大城市边缘区统筹城乡土地利用战略探讨——以天津市东丽区为例

张衍毓，刘彦随

（1.中国科学院地理科学与资源研究所，北京 100101；2.中国科学院研究生院，北京 100049）

1 引言

大城市边缘区兼具城市与乡村特征，是城市与乡村系统相互作用最为剧烈的地区，也是未来城市化趋势最为显著的地区。大城市边缘区的城市化有利于缓解市区人口压力、拓展产业用地空间、优化城市功能布局、促进城乡一体化发展，但同时也对原有的地域生产系统产生巨大冲击，驱使地域格局发生重大改变，经济社会问题相伴而生，为城市持续发展埋下隐患。土地利用是影响地域功能演变的重要因素，随着外来嵌入式经济模块的进入，土地利用形态急剧变化，土地系统衰变直接引发地域功能紊乱。因此亟需采取综合调控措施，从宏观尺度基于区域发展导向制定土地利用战略来指导中观尺度的土地要素配置［1］，推动微观尺度的土地合理利用。

东丽区西临天津中心城区、东靠滨海新区，具有大城市边缘区典型特征，是天津市区大型工业企业战略东移的目的地和滨海新区现代制造业的大后方，区位优势显著。近年来，东丽区的土地利用问题日益突出，因而创新土地利用战略，对于缓解该区及人地关系与土地利用问题具有重要的意义和价值。

2 天津市东丽区经济社会发展与土地利用

基于大城市边缘区经济社会发展目标，系统剖析土地利用问题对区域发展的约束机制，是制定土地利用战略及其保障措施的前提。区域合作化、城乡一体化、土地非农化、产业高级化和生态持续化是东丽区未来经济社会发展的主要目标，同时，地域功能紊乱、土地配置失调、非农就业困难、土地利用粗放和生态环境破坏等问题将成为区域持续与协调发展的制约因素，相关问题的解决是土地利用战略研究的主要着力点。

2.1 区域合作化与地域功能紊乱

统筹区域发展需要在地域功能相互协调的基础上，推动要素有序流动，促进设施共建、政策互利、资源共享和产业互补，构建协同发展、互利共赢的长效机制。尽管东丽区已经形成若干功能板块，但各板块相对孤立、功能定位缺乏统筹、产业同构、基础设施共享率低等问题突出，土地利用与产业集聚的效益不明显，空间上尚未形成与滨海新区和中心城区成功对接的地域格局，这些都会成为区域合作的基础障碍。

2.2 城乡一体化与土地配置失调

随着乡村地域城市化水平的逐步提高，东丽区将实现城乡一体化，而当前城乡一体化发展机制尚不健全，突出表现为城乡分割的土地资源配置模式，亟需通过战略调控，有序开展城乡建设用地增减挂钩，构建城乡一体的土地利用新机制，优化配置土地资源［2］，加快统筹城乡建设进程。

2.3 土地非农化与非农就业困难

快速城市化引起土地要素非农化，大部分农业人口向非农产业转移，但当前城市的就业吸纳能力有限，非农就业转移存在较大压力。如果农民失去土地保障，会面临很大的贫困风险［3］，不利于社会和谐。在人口城市化严重滞后于土地城市化的前提下，制定全面保障农民生存权和发展权的土地利用战略至关重要。

2.4 产业高级化与土地利用粗放

东丽区正在进行新一轮产业结构调整，将加快发展一批新型产业。传统粗放的土地利用方式已经不能适应新型产业发展。要通过战略引导，转变土地利用方式，形成与产业结构相适应的土地利用结构，以合理的土地利用布局引导产业布局，提高单位面积土地利用效益，促进土地节约集约利用。

2.5 生态持续化与生态环境破坏

加强生态环境保护是东丽区建设宜居城市、发展生态农业和观光产业、构建生态工业体系的内在要求。尽管东丽区近年来生态环境得到较大改善，但土地污染、土壤盐渍化、土地沙化等问题严重影响了食品安全和居民健康。作为中心城区和滨海新区产业梯度转移的目的地，东丽区需要进一步调整土地利用战略，引导经济社会活动向生态友好方向转变，为经济腾飞营造良好的生态空间。

