大部门体制：必要与可能

杨建国

（南京农业大学公共管理学院，江苏 南京 210095）

新中国以来，我国政府进行了多次改革，虽然在加强自身建设上积累一些经验与取得一定成效，然而面对当下推进科学发展的新形势，行政管理体制还存在诸多问题，正如《关于深化行政管理体制改革的意见》指出：政府职能转变还不到位，对微观经济运行干预过多，社会管理和公共服务仍比较薄弱；部门职责交叉、权责脱节和效率不高的问题仍较突出；政府机构设置不尽合理，行政运行和管理制度不够健全等。而大部门体制亦称大部制，是我国深化行政体制改革的重要探索，是“在政府部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项，相对集中，由一个部门统一进行管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率，降低行政成本的目标。”[1]大部制是现代国家普遍实行的政府管理模式，目的是整合行政资源以发挥组织的整体功效，其在我国的出现是合乎逻辑的。然而，现代意义的大部制在我国终究是一种新兴制度，经验和学理研究还不足。对大部门体制何以必要、如何可能及在推进服务型政府中应向何处去等问题进行研讨具有重要意义。这既可以丰富我国行政体制理论，也可以观照大部制实践，进而为推动政治体制改革鼓与呼。

一、大部门体制何以必要

管理是与人类相随的社会现象，行政是特殊的管理形式。社会生活复杂性要求公权力运行必须有部门分工才能有效地实施管理。随着社会发展，政府担当的职责和功能日益丰富，机构数量不断增多，进而引发政府部门管理职能交叉、重叠、真空领域不断涌现等诸多矛盾。大部制是西方国家应对政府职能体系变化和政府管理体制问题的要径。

（一）大部门体制：现代市场经济国家较普遍实行的政府管理模式

自上个世纪30年代，面对大萧条，凯恩斯主义盛行的西方国家强化了对经济和社会的干预，这对消除市场失灵与危机具有一定作用，但“大政府、小社会”模式也为机构膨胀、冗员众多、效率低下、成本巨增和经济滞涨等埋下伏笔。大政府模式的发展、石油危机、信任危机、债务危机和福利国家等问题的丛生，触发了自上世纪80年代初的席卷全球的政府再造运动。强调提高政府效率，改善政府服务质量，构建以“小政府，大社会”为模式的服务型政府成为西方20世纪后期的共识。为此，“大职能、宽领域、少机构”的大部制改革在西方应运而生。到了20世纪90年代，大部制改革扩展到几乎所有西方发达国家和新兴工业化国家，并波及到经济转型中的原苏东国家和绝大多数发展中国家，形成了一股世界性的行政体制改革浪潮[2]。如英国早在20世纪60年代后期，就在内阁中组建“大部或超级部”以扩大业务管辖范围，将多种在内容上有联系的事务交由其管理。目前西方国家内阁大多实行大部制，内阁机构一般在20个以下，其中加拿大、新西兰为19个，英、法、澳大利亚有18个部，美、俄罗斯、西班牙、新加坡、韩国为15个，德国14个，日本内阁设1府12个省（厅），瑞典9个，瑞士仅有8个等。据统计，在各国行政部门中，有1/3的部门名称（包括职能）相同，另有1/3的部门名称内容接近[3]。这说明各国政府管理的主要职能是基本类似的。

（二）深化行政管理体制改革：我国大部制建立的直接动因

我国传统行政体制是移植前苏联模式、适应计划经济的高度集权的产物，政府权力高度集中，企业没有自主权，市场作用得不到充分发挥，实际是全能政府。以往改革证明，政府职能转变还不到位，对微观经济运行干预过多，社会管理和公共服务仍较薄弱；部门职责交叉、权责脱节和效率不高问题仍较突出；机构设置不尽合理，行政运行和管理制度不够健全；对行政权的监督机制还不完善，滥用职权、以权谋私、贪污腐败等现象严重。这种“政治帝国主义”倾向成为社会自治、经济发展的严重阻碍。其实政府、市场、社会是有边界的，市场的运行、社会的发展实际上为政府权力的行使提供了明晰或潜在的界限。市场经济与和谐社会呼唤有限政府或小政府模式。而 “大部制改革和我们追求的小政府管理模式之间不但没有冲突,而且它们之间还是内在统一的。如果说管得最少的政府就是管得最好的政府，那么大部制改革追求的则是如何通过理顺政府内部关系从而更好地实现政府管得最少，却管得最好。”[4]大部制改革作为我国深化行政管理体制改革的重要环节，是建构有限政府或小政府模式的要径。因此，应将其放到整个行政管理体制改革的全局来定位和设计，“综合考虑政府改革的系统配套问题，将组织重建、体制变革、机制创新、职能转变、流程再造、管理方式创新以及相互关系的调整有机结合起来，以全方位推进我国政府组织变革。”[5]

