权”还没有正式写进我国的法律,因此有必要对我国排污权交易制度之构建进行一下理论的探讨。

一、排污权交易制度的内涵分析

排污权是一个法律上的概念,其基本内涵是依法向环境排放污染物的权利。排污权交易首先由美国经济学家戴尔斯(J.H.Dales)于 20世纪 70年代提出。排污权交易 (marketablepollution permits)是指在污染物排放总量控制指标确定的条件下,利用市场机制,通过污染者之间交易排污权,实现低成本污染治理。其基木思想是在满足环境要求的条件下,建立合法的污染物排放权即排污权,并允许这种权利像商品一样被买入和卖出,以此来进行污染物的排放控制,并降低控制成本。[1]排污权交易制度(Marketable Pollution Per mits,又称为可交易的许可证制度、环境使用权交易制度等)指由管制当局制定特定区域的排污量上限,按此上限发放许可,该许可可以在市场上交易的制度。[2]排污权交易制度作为法律化的经济制度,最早规定于美国法律制度中,德国、澳大利亚、英国等也相继仿效,进行了排污权交易的实践,己经取得空前成功,获得了巨大的经济效益和社会效益。排污权交易是当前深受各国关注的环境经济政策,是环境管理的发展方向,它通过赋予环境容量资源价值,确定产权,并允许产权自由转让的方式,有效配置环境容量资源,降低污染控制的社会成本,因而成为实施总量控制的有效方法。实践中,通常是由政府向企业、事业单位发放排污许可证,排污许可证及其所代表的排污权可以自由转让。通过污染者之间交易排污权,实现低成本污染治理。在西方国家,排污权交易制度对排污总量控制起到了重要作用。排污权交易的重要思想就是在满足环境质量要求的条件下,明晰污染者的环境容量资源使用权,即合法的污染物排放权 (排污权)。以此实现环境容量资源的优化配置。环境权交易实质是环境容量使用权交易,是环境保护经济手段的运用。

合理设置排污权交易制度,是推动各国环境污染防治工作可持续发展的重要途径之一。排污权交易的主要意义在于,它可以较好地协调经济发展与环境保护的矛盾,提高分配治理费用的效益,节省减少排污量的费用,使社会总体削减排污费用大规模下降;它是发挥政府环境管理部门和排污企业两个方面作用的行之有效的方式。

二、我国排污权交易制度存在的问题

(一)排污权交易立法不健全

目前我国排污权交易尚处于试点阶段,虽然一些省市区如山西、河南、江苏等都相继出台了一些地方性的排污权交易法规,但是在国家层面上还没有针对性的立法。结果是我国目前进行的排污权交易从审批到交易,都没有统一的标准,仅是凭各地的探索。事实上,我国现行法律已经确定了排污权交易的基础制度:排污申报制度和许可证制度,这两个制度在法律上规定了污染物排放总量控制标准。但我国法律没有确认排污权。排污权这个概念最初并不是严格的法律上的概念,可是因为现实中的任何生产和消费话动不可能实现污染的零排放,因此它是一个实际存在的环境资源的生产性和经济性权利。我们现在需要解决的问题是如何在法律上界定这种权利,以便于它通过市场机制在各个厂商和消费者之间进行分配。我国的环境产权制度对此没有形成具体的规定,也即我国法律并没有承认和确认排污权。排污权交易缺乏完整的、可操作性强的法律。排污权交易的推行是一个系统工程。它牵涉到大量的立法工作(包括中央和地方立法),需要环保部门和立法部门进行协调。从选定污染控制项目、确定增加单位,到确定许可证的总量。许可证的初始分配,一直到许可证的交易和年度审核,有一系列的工作要做。这就需要环境保护部门与政府其他有关部门要紧密结合,进行充分细致的论证,采取周密的保障措施。国家现行的大气污染防治法、水污染防治法等虽已提到了排污总量控制及排污许可证制度,但尚无配套的排污权交易制度。中国排污权交易制度的完善路程还很遥远。

