农村集体非农建设用地直接上市：市场失灵与其政策矫正

马 凯，钱忠好

（1.山西财经大学管理科学与工程学院，山西 太原 030006；2.南京农业大学中国土地问题研究中心，江苏 南京 210095；3.扬州大学管理学院，江苏 扬州 225009）

1 前言

中国现行相关法律规定，农村集体非农建设用地必须首先通过征收或征用、变为国有土地后方能进入土地市场。中国《宪法》第10条第3款规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《土地管理法》进一步规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体的土地”。

大量研究表明，政府垄断一级土地市场产生了较多的负面影响：政府独占土地增值收益，严重侵犯相关当事人的土地权益，引发大量的社会矛盾①农业部提供的数据显示，近年来，关于征地、土地流转等问题的信访数量始终占总量的一半以上，在一些地方土地征用已成为一个主要社会问题［1］。党国英的测算表明，1952—2002年，农民向社会无偿贡献的土地收益为51535亿元；2002年农民无偿贡献的土地收益为7858亿元，相当于被无偿剥夺了价值26万亿的土地财产权，而累计支付给农民的土地征用费不超过1000亿元［2］。；城市土地利用集约化程度偏低，城市用地“摊煎饼”式外延扩张［3］；企业需要一次性支付较大数额的土地出让金，不利于中小企业的发展［4］。为此，理论界探讨了农村集体非农建设用地直接上市的积极作用及其现实可能性，认为农村集体非农建设用地直接上市有助于当事人特别是农民以土地权益分享工业化、城市化成果，保障各方利益，实现参与主体的一致同意［4-5］，有利于土地资源配置效率的提高［4，6］。

笔者认为，农村集体非农建设用地直接上市是中国土地制度改革的发展方向［7-9］。早在20世纪80年代末期，农村集体非农建设用地的流转就曾经零星发生。1999年，国土资源部选择安徽省芜湖市进行农村集体非农建设用地流转的改革试点。2005年，广东省出台《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，并引发了全国范围的响应。2008年，《中共中央十七届三中全会关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出，要逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。

在充分肯定农村集体非农建设用地直接上市积极作用的同时，不能忽视农村集体非农建设用地直接上市可能存在的市场失灵，交易费用的存在往往导致市场失灵［10］②按照新制度经济学派的观点，导致市场失灵的主要因素是交易费用。任何一项交易的达成，都需要进行合约的议定，所以“利用价格机制是有交易费用的。通过价格机制‘组织’生产的最明显的成本就是所有发现相对价格的工作。……市场上发生的每一笔交易的谈判和签约的费用也必须考虑在内”［11］。也就是说，市场机制作用的发挥需要花费一定的成本和代价，存在着交易费用。在现实世界中，交易费用就象物理学中的摩擦力一样，时时刻刻存在于各种交易活动中。交易费用通常妨碍——在特殊情况下则阻止了——市场的形成［12］，影响到资源配置的效率。，市场失灵又会影响农村集体非农建设用地资源配置的效率。因此，需要研究市场失灵对非农建设用地配置效率的影响，探讨导致农村集体非农建设用地市场失灵的制度原因所在，进而提出相应的政策矫正建议。

2 农村集体非农建设用地市场失灵及其原因：一般性讨论

为研究方便，作如下假设：S0、D0分别为完全市场条件下农村集体非农建设用地的供给曲线和需求曲线，市场交易费用的存在抑制了农村集体非农建设用地的供给和需求，使农村集体非农建设用地供给曲线和需求曲线分别移动到S1、D1；P、Q分别表示农村集体非农建设用地的价格和数量。从图1可以看出，与完全市场相比，交易费用的存在导致市场失灵，降低了社会福利，社会福利总损失量为SAE0BB＇E1A＇=SAE0B-SA＇E1B＇。由此可见，市场失灵会降低农村集体非农建设用地的配置效率。

一般说来，交易费用的产生既与技术因素有关，又与非技术因素有关［13］，农村集体非农建设用地市场交易费用产生的原因主要有：（1）技术因素。按照巴泽尔的观点，由于商品属性的复杂性，测定每种属性都需要付出成本，这可能使彻底界定交易合约的代价过于高昂［14］。就农村集体非农建设用地而言，不仅区位、立地条件、地质状况等物理属性之间具有显著的差异性，一些属性存在语言描述上的困难［15］，而且由于有限理性的存在，其利用过程中所形成的外部经济或外部不经济也难以准确计量，这导致农村集体非农建设用地市场交易存在较高的交易费用①技术因素的存在使当事人无论如何努力也不能避免交易合约的疏忽，进而抑制市场供求，使农村集体非农建设用地市场具有不完全性。。（2）非技术因素。非技术因素是指由于市场交易制度安排不合理所产生的交易费用。市场的正常运行需要相应的制度安排做保证。不同的制度安排会影响到市场交易费用的大小以及交易费用在交易双方当事人之间的分配比例，进而影响到交易能否顺利进行［16］。如果农村集体非农建设用地市场制度安排不合理，市场交易就会产生极大的的不确定性，交易过程中机会主义行为就会泛滥，逆向选择和道德风险就会增加，合约双方就不得不支付更多的搜寻、谈判、履约和监督成本。无论是技术因素还是非技术因素导致的交易费用，都会降低当事人农村集体非农建设用地的供给和需求，影响交易效率，降低社会福利。如果说由于技术的限制无法避免技术因素导致的交易费用的话，完全应该而且能够通过合理的制度安排降低非技术因素产生的交易费用，提升非农建设用地市场配置的社会福利水平。

