关于村级土地利用规划编制基本问题的探讨

王 群，张 颖，王万茂

（南京农业大学土地管理学院，江苏 南京 210095）

中国至今已开展两轮全国性的土地利用总体规划，现在正在进行第三轮土地利用总体规划的编制工作。为了进一步落实“十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地”的基本国策，深化土地利用和管理制度改革，实施土地用途管制制度，有必要开展村级土地利用规划。但是，近年来学术界对村级土地利用规划研究甚少，成果不多，笔者认为，村级土地利用规划是对中国现有土地利用规划体系的深化和完善，可将其看作是中国土地利用规划体系中最低层次也是最基础层次的规划类型，它的开展有助于落实乡级土地利用总体规划各项控制指标，并可在空间上加以布局，有助于根据土地管理法的要求确定每块土地的用途并实施管制，有助于完善国家土地调查制度、土地评价制度、土地统计制度、土地管理信息系统和土地利用动态监测系统。

1 规划任务

土地利用总体规划的主要任务是解决一定时期和一定区域内土地供需平衡问题并将各业各类用地落实于土地空间上，据此可以认为，土地利用总体规划主要是用数字来表达土地空间和规划设计。乡级土地利用总体规划（以下简称乡级规划）未能细化具体地块的土地用途，这就要求村级土地利用规划对其加以细化和深化，在乡级规划的控制下，落实各业各类用地的空间布局。村级土地利用规划的定位为乡级规划控制下土地利用详细规划，在乡、村两级土地利用规划之间存在控制与反馈的双重关系。

村级土地利用规划的主要任务是在不增加土地面积的前提下，通过土地利用技术措施或内部规划管理来实现土地利用效率的提高，使一定数量的土地投入能产出更多的产品和服务。根据“以图管地”和“图数相符”的原则，借助村级土地利用规划，把乡级规划确定的各类用地面积，即农用地（包括基本农田）、建设用地和生态用地落实到土地空间上，确定每块土地的用途，并加以合理组织利用，以提高其集约利用程度和土地利用效率。

图1 村级土地利用规划与乡级规划之间关系Fig.1 Relation of land use planning between village and township levels

2 规划内容

根据上述规划任务，村级土地利用规划的内容为：

（1）土地权属界线的确定与调整。土地权属界线就是明确界址点及其连线。行政村的土地权属界线范围内的全部土地是村级土地利用规划的对象。土地权属边界应当是在实地可确定、具有明确界址点位置、产权和产权人明晰、不存在土地产权争议。对于不规则的土地权属界线如土地插花、土地楔入、土地分散和土地狭长等缺点，应在现行土地法律框架下予以合理调整［1］。

（3）村庄调整与布局。根据乡级规划中城镇村体系布局要求，合理调整村庄布局，区分中心村和一般村，确定其数量、位置和用地规模，并对自然村向中心村集中过程做出并村定点规划。未来新建的基础设施、住宅和公共卫生教育设施等一律安排在中心村内兴建，编制中心村建设规划，提高聚集程度。村庄调整与布局应当结合社会主义新农村建设规划，并与城乡建设用地增减挂钩工作相衔接。

（4）交通水利设施配置与设计。包括村级交通运输设施和水利工程设施的选址与布局、公路选线和纵横断面设计、渠道设计流量的测算和纵横断面设计、交通水利设施占地规模测算和工程概预算。

（5）基本农田保护区的划定。根据测算结果和乡级规划控制指标，尽可能地把区位条件优越、灌排设施完善、集中连片的高产稳产优质耕地划入基本农田，组建基本农田保护区，编制基本农田保护区规划，保证区内基本农田面积不得低于其保有量。

（6）农用地内部规划设计。在既定面积的耕地、林地、园地内部，开展以合理组织土地利用和提高利用效率为中心的规划设计，包括土地及其上的建筑物和构筑物规划设计，开展田块与沟、林、路、渠、村综合配置与设计。

