中国城乡一体土地市场制度变迁路径研究

田光明，曲福田

（南京农业大学中国土地问题研究中心，江苏 南京 210095）

土地市场化配置是土地资源有效配置的必经之路。建立城乡一体的土地市场制度体系和完善的市场机制，对于推进城乡土地要素流动、建立土地节约集约利用激励机制、保障农民权益、加快农村经济发展、促进城乡统筹有着重要意义。但在现实中，由于中国土地所有制性质的不同而形成相互分离的城市土地市场与农村土地市场，农用地要想转为非农建设用地必须经过政府征用或征收，由集体所有转为国有后才能进入土地市场，政府垄断一级土地市场，城乡土地市场割裂［1］。地方政府通过土地征收获得预算外收入（土地财政），助长了对土地的无效利用，造成城市“摊大饼”式粗放扩张，加大了农地流失［2-3］。据曲福田、谭荣等研究表明每年21.7％的耕地是过度性损失，其原因是土地配置更多的是采用行政方式，市场没有发挥其应有的作用［4］。中国城市土地市场已逐步完善，但农村土地市场化配置严重受限，特别是农村集体建设用地。据统计，中国集体建设用地总量1700万hm2，相当于全部城市建设用地700万hm2的2.5倍［5］。大量的建设用地在农村集体手中不能流动、受到限制，在工业化、城镇化加速期，这种割裂的土地市场严重影响着土地资源的配置效率，导致大量的耕地和生态用地损失，大量的农村集体建设用地闲置、浪费。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出了改革征地制度、建立城乡统一的建设用地市场等要求，但目前在制度法律等层面都未完全建立起应有的支撑框架体系。基于此，本研究通过分析利益主体内在均衡关系，从制度变迁的供给与需求角度提出城乡一体土地市场制度变迁的方式、阶段及供给路径，最后得出变迁的政策建议。

1 一种理论假说——消除城乡二元土地市场制度的突破点

城乡二元土地市场制度是计划行政过度干预和集体土地所有者、使用者权利缺失的产物，是政府通过扭曲的行政征地制度将农村集体土地杜绝在土地市场的大门之外。政府的行政强制征地制度界定了土地所有者主体的损益边界。在这种行政的土地产权安排下，政府享受着因征地而得到的“行政收益”，而农民却不得不承担着“计划成本”。根据产权理论和科斯定理，要想使这种“外部性”内部化，就要明确界定土地产权，使农村集体土地所有者和使用者有自愿交易、自愿谈判的权利，有进入土地市场的权利①农村集体土地入市特指在相关规划建设允许范围内的农村集体土地，文中如没有特殊说明均为此意。。当集体土地能够自由进入土地市场，土地供给者就不再是政府独家供地，用地者和供地者之间就会产生选择和竞争，政府垄断一级市场将被自行打破，城乡间的土地要素可以自由相互流动，即形成城乡一体的土地市场，计划行政产生的“外部性”将被内部化。

2 制度变迁分析框架

制度变迁是制度的替代、转换和交易的过程，是随着时间的变化一种效益更高的制度对另外一种制度替代的过程。制度变迁最初总是源于制度需求的发生［6］，随着产品和要素价格、市场规模、技术等的变化，制度服务需求、交易费用、制度选择集也发生变化，从而打破原有的制度均衡，出现新的获利机会，社会将从抓住这种由制度不均衡产生获利机会的制度安排创新中得到好处，产生制度变迁的需求。但是这种制度的需求能否导致制度的供给，主要取决于赞同、支持和推动制度变迁的行为主体集合与其他利益主体的力量对比中是否处于优势地位［7］，以及新制度的运行成本与其收益的比较。