（三）建设服务型政府：我国大部制改革的根本目标

以往历次政府改革难逃 “精简—膨胀—再精简—再膨胀”的厄运，政府职能转变未能取得实质性进展。这固然与缺乏系统理论阐释、利益共同体阻挠、政府前瞻性不足等有关，但领导层一度把改革视作机构精简的认知也是产生此怪相的重要推手，没有厘清政府范式转型是根源。政府范式转型即由经济建设型政府向服务型政府跃迁。当下很多政府行为仍呈现经济建设型特质，而缺少对公共服务和社会管理的关注，环保、治安、医疗、住房、教育、就业、保障等民生问题还很严重。“政府机构能否精简，行政管理是否高效，直接关系到党和人民群众能不能保持血肉联系，关系到现代化建设成败。”[6]欣慰的是当下改革已明确了问题的枢要，强调要围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部制，合理配置宏观调控部门职能，加强能源环境管理机构，整合完善工业和信息化、交通运输行业管理体制，以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门。大部制改革优化政府组织结构、弱化微观经济管理、强化公共服务部门和完善服务监管体系等，以民众利益为依归，把公共服务和社会管理放在显要位置，表明政府致力于为民众提供优质高效服务的新一轮努力，彰显了铸造服务型政府的基本指向。

（四）促进社会和谐：我国大部制改革的外部驱力

构建和谐社会，关系党的执政能力的提高、执政使命的实现和执政地位的稳固，关系民众的根本利益，也关系到政府的合法性。因此，促进社会和谐是我国发展的重要目标和必要条件，也是政府的德性要求。和谐社会建构必须坚持以人为本，把实现好、维护好、发展好民众的根本利益作为发展的起点与依归，认真解决关系民众切身利益的现实问题，注重经济社会环境协调发展等。当下社会总体上是和谐的,但也存在不少影响和谐的因素,如发展失衡、收入分配不公、区域差距过大、基尼系数较高、官员腐化严重、政民关系紧张、群体性事件频发、就业形势严峻、社会不稳定征兆初显等。而很多矛盾的存在与政府管理特别是行政管理体制相关，这些问题成为外部驱力，倒逼行政管理体制改革必须加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部制。这种体制要以改善民生为重点，加强与整合社会管理和公共服务部门，以消解机构重叠、职能交叉、多头管理、政出多门、协调困难等问题，优化政府运行机制，提高政府执行力。

二、大部门体制如何可能

大部制兴起是市场经济与社会发展的要求,也是民主政治发展的结果，是现代市场经济国家较普遍实行的政府管理模式。追寻西方大部制改革的逻辑，其有效运作取决于多种条件与因素的综合作用。

（一）市场经济的完善是大部制兴起的基础

西方国家在自由放任时代的末期，市场体制已成型，市场因素充分发育，到20世纪中后期，经济运行体制已相当完善。然而，凯恩斯主义的滥觞要求政府从“全能政府”模式向“有限政府”模式转换，市场经济的完善要求政府整合机构、扮演好自身角色，这必然影响到政府机构设置。具体表现为建立大部制，政府机构围绕职能而设置，扩大政府部门的管辖幅度，侧重于横向的宏观管理，避免或减少政府部门对微观经济运行的直接干预，弱化政府微观管理的职能，增加政府部门与执行机构的综合协调能力，并建立健全相应的法律框架，强化提供公共产品和公共服务，维护社会公正和秩序等宏观调控的职能等。当然，“政府与市场之间地位平等、相互合作、相互补充而不是相互替代的新型关系。”[7]

（二）政治体制支持与法律规序是大部制施行的前提

权力调整、职能转变、机构精简等行政管理体制改革的顺利运行不能悬浮于特定社会环境，更离不开政治体制支持。大部制是对职能相近的部门的重新排列组合，整合必然带来利益格局的变动，内部机构间将会形成某种程度的紧张关系与争夺部门资源和权威的行为，推行大部制容易招致既得利益集团的干预和抵制。因此，大部制改革亟需政治体制的支持，需要对大部间协调和民主控制，“防止某些大部阻碍政府政策实施的整体性和造成行政资源的内耗”[8]。如在英国，“内阁负责衔接中央行政机构和范围较大的政治共同体，其任务是保证使前者呼应后者的合法要求。由于领导内阁的首相同时是议会多数党派的首领，因此，英国的行政部门具有较多的行政自主权。在法国，总统是第五共和国国家权力的中心，总统及其任命的总理所领导下的行政部门较少受议会的控制。所以，英法两国的行政部门在国家政治生活中具有相对较多的行政自主权，这为推行大部制创造了条件”[9]。大部门施行除了需政治体制支持外，还需法律规序。如日本在部署改革中坚持立法先行，到2001年改革正式实施时，就已提交立法机关审议通过了数十部相关法律。美、英大部制改革无不强调立法的规范作用[10]。

