中国社会福利变迁下养老服务中非营利民间组织的发展

唐 咏，徐永德

（1.深圳大学法学院，广东 深圳 518060；2.香港大学秀圃老年研究中心，香港）

中国社会福利变迁下养老服务中非营利民间组织的发展

唐 咏1，徐永德2

（1.深圳大学法学院，广东 深圳 518060；2.香港大学秀圃老年研究中心，香港）

中国从20世纪末开始了社会福利社会化改革，在人口老龄化和政府职能转变的背景之下，养老服务体系已进入以社会化为重要特征的重建阶段，西方社会福利私营化等新的福利理念及实践对中国福利改革有多方面的借鉴意义，专业化已成为社会福利政策发展和实务操作的主要去向，非营利民间组织在社会化养老服务体系中扮演着关键性的角色，其地位可从效率和责任层面以及人文主义和成本效益层面来理解。政府应从对非营利民间组织的政策扶持和民间组织建立评估机制这两个主要的制度方面着手积极发展民间组织，促进养老服务的社会化。

社会福利社会化；养老服务；非营利民间组织

2005年底全国1%人口抽样调查显示，65岁以上老年人口占总人口的比重已达到7.7%。中国不仅成为“未富先老”的国家，而且还面临着老龄化水平持续攀升所带来的巨大挑战。中国的人口老龄化将伴随着21世纪始终，并且，重度人口老龄化和高龄化问题将日益突出。

“社会福利社会化”经过20多年的探索实践，民政部对其有了比较明确的界定：即是政府在倡导、组织、支持和必要的资助下，动员社会力量建设社会福利设施，开展社会福利服务，满足社会对福利服务的需求。在西方文献中并没有“社会福利社会化”这个概念，与之较接近的是“社会福利私营化”，在台湾被称之为“民营化”。陈武雄认为社会福利私营化是指政府将社会福利的供给完全或部分转移到民营部门，同时引入市场经营规则，以价格机能调节供需，重视成本回收，并且强调使用服务者的购买力等措施，用以分配并有效利用服务的资源[1]。Kolderie认为只有政府完全从所有的福利服务责任中抽离出来才能真正实现真正的私营化[2]。在西方，福利私营化虽然批评很多，但是它的优势也引起学界广泛的注意，如专业化水平提高、服务质量提升等。福利私营化的浪潮在西方依旧继续，它对于社会服务的质量、数量以及平等分配的长远影响尚不明晰，而如何在老龄化日益严重的趋势下有效地利用人力和物力资源，为更多的人提供高质量的服务成为学者普遍关心的话题。私营化为20世纪80年代处于福利危机中的福利国家开辟了一条新的道路，在中国老龄化浪潮且养老服务欠缺的情况下如何借鉴西方国家的经验和教训，发展养老服务中的非营利民间组织并应用到福利事业中是值得学界深入探讨的。

一、“福利私营化”在西方的发展历程

西方福利国家在经历福利危机之后，从“国家福利”向“私营化”方向转变，强调政府不再是唯一的福利提供者，希望通过逐渐降低对政府拨款补助的依赖，把营利的商业组织与非营利的支援性团体引入福利供给中，从而强化其角色与功能使私立机构成为服务供给的主体。

深远影响西方福利国家“福利私营化”改革浪潮的理论动力可归结为新右派思想。政府在社会福利服务领域介入和包揽，国家在公民福利中扮演重要的提供者及资助者的角色，“福利私营化”改革要求政府以“最小化的政府”作为发展经济和社会福利的基础，而对于新右派而言，其核心概念在于“民间和市场是好的”，市场经营要比政府部门有效率并且可以给服务使用者更多的选择空间[3]。事实上，在福利国家福利往往是混合的、多元的，只是其强调的是政府部门和非政府部门的重要性，而轻视志愿和商业部门的角色，而福利多元主义强调政府减少支配角色，转而由志愿和商业部门来主导服务而实现不同部门的重新配置[4]。

尽管随着自由主义的复兴和新右派思潮的兴起，福利市场化、私营化、去中央化等概念在不同的福利国家社会政策中得到体现和实行，但需要指出的是，福利理念在目前和将来都不会是简单的二分法，或是纯粹国家干预和自由市场，或是剩余主义和普遍主义[5]。事实上，西方福利国家的福利政策开始关注如何在公共和私人部门之间，在平等和效率之间，在国家和市场之间寻找新的平衡，最终的目的都是为了提高成本效益和服务质量。