3 东丽区土地利用战略与保障措施

土地利用战略研究的针对性较强，基于不同地域类型、研究尺度、目标导向的土地利用战略构成了中国土地利用战略体系［4］。作为城乡系统的过渡带，边缘区在产业、人口和土地利用等方面均有别于纯粹的城市和乡村地域系统，土地利用战略研究更具代表性。大城市边缘区土地利用战略研究立足于区域发展的国内外形势和阶段性特征，明确未来主导方向，科学诊断土地利用问题，通过构建目标导向的土地利用战略调控土地资源配置，优化城市地域格局，破除土地资源约束，促进持续与协调发展。

3.1 大城市边缘区土地利用战略框架

制定土地利用战略是推动土地宏观调控更加系统地服务于区域经济社会发展目标的重要途径。大城市边缘区土地利用战略框架基于不同功能可划分为核心层、目标层、约束层、导向层和措施层（图1）。核心层是指大城市经济社会发展的核心目标；核心目标导向下人口、资源、经济、环境等领域各有侧重的发展目标构成目标层；阻碍各目标实现的土地利用问题构成约束层；针对不同土地利用约束制定的战略方向构成导向层；为促进战略实施制定的各项保障措施构成措施层。通过战略措施实现战略导向，进而破除土地约束，达到战略目标，最终实现战略核心。其中，导向层起关键作用，指引着区域土地利用的基本方向。

3.2 统筹区域土地利用战略

统筹区域土地利用战略以推动区域生产要素优化为核心，强调土地利用空间配置在区域经济一体化中的引领作用。要求在明确不同地域功能和资源环境承载能力的基础上，突出差异与特色，以基础设施建设为纽带，以体制创新为保障，引导要素在空间上有序流动和优化组合，促进产业与土地主导功能耦合，与周边产业对接，推动区域间互惠合作和共同繁荣。

（1）土地功能分区。东丽区应结合滨海新区和中心城区发展战略，进一步明确区域定位和发展导向；准确评判区内各板块主体功能，开展土地利用功能分区；基于各板块经济社会发展现状和目标、资源环境基础等，构建可量化、易操作的土地利用区域调控指标体系，加强国土开发空间管制；制订与土地主体功能相适应的差别化土地政策，引导产业集聚，达到优化配置各业用地、优化地域格局的目的。

（2）要素空间优化。充分认识资源差异，明晰自身发展优势。加强地域合作，突破以行政区域配置资源的传统模式，探索基于土地功能区划的资源配置途径，推进东丽区与中心城区及滨海新区全面合作，促进土地与外来资本以及劳动力与异地产业的空间耦合，做好中心城区产业东移的承接和滨海新区产业链的补充延伸工作，加快生产要素区际流动，优化要素空间布局。

（3）产业联动发展。进一步加强东丽区与滨海新区的产业互动，围绕空港物流加工区、滨海高新技术产业区、TEDA西区、现代冶金工业区以及东丽湖休闲度假区等嵌入式经济模块布置产业和用地，促进滨海新区产业链的嵌入和延伸，构建一体化产业格局。区内各功能板块要明确优势产业，避免产业同构、重复建设和恶性竞争。以区域产业一体化带动区域经济一体化，推动东丽区融入滨海新区和中心城区，实现借势发展。

3.3 统筹城乡土地配置战略

统筹城乡土地配置战略以实现城乡土地利用优化为目标，强调土地配置对城乡一体化建设的促进作用。要求在城乡一体化战略框架下，本着公平、和谐、高效的原则，促进土地利用在城乡之间的协调配置。通过城镇村体系建设，以农村土地综合整治为平台，优化城乡土地利用结构和布局，有效推动城乡统筹发展。

（1）村镇体系建设。大城市边缘区是城、镇、村共同存在的地域复合体，三者的经济社会发展水平存在显著的梯度差异。当经济发展到特定阶段，城市产业就会依次向小城镇和农村转移。当前，东丽区的小城镇对上承接核心区产业，对下吸纳农村富余劳动力，是城乡一体化建设的重要节点（图2，c）。要进一步强化小城镇发展战略，加强小城镇和中心村社区（图2，d）建设，完善城镇村一体化建设体系。在滨海新区和中心城区两个城市核心区（图2，a）的带动下，依托航空城、滨海高新区、TEDA西区等嵌入式经济模块（图2，b）形成的产业发展轴，优先将金钟、华明、新立、军粮城4个小城镇培育成新的经济增长点，引导分散的村庄（图2，e）逐步向小城镇或中心村社区集中，构建城乡一体化空间新格局（图2）。