（三）科学的协调机制与合理的监管体系是大部制运行的保障

大部制在减少部门数量的同时会使新组成部门的职能变宽，要实现部门行动统一、高效，就要解决部门权限冲突问题,从而达到部门配合协调。西方各国都注重政府部门内的决策权、执行权和监督权的相互协调与监督。国外的不少经验可供我国镜鉴，如上世纪70年代后，英国在《重构中央政府》白皮书指导下将一些小部门合并，成立了环境部、贸易与工业部两个大部，同时也建立了中央政策审查参谋机构，以促进部门联合,加强审查和制约[11]。到了90年代，英国开始推行政策制定与执行相分离的政府管理模式，内阁部门主要负责政策制定，设有各种决策咨询委员会，同时通过建制将部门内设机构转为执行机构负责政策执行，并授予执行机构负责人充分的人事权、管理权和财政资源支配权。目前英国大部分公务员在执行机构工作，其执行机构的数量已达100多个[12]。科学的协调机制与合理的监管体系是大部制健康运行的保障。

（四）非政府组织的活跃是大部制推行的关键

非政府组织在西方国家兴起于20世纪60-70年代，在80年代迅速发展,90年代以来，随着冷战结束、全球化和信息技术革命，其成为社会治理中不可或缺的重要力量。从上世纪80年代始，西方发达国家的政府治理模式经历了从福利国家向福利社会的战略转移。随着政府职能退却与公共服务民营化，各国政府开始意识到非政府组织在公共服务供给中具有亲近民众、针对性强、交易成本低等优势，某些公共物品由非政府组织供给更为高效。因而开始有意识地谋求与非政府组织合作。而政府机构主要围绕宏观职能组成大部制，每个部门的职能范围都比较广泛，但不涉及对经济和社会的微观干预，主要行使政策制定、宏观调控与监管等职能。非政府组织的活跃成为大部制成功推行的关键。为了发挥作为市场与政府外的这种调节机制的作用以加快政府职能转变，各国不仅营建了有利于非政府组织发展的制度环境，并且动用国家资源支持非政府组织的活动，特别是非政府组织在区域或社区的经济开发方面所开展的项目活动。[8]

三、我国大部制改革面临的主要难题

当下我国正进行大部制改革，厘清改革面临主要难题非常重要。对此学界有不同观点，有的认为改革“重在精简统一效能”[13]；有的主张“应重点解决职能和机构整合问题、决策与执行分开问题、各类政府机构关系问题和地方政府机构设置问题”[12]；也有的提出以下难题：如何按照“决策、执行、监督”相互制约又相互协调的要求重建政府权力结构和运行机制，为大部制下的权力监督提供保障；能否有效遏制和消解部门利益，成为最为关键的问题之一；可能会牵动政治体制改革，没有政治体制改革的推进，真正的大部制很难确立；策略和方法至关重要[1]。以上均有一定道理，但考虑到目前状况，笔者强调以下难题亟需攻克：

（一）部门利益的纠葛

实施大部制改革主要是为了解决机构重叠、职能交叉、推诿掣肘和权责脱节等政府管理问题。而部门合并是一种权力和利益的重组，如何使既得利益者放弃现有的势力范围，将是个复杂的博弈过程。我国政府主导下的渐进式市场化改革，使得诸多部门同时拥有了计划之权和市场之利。当前源于行政性垄断的权力支撑，部门或系统往往构成较完善的“产业链”，其中下游则是众多的挂靠企业和中介机构，最终导致“权力部门化，部门利益化，利益私有化”的格局。包括大部制在内的任何改革都是对现有人员、部门和利益格局的调整，总会在不同程度上对组织与人员的利益分配产生重要的影响与损害，如职位变化和人员调动等会改变一些人工资和福利待遇、甚至使其失去晋升机会或岗位。因此，这些部门与人员会由于利益的纠葛而极力抵制大部制改革。

（二）人员分流的梗阻

即使我们解决了部门利益纠葛的难题，大部制的功效的发挥还有赖于有限政府的构建。围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制，打造高效精干的服务型小政府，以求实现职能归位、关系通畅、职责明确的“小政府，大社会”格局，将是我们努力的方向。由此，可以说“大”的目的是为了“小”，大部制并非原先小部委或相关机构相加的“紧缩版”，而是部门整合的“删节版”，原本职能重合、交叉或抵牾的地带必须缩减，部门整合不仅是量的变化，更是质的提高。既然机构精简了，人员自然也就要进行相应的调整和分流。当然，人员分流问题是历次改革中的一个难题，也是衡量改革绩效的重要指标。因此，能否对冗员进行妥善分流与安置，将对大部制改革能否顺利运行至关重要，否则就不可能达到精兵简政的目的，或即使当时精简了以后还会有回流，改革成果难以稳固。