二、社会福利制度变迁下中国养老政策的历史沿革

基于中国30年经济改革的基础，政府提出了构建和谐社会的方针，这表明中国政府治国方略从注重经济的优先发展转移到经济和社会的协调发展，这种方向的转变在理论上给国家福利的重构提供了思想认识的基础[6]。杨团指出，社会福利社会化的思路是强调社会福利服务是全社会都要关注的事业，不能单纯依靠政府和计划体制实施，要动员社会各种力量，共同合作，满足社会需求[7]。西方新的福利理念及实践对中国福利改革有多方的借鉴意义。首先，可以动员社会力量参与福利服务，减轻政府不断增长的福利开支。其次，可以通过多元化和专业化的服务，满足日益增长的社会需求。再次，可以引进竞争机制，改变高浪费、高成本、集中化和无效率的经营管理模式，提高成本效益。这些在很大程度上改变了供给制的社会主义理念，形成了新的福利理念和改革意向。建国以来，中国社会福利制度建设大致经历了两个大的发展阶段：第一阶段重在改造旧中国遗留下来的社会福利体制的基础上，形成了国家负责、官方包办的民政福利和单位包办的职工福利等组成的传统福利制度；第二阶段是在市场经济条件下进行制度重塑并逐渐向社会化福利方向发展。早在20世纪80年代中期，民政部就针对社会福利事业资金渠道单一、服务对象狭窄、管理方式落后、服务水平不高、人员素质偏低等状况提出了“社会福利社会办”的思路[8]。1994年，第十次全国民政会议提出了“深化福利事业单位改革，加快社会福利社会化进程”的要求。自1998年以来，民政部在各地探索与实践的基础上，在广州、上海、温州等13个城市进行了社会福利社会化试点，取得了成功经验[9]。

我国社会福利社会化改革跟人口老龄化带来的福利供给压力是分不开[10]。中国社会在改革开放之前是严格的城乡二元结构，城乡之间的福利制度存在很大差异[11]，就老年照顾而言，农村除了“五保”老人由政府敬老院照顾以外，其余都是由家庭照养。城市基本上是一个单位社会，大多数社会福利都是通过单位来提供。在养老方面，一般的老人经济上主要由单位供养（单位退休金）、医疗费用由单位报销、生活照顾则由家庭承担。只有那些“三无”对象（无劳动能力、无生活来源、无法定抚养人或赡养人）的孤老才由国家在社会福利院照顾。作为主要的专业社会养老机构，社会福利院逐渐对社会老人开放。在一些城市，随着人口老龄化的到来，原有社会福利院的供给能力非常有限，福利设施无法满足日益增长的社会需求，且长期闲置。一方面是设施严重不足，而另一方面是资源严重浪费。同时，由于社会福利院从本质上讲仍然实行传统的经营管理模式，竞争意识弱，服务水平差。因此，改革社会福利院的管理体制势在必行[12]。社会福利社会化表现为政府办养老机构向老年人开放，并且实行两种养老方式，以院养院，随着老年人机构养老需求的增加，动员多方力量兴办养老机构。

三、社会福利社会化政策的推行面临多重阻力

尽管在民政部门的大力推动下，各地纷纷开始了社会福利社会化的改革实践，取得了一些经验和成功，但目前来看，以养老服务为例，社会福利社会化政策的推行依旧面临着很大的阻力：

首先是利益群体之间产生利益分割与博弈。改革前的机构养老服务主要由社会福利院提供，具有很强的垄断性特征。社会福利院的管理及服务人员基本上还是“吃大锅饭”。社会福利社会化改革后涌现出一批民办养老机构，从而形成了两个竞争性的利益群体：前者是既得者利益群体，后者是侵蚀者利益群体——因参与利益的分配而侵蚀前者的利益。目前，民办福利机构是在不公平的环境下同公办福利院进行竞争。公办社会福利院由政府投资兴建，它们既能享受政府的优惠政策，又能得到财政支持；而民办养老机构则由个人或企业投资兴建，它们从政府得到的政策和资金支持非常有限。民办养老院与公办福利院同时处于养老服务市场中，它们之间既没有明显的功能划分，又在运行机制上形成了两种不同的模式，导致服务市场的扭曲。这对民办福利机构而言是非常态的生存和竞争环境。在这种不利的环境下，多数民办养老机构惨淡经营[13]。

其次是福利观念上过分强调国家和政府的责任，持此观点的人员认为，社会福利完全是国家和政府的责任，政府应该无偿地为社会成员提供养老方面的社会福利。同时，他们把社会福利社会化看成是社会福利市场化，市场化就是商业化，以营利为目的。事实上，政府进行社会福利社会化改革，目的不是逃避责任，而是要通过建立市场化的运行机制，提高资源利用效率和养老服务质量[14]。

第三是部门之间的利益分割。由于不同部门有着各自的利益以及考虑问题的角度，常常难以达成共识，从而延缓改革甚至使改革无法进行。社会福利社会化改革涉及到多个不同的管理部门，在政策制定及实施方面，各部门之间的资源是相对独立和分离的，这给社会福利社会化改革带来了一些问题。