2.1 制度变迁的需求分析

中国国有土地市场化配置机制已基本形成，土地交易制度和土地交易规则已基本完备，土地招标、拍卖、挂牌出让方式的比例逐年提高［8］，不可忽视的是这些被市场化配置的国有土地大多是从农民手中低价、强制、行政性的征收或征用而得。随着城市化、工业化进程的加快，经济发展对建设用地的需求增加，土地的稀缺性必然导致价格的不断上涨。由于城乡分割的土地市场制度而形成差异较大的价格体系，政府通过低价的行政征收从农民手中征得土地，然后通过出让获得高额的“土地财政”，导致耕地大量减少。虽然法律规定给予相应的补偿，但农民和农村集体根本没有谈判的权利，补偿安置的原则、标准和数量由政府规定，征收过程中农民的财产权利、人身权利和经济利益受到很大的侵害，随着农民权利意识的觉醒，农民开始行动起来争取和保护自己的土地权利，产生因征地而导致的大规模农民上访事件［5］。此外，中国建设用地中有近3/4在农村①根据国土资源部变更调查数据，2005年中国建设用地总面积3192.2万hm2，其中居民点和独立工矿用地2601.5万hm2，占建设用地总面积的81.50％；城市用地仅186.1万hm2，占全国建设用地总面积的5.8％；农村居民点和建制镇面积达1832.7万hm2，占全国建设用地总面积的57.4％。，由于城乡二元土地市场制度，这3/4的土地不能流动。在工业化、城镇化进程中，不得不占用更多的耕地和生态用地，但大量农村集体建设用地却在闲置、浪费，不能发挥应有的作用。城乡二元土地市场制度造成的损益效应“外部性”已完全曝露出来，必须通过土地市场制度变迁来“内部化”。

2.2 不同利益集团的分析

笔者将土地市场制度变迁过程涉及利益主体主要界定为中央政府、地方政府、农村集体和农民，这些利益主体为追求自身利益的实现都会采取相应行动，以下将对制度变迁中主体利益取向进行分析。

2.2.1 中央政府

中央政府代表国家行使最高权力，是制度的供给者，在土地市场制度变迁中发挥着决定性的作用。中央政府在制度变迁中更多关心的是国民经济的持续发展、社会稳定以及变迁带来的社会总福利的增加等宏观问题。本文拟以社会总福利的变化来衡量中央政府在土地市场制度变迁中的行为趋向。如果社会总福利增加，则中央政府有潜在收益，会倾向于制度变迁；如果社会总福利变小，则中央政府维持原状。而城乡一体的土地市场结构恰恰会带来社会总体福利增加。

图1 城乡一体土地市场制度变迁社会福利变化分析图Fig.1 Analyse diagram on the socialwelfare change of urban-rural integraed land market institutional transition

如图1所示，NB为土地的需求曲线，S为土地的供给曲线，在第一阶段形成均衡价格P1，如果供给曲线S用函数φ0（Q）来表示，社会总福利用W（L，F）1来表示，则此时的社会福利为（此处指在垄断、分割的市场制度条件下）：

当需求上升到Q2时均衡价格为P2，此时的社会福利W（L，F）2可表示为：

以上两个阶段都是在城乡土地市场垄断、割裂的情况下形成均衡时的社会福利水平。本文所探讨的城乡一体的土地市场制度是在市场经济发展到一定程度时的产物，故假设当在第一阶段达到均衡价格P1，均衡点G后允许农村集体土地入市，土地市场的供给主体不再是政府独家垄断，供给量会有所增加，从而形成另外一条土地供给曲线Sy（此处假设供给曲线S和Sy在第一阶段H-G段是相重合的），当到Q3时达到均衡，均衡价格为P3，此时供给函数用φ1（Q）表示，社会福利用WY来表示：

由此，得到在垄断、分割与城乡一体两种情况下的社会福利水平W（L，F）2和WY。用ΔW表示两种制度安排下的社会福利变化情况，则ΔW=WY-W（L，F）2：

结合图1我们发现福利变化量ΔW就是图中阴影部分EGF的面积，即在城乡一体的土地市场制度安排下的社会福利要大于城乡土地市场垄断、分割制度安排下的社会福利。从这一角度来看中央政府在制度变迁中有预期的潜在收益。