（7）土地利用综合平衡核算。以规划基期各类用地面积（存量）为基础，通过编制规划过程中各类用地之间转用（流量），最终实现规划期土地利用综合平衡。

3 规划程序

3.1 准备工作阶段

包括组织规划班子、拟定工作计划、收集基础资料、组织技术培训、现场调查研究。需要收集的具体资料内容中，人口信息包括人口数量、户数、常住人口、暂住人口、自然增长、机械增长等，社会经济信息包括地区生产总值、财政收入、固定资产投资、人均产值、人均收入、产业结构、产业产值等，土地信息包括土地类型、数量、质量、权属、利用状况等，图件信息包括1∶5000—1∶2000比例尺地形图、土地利用现状图、土地质量评价图（分等定级图），已有土地利用规划图和相关规划图，如土壤图、作物布局图、村庄规划图、公路规划图、渠道规划图等以及土地利用变更调查图件。以上信息均为时间序列数据。对所收集到的信息数据资料进行整理与分析，去伪存真，尤其是编绘土地利用规划底图和量算各类土地面积，务必在规划准备工作阶段就保证各类土地面积及总面积实现图数相符。在此基础上编制土地利用现状统计表，并与土地利用规划底图相匹配［2］。

3.2 规划编制阶段

包括土地利用现状分析、规划基础数据预测、土地适宜性评价、土地利用结构调整、土地利用布局、各类用地（耕地、园地、建设用地等）内部规划设计。具体内容为：（1）土地利用现状分析包括上轮土地利用规划评价、土地开发利用程度、土地集约经营程度、土地利用综合效益和土地利用影响因素分析（人口增长、城市化、经济增长、粮食安全和生态安全，以及土地产权制度等），主要目的在于揭示土地利用的优势与劣势及其存在的问题；（2）土地适宜性评价包括土地用途的选定（包括农业用途和非农业用途的类型）、各类土地用途对土地质量的要求、土地评价单元的划分，土地评价单元质量赋值、各类土地用途与土地评价单元质量比配，最终获得不同用途不同适宜程度（S1、S2、S3、N1、N2）的土地面积和区位信息，据此安排各类用地和各类作物，主要目的是了解掌握土地质量及其可利用状况与类型；（3）规划基础数据预测包括人口预测、三次产业产值预测、食物消费水平预测和粮食作物单产水平预测、土地供给量预测和土地需求量预测，主要目的是测算各类用地的利用潜力和核算土地供应量，测算土地需求的类型和数量包括自身需求量和乡级规划控制指标和市场需求量；（4）土地利用结构规划方案的编制，其核心内容是拟定多目标不同情景下土地利用结构调整与空间布局供选方案。对于村级土地利用规划最适宜的编制方法是基于面积均衡性的综合法；（5）土地利用详细规划，包括村庄用地规划设计、基础设施（公路、渠道等）的选线和纵横断面设计、农用地内部规划设计（包括田块设计、田、沟、渠、林、路综合设计等）。

3.3 规划实施阶段

主要内容包括土地利用规划方案可行性研究，论证其经济上有利、技术上可行、生态上安全；土地利用规划方案环境影响评价，土地利用规划成本—效益核算，测算规划的直接效益和间接效益，直接费用和间接费用；土地利用规划方案现场铺图，根据需要和可能应用测量方法将规划设计红线反测于实地以便于施工建设；土地利用规划跟踪管理，日常监督土地利用，适时修补完善，保持规划的现势性。

4 规划方法

村级土地利用规划方法宜采用基于面积均衡性的综合法［3］。其基本依据是在一定规划范围内规划土地总面积固定的前提下，各类用地面积和配置上存在着消长关系和平衡关系，通过规划编制实现土地利用动态平衡。具体编制方法是以地籍图为基础，编绘大比例尺（＞1∶5000）规划底图，应用表上作业法实现。