四、非营利民间组织在社会化养老体系中的作用

从“福利私营化”在西方社会的发展历程以及社会福利社会化政策在中国的历史沿革过程可以看出，预防性、人性化、综合化和专业化已成为社会福利政策发展和实务操作的主要去向，针对中国养老的服务领域而言，如何以较低的成本提供给老人高质量的服务，如何满足老人留在社区内养老的需求，如何减轻照顾者的压力，都需要我们在进行养老制度改革中长期研究，在此讨论非营利民间组织则具有深远意义。中国的民间组织大多以“第二政府”的面目出现，虽然名义上是非政府组织和非营利组织，但是很多非营利组织和非政府组织与真正的民间组织形同异质，形成了独特的“半官半民”特色，在社会发展发育层面并没有形成真正的民间组织破茧而出的局面。再次，各类民间组织自身能力不足。当前，处于成长期的各类民间组织普遍面临经费缺乏、人力资源不足、组织运营的知识和经验匮乏等问题，政府对民间组织的管理也处于鱼龙混杂的局面。由于管理不规范、缺乏监督、相关政策法规不到位，导致民间组织运作不透明、内部管理混乱的现象非常普遍，组织的公信力普遍欠缺[15]。

西方发达国家的历史经验表明，非营利组织在公共服务中的地位越来越重要，它不仅弥补了政府公共财政支出的不足，而且克服了政府直接提供公共服务所产生的问题。建国以来，中国政府所承担的直接提供养老服务的功能，若因为“社会化”政策而相对减少，因而需要费营利组织来承接，建国以来中国政府所承担的直接提供养老服务的功能需要由非营利民间组织来承接，否则就会出现服务真空，以及由此引起的社会不安。可见，非营利民间组织在社会化养老服务体系中扮演着关键性角色。这可以从以下两个层面进行理解：

1.效率和责任层面

从西方福利理念及实践的转变中可得到效率和责任方面的重要启示：首先，效率无论在私人领域或公共部门都很重要，在福利服务中引入竞争机制可以提高成本效益。其次，国家的责任不是无限的，而是有限的。因为市场存在缺陷，国家在保证市场效率的同时还要确保个人的平等权利和社会公正。中国既不能采取完全由政府提供服务的模式，也不能完全接受自由主义的福利理念，而是需要通过一系列途径和方法来控制和管理市场。具体而言，国家需要扩展养老服务中的市场运作，引入市场化的管理模式，把国家重新塑造为组织者、管理者和购买者，而不是服务的直接提供者。政府改变的是“大包大揽”的做法，而非从养老机构中完全退出，且不应该减少甚至放弃政府在经济和管理上的责任，养老服务作为一种福利供给应充分发挥非营利民间组织的积极作用。

2.人文主义和成本效益层面

养老照顾应遵循人文主义和成本效益两个基本原则[17]。人文主义强调个人的自主选择以及对养老服务的个性化需求。大力发展居家照顾符合人文主义原则。随着人口老龄化的加剧以及人们对服务质量期望的不断提高，政府在养老方面的支出会不断增加。考虑到经济增长速度和政府承受能力的有限性，养老政策需要考虑成本效益。社会力量参与养老事业不仅可以节省政府成本，而且可以提高效益、减少浪费。其次，一般情况下，社区照顾比机构养老节省费用，采取社区照顾政策有助于缩减政府开支。再次，老人选择居家养老和社区照顾比机构养老更加节省开支。除了财政上的考虑外，居家照顾实在是更符合大部分老人的意愿，因为无论在西方先进国家，以至中国，绝大部份老人都希望能够在自己熟悉的环境中生活，尤其是自己的老家。因为那里有自己日常生活和与家人共聚天伦的回忆，亦有多年来建立的邻里网络，以至熟悉的地理环境和设施。而且居家生活最能体现个人自主性，令老人得到尊严。而且，这亦符合中国传统敬老扬孝的美德，让老人尽量能够与家人生活。当然，对部分因经济或其它环境因素而没有条件在家中照顾严重体弱老人的家庭，社会是要提供养老机构予以支持。总之，社会福利的人文主义原则要求老年服务需要考虑老人自己的愿望，尊重老人的选择，为老人提供包括机构服务、社区照顾和居家养老等在内的多元化服务[16]。服务多元化的发展趋势是为富裕的老人提供的是私人服务和保险权益，为穷人和边缘人群提供的是低水平的社会经济补助。政府资助的机构养老的目标人群是低收入、无人照顾、生活不能自理的老人；政府资助的社区照顾和居家养老的目标人群是高龄和贫困家庭的老人。人文主义和成本效益原则的客观存在，使得民间组织参与养老服务有其独特的先天性优势。