（2）农村土地整治。乡村地域城镇化和新农村建设是构建大城市边缘区城乡经济社会发展一体化的根本途径。农村土地综合整治有利于培育和壮大经济增长点，促进城乡土地集约利用，从而拉动农村需求，拓展就业空间，促进乡村地域系统的可持续发展。东丽区建设适逢天津市经济战略东移和滨海新区建设的历史机遇，统筹城乡土地配置的条件较成熟，在注重保护生态和传承文化的前提下，以农村土地综合整治为平台，实现新农村建设、小城镇建设及扩大内需、保障民生的综合发展目标，将是具有长远战略意义的重大举措。

（3）统筹城乡用地。推动城乡一体化的核心是适应城乡转型发展特点，在农村要素有序流动和城乡土地优化配置上有所突破［5］。当前，东丽区城市建设用地需求旺盛，农村用地较粗放，可挖掘的潜力大，因而有序推进城乡建设用地增减挂钩，加快城乡统一的土地市场建设，可促进城乡优势要素的优化组合，促进土地指标和劳动力依法有序地由农村流向城市，资金、技术、信息等由城市流向农村，形成“农村支援城市，城市反哺农村”的互动局面。

3.4 农村土地制度创新战略

农村土地制度创新战略强调农村土地资产对农民生存权和发展权的保障作用。通过维护农民合理物权、完善征地补偿制度、规范农村土地流转等措施建立健全农地非农化机制，形成合理的城乡土地制度体系。

（1）产权制度调整。通过农村土地产权制度调整确保农民或农村集体经济组织对承包土地、集体建设用地及地上附属物占有、使用、处置、收益的权利。加快推进农村土地确权登记工作，颁发土地承包经营权证、集体土地使用权证、房屋所有权证等。鼓励土地承包经营权合理流转，促进农地规模化经营，为农村经济发展注入新的活力；基于集体土地使用权证、房屋所有权证，推动集体建设用地使用权及其附属物权有序流动，提高农村节约集约用地水平；充分体现农民所持物权的资产价值，鼓励农村金融组织以集体建设用地使用权和房屋所有权做抵押物，为农民提供适当规模贷款，缓解农村融资难问题。

（2）征地制度改革。大城市边缘区要率先推进征地制度改革，提高土地征收价格，构建城乡统一的建设用地市场，实现同地同价。可尝试把土地征收作为工业反哺农业、城市支持乡村的有效途径。探索集体土地增值收益的合理分配机制，保障农民权益，将农村土地增值收益优先用于农村基础设施和民生工程建设，以土地资产增值推动村庄整治建设。对边缘区而言，农民的发展权更值得关注，要保留一定比例的经营性用地或用房，保障农民以土地资产参与城乡建设的机会和权利。可依托保留的集体产业用地，建立民生产业园，扶持集体经济组织发展产业项目，确保村民长期收益，并为集体公共事业和社会保障开辟资金来源。

（3）农村土地流转。分散的土地经营方式制约农村产业规模化发展，合法有序的土地流转有利于解放出更多农民从事非农产业，拓展就业渠道；有利于赋予经营者更加灵活的土地经营模式，提升农业现代化水平；有利于提高农业比较效益，增强农产品竞争力和抵御市场风险的能力。东丽区要依托北部现代农业区的农地资源优势，加强农村土地流转，促进规模经营，以龙头企业或合作组织带动，发展都市农业，以农业现代化助推城乡一体化。

3.5 土地节约集约利用战略

土地节约集约利用战略以提升土地利用效益为重点，强调土地资源对经济社会发展的支撑作用。以建设资源节约型社会为宗旨，推动土地利用方式由外延扩张向内涵挖潜转变，通过优化土地利用结构和开发时序、提升产业发展水平、增加单位面积土地投入等，达到提高资源利用效率、拓展经济社会发展空间的目的。

（1）用地结构优化。土地利用结构是产业结构在空间上直接或间接的具体落实［6］，同时也对其产生引导和制约作用。促进土地与产业空间耦合是提高土地利用效率的重要途径。东丽区一要通过农地结构转型引导农业生产向规模化、特色化和产业化转变，大力发展现代都市农业；二要优化工业用地，建设高标准工业园区，将核心区内的低效企业统一集中到园区，腾空土地重点发展资本密集型和技术密集型产业；三要保障服务业和流通业用地，大力发展商贸、旅游、物流等新型产业。