4.1 基础数据的核实

核实土地面积数据的目的在于保证图（实地）数一致。以土地台帐数据∑P0为控制，在规划底图上实施土地面积量算，得到量算值∑P1，两者之间存在量算误差为：

表1 基期土地利用现状统计表 单位：hm2Tab.1 Statistics on the present situation of land use in base period unit：hm2

4.2 土地适宜性评价

各地块对于某种土地用途是否适宜以及适宜程度，是土地利用决策的重要依据。在公众参与条件下因地制宜地确定不同土地的用途，通过土地适宜性评价，得到规划范围内不同用途不同适宜程度的土地面积数据［4］（表2），据此对比土地利用现状和土地需求量预测成果，实施土地利用结构与布局调整，为编制土地利用规划提供依据。

4.3 土地需求量预测

依据乡村经济和社会发展规划，应用多种方法开展农用地、建设用地和生态用地需求量预测，并对多种方法的预测结果进行整理分析，在设定多目标不同情景下筛选出土地需求量的供选方案。与此同时，开展各类用地利用潜力的测算。

表2 土地适宜性评价表 单位：hm2Tab.2 Land suitability evaluation unit：hm2

表3 土地用途变更计划表 单位：hm2Tab.3 Land use change plan unit：hm2

4.4 土地利用结构调整

以土地利用现状数据和现状图为基础，依据土地适宜性评价成果和土地供需预测数据，具体研究各个图斑的土地用途变更计划，确定继续作为原有土地用途使用即存量用途面积和流向其他土地用途使用即流量用途面积，采用逐步逼近方法反复测算和配置，直至土地用途变更计划满足土地需求量达到数量规模和空间区位双平衡，使各类用地各得其所，各得其数（表3、表4）。

4.5 各类用地规划设计

待各类用地的规模与布局确定后，应着手编制各类用地详细规划，以充分合理利用每寸土地，提高综合利用效率。将居民点用地看成空间中的“面”，而将其内部设施和建筑物用地视为“点”，合理配置各功能用地空间，协调相互关系。交通水利设施用地规模与布局确定后，应对其走向、纵横断面和占地宽度进行设计。耕地规划设计包括田块的长度、宽度、规模、外形、方向的确定，以及其与沟渠、林带、道路和村庄之间相对位置的综合设计。此外，还应包括基本农田保护区规划设计和土地整理、复垦、开发规划设计等内容。

5 结论

（1）村级土地利用规划是中国土地利用规划体系的完善和深化，可填补中国土地利用详细规划缺位空间，其意义不仅在于夯实基层土地利用规划，同时，对实施土地管理法中规定的土地调查制度、土地统计制度、土地登记制度、土地用途管制制度和土地利用动态监测制度均起着重要的基础作用［5］。

表4 规划期土地用综合平衡表 单位：hm2Tab4.Comprehensive balance of land use in planning period unit：hm2

（2）村级土地利用规划必须落实于土地上，确定每块地的土地用途，应用全国第二次土地调查成果，严格遵循图、数、实地三者一致的原则，并对规划实施适时跟踪监督与管理，保证各业用地的规模与布局稳定，集约利用土地，实现社会、经济、生态综合效益最大化。

（3）村级土地利用规划既受上级规划的制约，同时，通过落实规划控制指标又对上级规划起反馈作用，可真实反映基层的自然、经济和生态状况，充分发挥公众意愿，提高规划的公众参与程度。

（References）：

［1］王万茂.土地资源管理学［M］.北京：高等教育出版社，2003.

［2］董祚继，吴运娟.中国现代土地利用规划——理论、方法与实践［M］.北京：中国大地出版社，2008.

［3］王万茂，等.土地利用规划学（第7版）［M］.北京：中国大地出版社，2008.

［4］王晓军，李新平.参与式土地利用规划——理论、方法与实践［M］.北京：中国林业出版社，2007.

［5］陈荣蓉，等.村级土地利用规划编制［J］.中国土地科学，2009，23（3）：32-33.