(二)排污量难以确定

排污权交易实施的前提是对排污量的准确监测。从发达国家的实践经验来看,排污权交易一般首先由环境主管部门根据某区域的环境质量标准、污染排放状况、经济技术水平等因素综合考虑来确定排污总量,然后由政府以招标、拍卖、定价出售、无偿划拨等形式将排污权发放到排污者手中,完成排污权的初始分配,接下来才是排污权在市场中的交易。对于某一区域的排污总量标准应该是根据该地区的环境质量标准、污染排放状况、经济技术水平等因素综合考虑来确定。但是,这只是一个大的指导原则,如何根据实际情况确定排放总量,特别是我国现在以经济建设为中心,如何能够把握经济增长与排污总量控制之间的平衡,寻求一个最佳切入点,使得既可以有效控制污染,又不妨害我们快速发展经济是个大问题。由于目前我国对地方政府的主要考核指标仍然是 GDP,这就导致地方上片面追求经济发展的粗放型经济增长方式仍未从根本上得到改变,造成了经济增长与总量控制的尖锐矛盾,使得排污总量的确定成为排污权交易的难点,一些地区总量控制的底线不断被突破,使得整个排污权交易体系非常脆弱。[3]另外在异地排污权交易的过程中,要严格控制买进排污权的地区的排污总量,确保异地排污权的交易必须建立在两地排放总量均不超过当地环境容量的基础上。在一些流域污染总量控制的问题中,出现了边界难以控制的问题。使总量控制和排污权交易制度的效果等于零。这一切都使得污染物排放总量控制受到极大的威胁和冲击,经济增长与总量控制的矛盾极其尖锐。一旦总量控制的底线被突破,排污权交易便无从谈起。[4]

(三)排污权交易实施的困难。

排污权的交易费用偏高,实施程序复杂,操作难度大。排污权交易的交易费用主要包括寻求交易的基础信息费用、谈判与决策费用等。我国乡镇企业数量多、规模小且分散,但它造成的污染占全国工业污染物排放总量半数之多。这造成了我国排污权交易市场的基础信息寻求费用高,环保部门监测与执行费用高,而且存在交易逐案谈判的现象。这些都加大了交易成本,影响厂商交易的积极性,进而影响整个排污权交易,妨碍排污权交易制度的实施和作用的发挥。虽然我国已在多个城市实施排污权交易试点,并聘请美国环保局专家来中国进行指导,但是由于排污权交易市场繁杂,规则与程序的操作难度高,加之我国尚缺乏高素质的专业人员,使排污权交易难以有效实施和推广。

交易成本是影响排污交易市场活跃程度的最敏感的变量。如果交易成本过大、程序过复杂、时间过长,就会影响交易的效率,就可能形成新的成本效率均衡点、降低排污权交易的市场成交量、压抑排污权交易市场的供给与需求。无视这一国情而以美国等国家的方式实施排污权交易制度,乡镇企业中搭便车现象将会泛滥,从而导致市场的无效。

(四)排污权交易市场不规范

由于长期计划经济的影响,排污权交易这一概念对于大多数国民还是陌生的,以至于进行交易缺乏相应的主体和社会支持。一些试点地区的排污权交易存在着政府行为取代市场化运作的现象。一些地方环境保护部门介入从交易对象的确定、谈判商议价格到最后双方的排污许可证进行转让的全过程。因而排污权交易过程仍摆脱不了政府部门的强力干预,仍有可能出现以行政命令代替市场运作的现象。政府过多参与,会影响排污权交易的公平、公正、公开。再者,随着我国对环境质量要求的不断提高,排污权价格的总体趋势是上升的。一些企业从升值的角度考虑不愿意出售手中的排污权。此外,从限制竞争对手的发展的角度出发,有富余排污指标的企业也不肯出售自己的节余排污权。目前,我国一些跨地区的排污权交易中,地方政府官员为保护本地利益强行介入交易过程,用行政命令禁止把排污权指标转让给其它地区,要求只能在本地区内进行排污指标交易。