五、大力发展养老服务中的非营利民间组织

政府可以制定政策、用公共财政为消费者提供某种服务，但这并不意味着政府一定要扮演服务的生产者或直接提供者不可。相反，政府完全可以仅仅扮演安排者的角色，而把生产者的角色让非营利民间组织来扮演。在养老服务体系中，如果是由政府作为安排者，由民间组织作为生产者，这就是政府购买服务，它包括两种运作形式：一种是政府投资服务项目的硬体建设并交由民间组织来运营，如养老机构的“公建民营”、“租赁转让”和“委托经营”。就养老服务体系中的民间组织而言，它作为政府辅助力量的属性无疑占据着主导地位，况且它在整个体系中的地位和功能是如此重要，而缓解人口老龄化给我国经济与社会发展所造成的巨大压力又是如此地迫切。因此，政府应予以积极支持。笔者认为，养老服务体系中的政府与非营利民间组织关系完全可以在制度创新方面有所突破。换言之，即要在制度设置方面积极发展养老服务体系中的民间组织，促进养老服务的社会化。为此，需要从政府对非营利民间组织的政策扶持和政府对民间组织建立评估机制这两个主要的制度方面着手。

首先是政府大力支持，对非营利民间组织进行政策扶持。社会福利社会化是一项必须推行下去的改革，各地政府应大力支持和推动。在西方国家，照顾老人的服务，尤其体弱老人是一项高度专业和“昂贵”的服务，因它需要多方面的专业人才为老人提供各种不同的贴身服务。例如，在机构／院舍照顾的情况，护理人员照顾病人的疾病康复、营养师为不同疾病的老人设计不同的膳食餐单、社会工作人员为孤独抑郁的老人提供心理辅导等，这些专业服务在居家服务也同样需要，而且还多了运输方面的支持。可以说聘用这些专业人员所需的资金是相当可观的，这对现时国内尚未发展成熟的民营或非政府团体来说，肯定是沉重的负担。因此，在可见的将来，政府资源的投入似乎无可避免。政府必须在社会福利领域中发挥主导作用，即只有政府承担起为社会成员提供社会福利的责任，才能最终建立一种能够使人民的生活随着经济的发展而更有保障的利益共享机制。政府主导作用的一个具体表现是承担起社会福利的投资主体角色，即政府要确立其在社会保障中的前沿位置，从社会保障的后方走向前台[17]。特别是在改革前期，政府不仅不能减少财政投入，反而应该大幅度增加，以保证改革的顺利进行并使之最终走上良性轨道。

其次是建立有效的评估机制，包括政策评估和机构评估机制。政策评估应包括中期评估和终期评估。建立机构评估机制，定期或不定期对养老服务机构的服务水平和质量进行评估。评估工作应该由社会福利服务行业协会成立专家委员会来进行，以保证评估的客观性和公正性。政府根据评估结果与养老机构鉴定委托服务合同，或者按养老机构为社会提供公益性服务的数量和质量来提供经费资助。这样可以有效、合理地分配福利资源，并创造机构服务的竞争机制，促进养老服务水平和质量的提高。

随着中国整体国力得到进一步的发展，人民生活得到改善，对各种服务的需求无论在质与量方面均会提高。即使政府拥有足够的资源，亦不应独力承担社会服务的提供，相反，应该鼓励和推动社会整体人民共同分担，这不单是财政的考虑，而是促成人民互相关怀照顾的良好公民责任。因此，社会福利社会化是正确的大方向。同时，面对人口老化的挑战，这个方向更是迫切的。为此，政府应支持养老服务中非营利民间组织的发展，以体现和配合这个方向。

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【责任编辑：董世峰】

Abstract：From the 20thcentury,China began the reformation of socializing the welfare system.Under the background of population aging and transformation of government functions,elderly service system has entered the rebuilding phase with socialization as its important feature.The ideas and practice of Western social welfare privatization has provided valuable reference for China.Non-profit and nongovernmental organizations play a key role in the elderly service system,which can be understood from the perspectives of responsibility efficiency and cost efficiency.Government should develop nongovernmental organizations from two aspects including policy support and system evaluation so as to promote the socialization of elderly service.

Key words:the socialization of social welfare； elderly services； non-profit and non-government organizations

The Development of Non-profit and Nongovernmental Organizations Among Elderly Services Under the Changing Social Welfare System of China

TANG Yong1，XU Yong-de2
(1.Law School,Shenzhen University,Shenzhen,Guangdong 518060;2.Xiu Pu Research Center for Old People,Hong Kong University,Hong Kong)

C 916

A

1000－260X（2010）01-0074-05

2009-12-20

唐咏（1977—），女，湖南郴州人，深圳大学法学院讲师，香港大学社会工作系博士，深圳大学弱势群体保护研究中心兼职研究员，从事社会政策和社会工作研究；徐永德（1957—），男，香港人，香港大学社会工作系副教授、博士，香港大学秀圃老年研究中心总监，从事老年社会政策研究。