2.2.2 地方政府

地方政府既是中央政府在地方的代理人，又是相对独立的利益主体；既要维护中央政府利益，又要追求自身利益的最大化。在城乡土地市场制度变迁中，如果农村集体建设用地有权直接进入市场，这无疑会增加政府征收土地补偿费用和征收的难度，因为农民有了相对自由谈判的权利。地方政府在征地中补偿标准不断增高和范围限制越来越多，相比制度变迁前来说会失去大量的土地出让收益。据调查，许多地方的土地出让金占预算外收入的60％，农地转用和城市扩张增加建筑业和房地产业的营业税和所得税占地方税收总量的37％左右［9］。在失去土地出让收益后，地方财政收入会受到较大影响。但从另一方面我们也看到，当农村集体土地可以自由入市后，地方乡镇经济发展迅速，农村集体经济发展较快，地方企业管理等税费收入必然增加，同时在制度变迁后，地方政府也可以收取农村集体土地入市的管理费税。可以看出在制度变迁的第一阶段，地方政府的潜在收益是较少的，甚至是负向的收益，但当制度变迁到后一个阶段，地方政府会有较大的潜在收益。

2.2.3 农村集体

农村集体是农村土地的所有者。中国《宪法》规定农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所用；宅基地和自留地、自留山，也属集体所有。《宪法》肯定农村集体组织是农村集体经济的组织形式，在遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权。从法律性质来看，农村集体是一个成员处于不断变动之中的农村社区团体，这一团体既不是法人组织，也不是合伙，而是一种特殊的主体［10］。这种农村集体主体按其本意可理解为农村集体全体成员，但农民缺乏行使集体土地所有权的组织形式和程序，从而出现主体虚位的现象。在谈到利益取向时，很难对这样的主体类型做出一种利益取向判断。由于农村集体的成员是农村集体全体成员，故在本文分析利益博弈均衡时将农村集体与农民归为一类，只对农民进行分析。

2.2.4 农民

农民是农村集体组织成员，是农村集体土地的使用者，是土地市场制度变迁的主要推动力量之一。对于农民来说，最现实、最切身的利益来自土地。在土地市场制度变迁中，农民获得了平等谈判和自己进入市场的权利，改变了先前政府强制性征地、低额度补偿的行为，农民的权益受到了保障，所以农民是制度变迁需求最迫切的利益主体。但地方政府和中央政府具有较大的资源配置权以及合法使用暴力的权力，他们决定着制度变迁的方向，所以农民是制度变迁的需求者，在这一阶段他们还不能成为制度的供给者，但是农民的行为在制度变迁中影响着交易费用、变迁成本的高低问题，进而会影响变迁的进程和速度。目前国家虽然没有允许农村集体入市土地交易，但农村集体建设用地流转早已自发存在，甚至在数量、规模及地区覆盖面上有不断扩大之势［5］。

2.3 制度变迁中利益集团间的博弈

一个新的制度安排总是要或多或少地改变既定的利益格局［6］，同时制度的需求能否导致制度的供给，还取决于各利益集团间的力量对比、利益变化的博弈结果。本文试图用完全信息博弈模型分析中央政府与地方政府间、地方政府与农民间的利益均衡关系。

2.3.1 中央政府与地方政府的博弈分析

在此博弈中，参与人有作为委托人的中央政府和作为代理人的地方政府。信息是完全的，参与人的行动是可以观测到的。中央政府的行动选择有：维持原状（对现有情况默许）和推行变迁（提供市场化的制度供给），行动集合可表示为：｛维持原状，推行变迁｝。在此博弈中，地方政府行动是滞后于中央政府的行动选择之后的。地方政府行动选择也有两种方式：不响应中央政府的制度创新行动（保持原有的土地配置方式）和响应中央政府的制度创新行为（推进土地市场化配置），行动集合可表示为：｛不响应，响应｝。