(五)排污权交易政府监管不力

我国的监督管理机制还不健全,并没有在各环节都制定一系列制度来保障造排污被罚政策的实施。而现有的管理制度如月报、年检、通报、企业自检等不能满足排污权交易对信息和监管的要求。己形成的初步的管理办法和管理体系有待于上升为法律法规并进一步细化使之具有可操作性。2003年国家环保总局暗访发现某大型企业偷排超标废水,仅2002年就偷漏排污费 l 000万元,而罚款的数额极其有限,投入 115亿元建设的污水治理设备闲置不用。不少企业的污染处理设施仅仅是应付检查的道具,检查团一走立即停止运行。我国对环境违法者的制裁一般是责令停工、限期整改。低额罚款对于大型企业起不到威慑作用。违法排污成本低是造成这些企业偷排污的主要原因。另外,监测设备不能提供有效数据,企业购买排污权的数量没有依据。例如,火电厂作为二氧化硫的重点排放企业,近年来我国有 180家安装了近 400套烟气排放连续监测装置,但目前运行正常的只占 20%,80%因质量问题间断运行或不能运行。这是由于在购买设备时,排污费申请使用与指定产品挂钩,用户根本不过问产品的质量、功能,只要安装上就行。此外购买监测设备时还存在招投标不规范的现象。政府监管不力,监管指标量化不准确,因而造成企业随意排污。

三、我国排污权交易制度的构想

(一)建立完善的排污权交易和配套制度的立法

排污权交易制度在美、德等国家已比较完善,值得我国借鉴。排污权交易是建立在市场经济体制和将环境容量作为一种资源管理基础上的,只有具备了完善的排污权交易和配套制度的立法,才能确保排污权的合法性、排污权分配的公平性及排污权交易的合法化。因此,建议政府尽快制定、出台有关总量控制和排放许可证制度的法规、规章和技术规范,以法律形式明确环境是可利用的资源,同时由相应地方政府或环保部门自行制定具体操作细则,构建一整套排污权交易制度,以此有利地促进污染物排放总量控制工作和环境质量的改善。排污权交易作为一种市场导向的环境经济政策,必须在相应的法律保障下,才具有合法性和权威性。美国排污权交易的成功与其完善的法律基础是分不开的。虽然我国出台了一些地方性的排污权交易条例和法规,但总体来说,我国排污权交易的法律相当滞后。必须根据中国特色创造一系列的法律条件,为排污权交易的推行奠定法律基础。

(二)确定合理的初始分配方案

排污权的初始分配在法律上一般以排污许可证的形式表现。作为相应的措施,立法应明确将排污许可证与其它生产要素一样纳入企业产权范围。目前排污权初始分配主要有公开拍卖、固定价格出售和免费分配等方式。在我国,环境对污染容纳能力的有限性、总量控制任务的艰巨性和污染源的复杂多样性,使得排污指标十分紧缺。所以,在排污权交易伊始就要实行污染控制总量指标初次分配的有偿化,以充分体现污染者付费原则。政府应对长期无偿占用排污指标的单位进行改制,对新建单位采取拍卖和奖励等有偿方式分配排污权,全面实现排污指标的有偿初次分配。在此基础上,再通过市场实现污染源之间排污权的再分配。排污权的初始分配是一项十分复杂而艰巨的工作,无论采取何种方式进行初始分配,都必须遵循公平、公正、公开、透明、讲究效率的原则。为此,要尽快制定排污许可证管理办法,明确排污许可证的发放程序、标准,防止欺诈和以权谋私等不正之风,避免排污权的初始分配因掌握在各类资源的行政管理部门手中而沦为资源行政部门设租和寻租的工具,最终丧失产权应有的经济激励作用。

(三)建立规范的排污权交易市场管理

排污权交易市场的规模直接影响到交易的数量和企业实现交易的机会。交易市场规模的扩大,将促使市场提供更完善的交易机制,催生更多的交易机会,有助于企业从中获益,同时还降低了企业在接受市场服务、搜寻信息、协商等方面的成本。政府应发挥其在管理手段、信息渠道、财政等方面的优势,为建立一个统一、协调、完善的排污权交易市场而积极努力。[5]排污权交易必须坚持竞争和公平、公正、公开的市场交易规则,禁止非法交易或幕后操纵,政府环境管理机构进行排污权交易操作时按照透明化原则公开有关的政策信息,对出现的重大问题及时做出反应。