图1 农村集体非农建设用地市场及其失灵分析图Fig.1 Rural collectively-owned nonagricultural construction land market and its failure analysis

3 农村集体非农建设用地直接上市市场失灵的制度之源

现阶段，中国农村集体非农建设用地直接上市所面临的制度约束主要为现行法律法规对农村集体非农建设用地直接上市限制不当，农村集体非农建设用地产权残缺，极大地增加了市场交易费用，抑制了农村集体非农建设用地市场供给和需求，产生市场失灵。

3.1 现行法律法规对农村集体非农建设用地直接上市限制不当

尽管现行法律法规为农村集体非农建设用地直接上市提供了一定的制度创新空间和边际［17］，如1997年中共中央、国务院颁布的《关于进一步加强农村集体土地管理的通知》中明确规定，“用于非农业建设的集体土地，因与本集体以外的单位和个人以土地入股等形式兴办企业，或向本集体以外的单位和个人转让、出租、抵押附着物，而发生土地使用权交易的，应依法严格审批，要注意保护农民利益”。《土地管理法》第60条规定，农村集体经济组织“与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的”，可以在符合土地利用规划、通过行政审批的条件下，合法将农地转为非农建设用地，但是，现行法律法规将农村集体非农建设用地严格限定在农村集体经济组织自用的范围，农村集体经济组织并不得出让、转让或出租集体土地使用权。第43条规定，“任何单位和个人进行建设需要使用土地的，都必须依法申请使用国有土地。”第63条规定，“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”这意味着，农村集体非农建设用地直接上市缺乏法律的保障，农地产权没有资格作为土地交易的一方，无权参加讨价还价［18］。

此外，现行限制农村集体非农建设用地直接上市的制度安排使征地成为农地非农化的惟一合法途径，政府在事实上掌握着农村集体非农建设用地进入土地市场的控制权，藉以获取绝大部分的农地非农化土地增值收益，并成为政府财政收入的主要来源①，在既得利益格局下，地方政府具有维护制度安排的利益动力。

政府为维护社会公共利益对农村集体非农建设用地直接上市进行必要的限制是应该的，但是，中国现行法律法规将农村集体非农建设用地排除在市场势力范围之外，政府管制措施明显失当。政府限制不当无疑会增加农村集体非农建设用地市场交易的成本，并影响农民农村集体土地物权属性的价值认同，进而影响农村集体非农建设用地市场的发育和完善。

3.2 农村集体非农建设用地产权存在残缺

农村集体非农建设用地产权残缺主要表现为农村集体非农建设用地产权主体不明和产权缺乏安全。虽然现行法律规定，农村集体非农建设用地归农民集体所有，但作为集体土地所有权主体的“农村劳动群众集体”或“农民集体”是一个抽象化的概念，这往往导致集体土地所有权主体代表或行使主体的模糊性［20］。由于中国目前的农村集体经济组织与村民委员会保持着“政企合一”组织架构，村委会既是政府代理人，又是集体财产法定代理人和公共事务管理者，村委会“三位一体”的角色定位在政府行政、村务管理、农民财产保护三个方面存在巨大的矛盾冲突［21］，难以对权、责、利做出明确的规定和约束［22］。不明确的产权主体很难保证直接上市的集体非农建设用地使用权具有明晰的内涵。农村集体非农建设用地产权缺乏安全主要表现在：虽然一些地区出台了地方性法规，为农村集体非农建设用地直接上市开启了大门，但是，现行法律法规对农村集体土地“不得出让、转让或出租用于非农建设”的限定使农村集体非农建设用地直接上市缺乏必要而又有力的法律保障和约束。