假设中央政府推行制度变迁的成本是C0（C0包括对地方政府不响应中央政府推行变迁的制裁、处罚行动成本），顺利推行后得到的收益为R0，监督成本为C0′；地方政府不响应中央政府时成本为C1（C1地方政府被中央政府制裁、处罚的成本），地方政府响应中央政府收益R1。具体博弈关系见图2。由前面分析可知中央政府有预期的潜在收益（R0-C0′＞0），故中央政府的推行变迁意向较为明显。在中央政府推行变迁后，如果地方政府采取不响应策略，中央政府必然采取管制、惩罚等措施，使得双方都有利益损失（CO，C1），当地方政府响应中央政府的变迁时，双方的收益为（R0-C0′，R1），当然根据前面的分析得知，地方政府在第一阶段是有可能R1为负，但随着市场化的进一步推进R1会逐步正向增大。

由此分析得知在中央政府最高权力的驱使下，制度变迁的趋势非常明显，在（R0-C0′，R1）达到均衡。但也要注意地方政府在不响应时的成本和响应后第一阶段负收益的比较关系，当地方政府|C1|＜|R1′|时，地方政府有可能不响应中央政府的变迁，此时中央政府要想推行变迁必须进一步加大惩罚的力度，加大地方政府的成本C1，使|C1|＞|R1′|迫使地方政府进行变迁。

由于地方政府有其独立的利益取向目标，在开始推行制度变迁时，地方政府效用水平降低，“不响应”是地方政府效用最大化的行为选择目标。中央政府要想顺利推进制度变迁，不仅要采取惩罚措施来改变博弈结果，同时还需改变双方效用水平影响因素。如改变中央政府和地方政府在市场化中的收入分配比例；将地方政府政绩考核的短期政绩和长期政绩结合起来，并适度增加推进土地市场化政绩的比重等措施推行促使地方政府响应中央政府制度变迁。

2.3.2 地方政府和农民间的博弈分析

在此博弈中，参与人为地方政府和农民。信息是完全的，参与人的行动顺序是可以观测到的。地方政府的行动选择有：维持原状（不响应中央政府的制度变迁）和推进变迁（响应中央政府的制度变迁，并采取行动推进），行动集合为：｛维持原状，推行变迁｝。在地方政府与农民间的博弈中，不管地方政府是否响应中央政府，农民都会采取一些行动来保护自己的权益，因而博弈双方的行动没有像中央政府和地方政府间那种明显的先后顺序。在地方政府不响应中央政府的制度变迁时，因为中央政府的行动是维护农民权益的行动，农民会采取行动来响应号召推进制度变迁。故，对于农民来说采取的行动集为：｛保持原状，非法进入，市场化｝。

假设地方政府在维持原状时承担中央政府惩罚的成本为C2（C1=C2），地方政府维持市场秩序和防止农民非法进入成本为C3，由于农民非法入市扰乱土地市场成本为C4，推行制度变迁时收益为R2；农民在地方政府选择维持原状时而选择非法进入的收益为R3，被政府发现的惩罚成本为C5，当地方政府允许市场化推进时，农民进入市场得到收益为R4（R4＞R3）。具体博弈关系见图3，当地方政府维持原状时，农民的行动集合有（保持原状、非法进入），当地方政府采取推行变迁时，农民的行动集合有（非法进入，市场化）。由博弈结果图3可以看出只有在地方政府采取推进制度变迁、农民采取规范的市场化行为时两者才能达到纳什均衡，双方受益达到最大化，均衡收益（R2，R4）。

由以上分析可以看出地方政府在上级的监督和督促下、在农民非法进入市场的迫使下，如果不响应中央政府的制度变迁，则要付出巨大代价（C2+C3+C4）。由此可以认为，为了自身的利益最大化目标，地方政府不得不响应中央政府推进制度变迁。

图2 中央政府与地方政府博弈关系图Fig.2 Diagram of game relationship between central government and local government

图3 地方政府与农民博弈关系矩阵图Fig.3 Matrix diagram of game relationship between government and farmers

3 制度供给的路径

政府具有较大的资源配置权以及合法使用暴力的权力，所以在任何制度变迁、改革的初始阶段，权力中心是改革的倡导者和组织者，权力中心的制度创新能力和意愿是决定制度变迁方向的主导因素［11］。因而在城乡一体的土地市场制度变迁的初始阶段，制度供给者也必然是由政府来承担。当然随着土地市场化配置的法律法规基础建立健全和市场化改革的深化，政府逐步退出，排他性产权逐一确立，农民也有可能成为制度变迁的推动者。由此本文将按照制度供给的主体不同分为“供给主导”、“中间扩散”、“需求诱致”三阶段。