(四)构建全面的排污权交易监测监管制度

几乎所有实施排污交易制度的国家都对交易活动建立了严密的监测监管制度,以收集和掌握交易信息,追踪排污指标的去向和监督交易行为。排污权既然可以买卖,而且从长期来看,其价格呈上升趋势,就会有人炒卖排污权,甚至可能出现某些人垄断排污权交易市场牟取暴利现象。排污权的价格应由市场决定,但排污权交易市场秩序、区域环境容量的科学确定、环境容量价值的准确评价、对污染源的环境监测等都需要由政府环境保护行政主管部门维持和管理,因此政府的角色和行为也就从排污配额交易的主体变成排污权交易市场的监督和保护者,专注于“立规则,当裁判”,应该定期或不定期地巡回抽查排污权交易企业的环保设施与排污情况,一旦发现问题及时处理和纠正。我国应建立:1、登记制度。包括排污申报登记、排污指标登记和排污指标交易登记等;2、报告制度。每个计划年度所有的排污指标持有者都应提交一份年度报告,报告其排污指标的使用、交易、储存和变化情况;3、监测制度。应扩大要求安装在线自动连续监测设备的排污企业范围,全过程自动记录污染物排放的数量和浓度;4、追踪制度。政府有必要建立统一的帐户管理系统和信息系统,以利于加强交易后的监管;5、责任制度。应健全排污执法责任,加大监督检查、行政处罚及制裁力度,依法追究法律责任。[6]排污许可证的有偿转让,在我国作为一种新生事物,绝不能离开政府的有效管理和必要的行政干预和监督,特别是在排污交易市场培育阶段,这种监督和管理更是必不可少。[7]

(五)加强对污染源的监控,建立科学、准确的信息系统

排污权交易能否成功,关键在于能否准确计量污染的排放量。只有确保每个排污企业拥有的合法的排污权数量和实际排放量的对应关系,排污权才能具有交易的性质。因此完善监控系统是保障排污权交易公平、公正进行和控制环境质量的关键。同时应该建立以计算机网络为平台的排放跟踪系统、审核调整系统等,使有关人员及时掌控企业的排污状况和排污权交易情况。应在每个排污权交易中心设立信息发布栏,及时公示信息,以确保公民知情权,使环保工作纳入社会监督范围,提高公民的环保意识。要在企业安装先进的在线监测装置,并设计一个完备的排污权分配与流转跟踪系统,以利于环保监管部门掌握更可靠的信息来提高排污权交易的管理,及时调整总量分布,并对违反相关排污权交易法律的排污主体进行惩处。在此基础上,建立统一的排污权信息网络,促进信息资源的交流和共享,逐步实现交易信息的公开化、透明化。

四、结语

排污权交易法律制度是控制环境污染的一项很好的制度设计,它充分利用市场竞争机制,优化配置了有限的资源。排污权交易市场不是一个完全自由的市场,而是受政府调控的市场。在我国推行排污权交易法律制度,面临很多问题,积极探索构建符合中国国情的、具有中国特色的排污权交易法律制度,对更好的解决中国的环境污染问题,促进节能减排,落实科学发展观,建立资源节约型和环境友好型社会都具有重要的意义。

[1]幸红.排污权交易及其法律规范 [J].学术研究, 2006,(8):76.

[2]王小军.论排污权交易制度在我国的实施[J].宁波大学学报,2005,(5):27.

[3]穆红莉,马慧景.我国实施排污权交易制度中的问题研究[J].石家庄经济学院学报,2005,(6):811.

[4]陈舒舒.试论完善我国排污权交易的若干问题[J].内蒙古社会科学,2004,(3):108.

[5]黄晟.析排污权交易制度对我国排污管理体制的启示[J].法学研究,2009,(6):35.

[6]张小军.论排污权交易法律制度的构建[J].西北农林科技大学学报,2008,(5):114-115.

[7]张曼,屠梅曾.排污权交易制度在中国的应用探析[J].科学·经济·社会,2002,(4):50.

D922.6

A

1008-2670(2010)06-0074-04

2010-11-06

刘光,男,山东聊城人,山东财政学院政法学院教授,研究方向:经济法。

(责任编辑:时明芝)