（2）项目用地管制。加强项目用地审批和监管，强化土地开发的空间管制和强度控制，实行严格的项目准入制度。项目用地一要符合土地功能区的主导功能，二要符合对投资强度、容积率、建筑密度、技术水平、生态保护等指标提出的明确要求，三要认真贯彻执行国家产业政策，对淘汰、限制类投资项目要禁止或限制用地。通过项目用地管制，提高产业项目门槛，提升土地节约集约利用水平。

（3）优化开发时序。优化开发时序旨在为未来发展预留空间。快速工业化和城市化往往伴随着土地的过度圈占和闲置浪费，诱发土地投机。短时间内过度开发会造成未来的企业和资本外溢，导致城市发展丧失主动权。东丽区政府应积极开展土地战略储备，对当前发展导向不明确、土地增值潜力大的战略储备地，要实行严格的土地用途管制，限制工业园区建设、房地产开发等高强度的土地利用行为。

3.6 土地资源生态开发战略

土地资源生态开发战略强调土地利用对生态系统的保护作用。应立足于生态城乡建设目标，制定和落实生态城乡规划，将生态安全理念贯穿到土地开发的始终。统筹土地开发和生态环境建设，大力发展生态经济，并加大生态环境治理力度，推动退化废弃地再利用。

（1）生态城乡规划。东丽区要在生态环境承载力评价的基础上开展生态城乡规划。以规划为先导，推动土地、产业与生态环境协调发展，构建生态友好型城乡格局。要严格保护基础性生态用地，重点保护东丽湖生态区和华明镇大片农用地，搭建东丽区北部生态安全屏障。协调产业用地与生态用地，打造和谐的景观生态格局。

（2）发展生态经济。充分发挥农用地的生态保育功能，在东丽湖旅游度假区以西、华明示范镇以北、金钟街以东地区，规划建设现代生态农业产业园，与东丽湖旅游度假区形成东西联动的北部生态旅游带，推动传统农业经济向生态旅游经济转变。在中部和南部工业带，实行污染项目一票否决制，提倡清洁生产，发展循环经济，从源头上防止对生态环境的破坏。

（3）治理退化土地。退化废弃地要在医治引起土地退化的经济和社会病根的基础上进行“生态重建”［7］。积极推进东丽区工矿废弃地的恢复治理，通过生物修复技术、物理化学技术以及系统工程治理，提高生态系统自我修复能力，恢复废弃地的生产、生态功能。污染耕地要在切断污染源的基础上，调整农业结构，逐步改善耕地质量。

4 结语

大城市边缘区经济社会发展迅速，土地利用的形态变化急剧，土地利用的矛盾十分突出。地域功能紊乱、土地配置失调、非农就业困难、土地利用粗放、生态环境破坏等问题严重制约了城乡结合部的可持续发展。因此，统筹区域土地利用、协调城乡土地配置、创新农村土地制度、推进土地节约集约利用和土地资源生态开发、加强土地利用宏观调控，成为保障大城市边缘区经济社会又好又快发展的土地利用战略的核心。

本文以天津市东丽区为例，提出大城市边缘区土地利用战略框架，旨在抛砖引玉，为创新土地利用决策思路，提高土地利用决策的科学性、前瞻性和可行性，协调土地利用规划与其他规划的关系提供借鉴，也为相应区域土地利用总体规划修编中深化土地利用战略研究提供参考。

（References）：

［1］刘彦随.区域土地利用优化配置［M］.北京：学苑出版社，1999：1-99.

［2］郑伟元.统筹城乡土地利用的初步研究［J］.中国土地科学，2008，22（6）：4-10.

［3］张晓玲，卢海元，米红.被征地农民贫困风险及安置措施研究［J］.中国土地科学，2006，20（1）：2-6.

［4］刘彦随.中国土地利用战略创新及其模式体系［J］.中国土地科学，2009，23（2）：4-10.

［5］刘彦随.中国东部沿海地区乡村转型发展与新农村建设［J］.地理学报，2007，62（6）：563-570.

［6］严金明.简论土地利用结构优化与模型设计［J］.中国土地科学，2002，（4）：20-25.

［7］蔡运龙，蒙吉军.退化土地的生态重建：社会工程途径［J］.地理科学，1999，（3）：198-203.