从前面中央政府和地方政府利益取向和博弈关系可以看出，在变迁的第一阶段，中央首先发现潜在收益进行制度供给，而地方政府因为发现自己在初始阶段没有潜在收益反而会失去较大的土地出让收益。在这一阶段中央政府是制度变迁的供给者，是制度变迁的“第一行动集团”，地方政府是被强制接受。在这一阶段表现为明显的“供给主导型”变迁方式。该阶段中央政府通过建立和完善土地市场法律法规、改善制度环境、改变治理结构等一系列措施推进制度变迁。当制度变迁的进一步推进时，对于地方政府，一方面受到中央政府和农民双重挤压，另一方面又发现土地市场化后的潜在收益，开始自发性地推进土地市场的规范性建设。地方政府发现潜在收益后，积极推进市场规则的建立和完善，以获得地方经济的持续发展和地方财政的收支平衡。在第二阶段地方政府成为制度变迁的供给者，是第二阶段制度变迁的“第一行动集团”，表现为一种“中间扩散型”制度变迁方式。当市场体系框架的进一步完善，农村集体土地和城市土地一样具有明晰的使用权人、透明的市场价格、公开的交易信息、完善的交易制度、公开的法律保障时，政府逐步退出、排他性产权逐一确立，农民拥有自己合法权利，制度变迁是否发生主要取决于农民或其他参与创新的个人或团体的推动力量，表现为一种“需求诱致型”制度变迁。

4 政策启示

（1）由中央政府首先推动政策法规的修订，制定统一的土地法律法规。中央政府在土地市场制度变迁的初始阶段承担“第一行动集团”角色，且中央政府是国家法律法规的制定者，应由中央政府首先推进法律法规的修订改变城乡二元土地制度，给予农村集体土地入市的权利，从法律上给予建立城乡一体土地市场留足空间。建议首先在《宪法》、《物权法》、《土地管理法》、《土地承包法》中尽快修改与保护农民土地权益相冲突的法律条款，给予农民、农村集体真正的权利，允许部分在规划建设范围内的农村集体土地进入市场，让农民享有土地非农化进程中的土地权利，赋予和保证两种所有制（国家所有和农村集体所有）的土地都享有参与工业化、城市化的同等机会和权利，做到“同地、同权、同价”。

（2）改革征地制度，打破政府垄断一级市场。严格界定征地范围，对公共利益逐步列出详细清单的形式给出，区分政府与军事、基础设施、社会公益事业、国计民生等项目。推行征地补偿到征地市场价格的转变，充分体现并保障农民的土地权益从双重管制到单一管制，公开征地程序，让公众参与到征地的标准制定的过程中，并建立仲裁机制进行监督。在农村集体建设用地使用权、农村宅基地用益物权等确权后，推进有序流转，打破政府垄断一级土地市场。

（3）创新公共财税体系，增设物权税等税种，保证地方政府的财政收支。在二元土地市场制度下，地方政府通过征收土地获得大量预算外收入来弥补预算收入不足，但在一体化市场制度下，“土地财政”必然减少甚至逐渐消失，要保障地方政府的财政收支平衡就必须建立新的财税体制。如：开征物权税，把物权税作为地方财税来源，保证财政正常收支，推进地方经济发展。

（4）强化规划管理，并研究制定城乡一体土地市场管理办法和规则。加强规划控制管理，建立空间规划体系，制定有序的空间发展方向，同时制定地块层面的规划设计，严格用途管制。此外，在农村集体土地允许入市的情况下，必然出现不符合规划等违法行为出现，为防止农村建设用地进入市场对原有市场造成冲击、防止农民将大量农地转为建设用地换取暂时利益而造成耕地减少等现象的出现，必须首先研究出台城乡一体土地市场的管理办法和规则，来保障土地市场的建立和完善。

（References）：

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