中国现行农村集体非农建设用地直接上市所面临的制度约束极大地增大了市场交易费用：第一，提升了搜寻费用。对农村集体非农建设用地上市的不当限制将使交易双方当事人扩大交易范围和交易半径，势必需要花费更多的代价才能寻找到合适的交易对象。如果交易收益的增加不及交易搜寻费用增加的幅度，交易双方往往缺乏在更大范围内寻找交易对象的激励，这不能不影响到集体非农建设用地使用权直接上市的实现。第二，提升了谈判费用。产权的不完全性使交易对象和交易内容具有不确定性，为避免农村集体非农建设用地上市交易的可能面临的惩罚，交易双方需要反复磋商、讨价还价，甚至需要采取必要的措施隐匿交易行为，这必然增加交易的难度，谈判成本因此提高。第三，提升了履约和监督费用。由于农村集体非农建设用地直接上市法律依据不足，为保证交易合约的顺利进行，需要花费更多的履约和监督费用。不仅如此，当发生纠纷时，由于缺乏必要的制度保障，毁约者承担的代价往往较小，增强了参与者事后机会主义行为的信心，甚至使毁约者形成毁约预期，这将极大地增加合约的执行和事后讨价还价的成本。

4 中国农村集体非农建设用地上市的政策矫正

中国农村集体非农建设用地市场制度改革的基本思路应该是：以“尊重农民土地财产权利”为思想指导，在明晰农村集体非农建设用地产权的基础上，赋予农村集体非农建设用地直接上市的权利，完善农村集体非农建设用地市场制度，最终实现农村集体非农建设用地市场的健康发展。

（1）尊重农民土地财产权利。中国现行法律法规对农村集体非农建设用地直接上市限制不当，农村集体非农建设用地产权残缺，导致目前土地制度产生众多矛盾，本质原由在于缺乏对农民土地财产权利的应有尊重［23-24］。众多国家土地制度之所以取得成功，从表面上看，是由于土地产权明晰、政府行为规范、市场交易双方当事人地位平等等，其背后的深层指导思想在于对当事人土地财产权利的充分尊重。这也应成为中国农村集体非农建设用地制度改革的指导思想，只有充分尊重当事人的土地财产权利，才能既有效保护土地市场供给者和需求者的利益，又保证土地市场运行的权威性和公平性。

①中国土地政策改革课题组研究表明，除了难以准确统计的土地收费，土地直接税收及由城市扩张带来的间接税收就占地方预算内收入的40％，而出让金净收入又占政府预算外收入的60％［19］。以上几项加总，从土地上产生的收入占到地方财政收入的一半以上。

（2）明晰农村集体非农建设用地产权。明晰的产权是农村集体非农建设用地市场得以顺畅运行的前提条件。由于农村集体非农建设用地直接上市在本质上属于农民土地收益权的延伸，保留了家庭承包制的合理内核［25］，因此，应在“尊重农民土地财产权利”思想的指导下按物权理论规范和重构农村集体非农建设用地产权制度。要保护农民的土地财产权利，赋予权利主体充分的收益权、完整的处置权、转让权［26］。要完善相关法律制度，进一步强化农民对农村集体非农建设用地所有权的主体地位，赋予农民个人土地产权的物权属性，在法律上认定其物权性质，使其真正由虚权变成实权。

（3）允许农村集体非农建设用地直接上市。现行法律法规对农村集体非农建设用地直接上市的限制是农村集体非农建设用地市场发展缓慢甚至陷入困境的直接障碍，也是地方政府维护既得利益的主要法律保护。允许农村集体非农建设用地直接上市，有助于打破政府垄断，有效地解决农村集体非农建设用地流转中无法可依的问题，有助于降低非农建设用地市场交易的不确定性，使当事人形成较为稳定的预期，并为建立城乡一体化的非农建设用地市场奠定基础。

（4）加强农村集体非农建设用地市场制度建设。良好的市场制度有助于降低市场交易费用。因此，不仅要在制度上允许农村集体非农建设用地直接上市，而且要在认真总结各试点地区农村集体非农建设用地流转实践的基础上，细化农村集体非农建设用地上市的规则，进一步明确农村集体非农建设用地上市的条件、范围、程序、审批、登记、收益分配等。要规范政府管理行为，科学制定并严格执行土地利用规划，切实做好农村集体非农建设用地的产权界定、产权变更的审核、登记、发证管理等工作，保障交易双方合法权益，保证集体非农建设用地直接上市能够增进社会福利。

5 结论

尽管农村集体非农建设用地直接上市是中国土地制度改革的发展方向，但交易费用的存在往往导致农村集体非农建设用地直接上市时产生市场失灵。农村集体非农建设用地市场交易费用产生的原因主要有技术因素和非技术因素。交易费用降低了当事人农村集体非农建设用地的供给和需求，影响交易效率，进而降低社会福利。现行法律法规对农村集体非农建设用地直接上市限制不当、农村集体非农建设用地的产权残缺导致市场交易费用增加，抑制了农村集体非农建设用地市场供给和需求。因此，应以“尊重农民土地财产权利”为思想指导，在明晰农村集体非农建设用地产权的基础上，赋予农村集体非农建设用地直接上市的权利，完善农村集体非农建设用地市场制度，最终实现农村集体非农建设用地市场的健康发展。

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