（三）整合协调的困境

政府部门的协调问题是各国政府改革面临的难题之一，现代市场经济国家较普遍实行大部制并能成功运转的无一不是重视协调机制建设的。纵观新中国以来的行政发展史，每一次行政改革都不仅是机构精简和人员分流，也不仅是部门利益的变动，同时也是权力格局的重新调合。目前国务院机构组成除了办公厅外，共有28个组成部门、1个特设机构、18个直属机构、4个办事机构、10个部委管理的国家局、14个直属事业单位，另外还有100多个议事协调机构。要解决政府机构职能交叉、掣肘、重叠引发的政府管理问题，实行大部制，意味着要从现行行政机构上把职能交叉、掣肘、重叠的行政资源排序重组，变“九龙治水”为“一龙治水”，这将导致整合协调异常困难。

（四）有效监督的难局

大部制改革是在政府部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项，相对集中，由一个部门统一进行管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，权责不明，互相推诿等问题的产生，从而达到提高行政效率，降低行政成本的目标。但同时也会衍生出如何有效地对大部制的权力及利益进行有效监督的难局。大部制改革使大部门的权力与利益更大了，导致监督主体对监督对象的监督难度也大大增加了。目前我国行政决策职能、执行职能和监督职能不分现象突出，监督流于形式，使决策部门普遍受到执行部门利益的侵扰，导致问责更加困难与政府公共性的不彰。解决这个问题，需要探索决策、执行、监督既相互协调又适度分离的行政运行机制，实现决策科学、执行顺畅、监督有力。

四、我国大部制建构的基本理路

从以上大部制改革面临的主要难题，可见改革不可能一帆风顺。为顺利推进改革，促进政府转型，加快建立服务型政府，大部制建构应注意以下基本理路：

（一）大部制改革必须坚守政府的公共性

公共性是个内涵丰富的概念，“作为公共行政学中的基本范畴，公共性主要是指公共部门、政府的属性”[14]。一般认为，政府的公共性是政府在社会授权的基础上解决公共问题、提供公共产品、满足社会公共需求的性质。而 “行政改革是政府公共性不断增强，政府形式上的公共性与实质性的公共性不断统一的过程。”[15]从道路上看，我国行政改革是个循序渐进的过程，遵循渐进式变革的逻辑。变革中，政府公共性不断增强，结构较合理、职能更加优化、效能较高，公共精神日益显著。当下我国探索大部制，是对行政改革新要求的回应，目的在于加大机构整合力度，加强部门间协调配合，实现政府职能的有机统一，切实解决职能交叉、职责不清、经济社会中的突出矛盾等问题，最终为民众提供高效优质的公共产品和服务，促进社会和谐。因此，大部制改革应是政府公共理性回归的继续。大部制建构必须坚守政府公共性，使政府回归公共利益代表者的超然地位。

（二）大部制改革必须注重转变政府职能

改革开放至今，计划体制固然已经打破，但市场机制尚未完全形成，政府依然掌控资源配置权，留给市场配置的空间非常有限。政府职能理论认为，政府外部环境的改变要求政府职能的变迁，政府必须通过转变职能与其外部环境相适应。同时政府组织结构的调整也反映了政府内部结构的变化。“政府在努力适应外部环境的同时，必须调整内部组织结构以有效行使变化了的职能”[16]。探索职能有机统一的大部制是转变政府职能的有效途径，已为很多国家行政改革所证实。在我国大部制改革中要以服务型政府建设为指向，按照“宽职能、少机构”的要求切实转变政府职能，推动政府从企业和经济的直接掌控者向市场规则和秩序的建立与维护者的角色转变。把政府职能转变与机构改革、机制创新有机地结合起来,实行行政决策、执行和监督的适度分离，建立协同型组织结构与责任框架，最大限度地减少部门间机构重叠、职能交叉、权限冲突、推诿掣肘和权责脱节等问题，充分发挥政府的整体功能。

（三）大部制改革必须强化相关机制与制度建设

为了使大部制改革富有成效，必须推进我国民主政治与法治建设，建立有限政府，培育社会组织与完善市场经济体制。首先，加快政企分开、政资分开、政事分开、政中分开的步伐，把不该由政府管理的事项转移出去。通过完善市场机制和促进非政府组织发展，以承接从政府职能转变中转出的事务，大力发挥市场在资源配置中的基础性作用与彰显非政府组织在社会管理中的作用。其次，大部制改革要建立以部门、权力与利益为轴心的三大调适机制，即要建立结构化的部门协调与配合机制、制度化的权力协调与制衡机制和民主化的利益协调与消解机制。第三，加强制度建设，完善相关法律法规，推进事业单位分类改革等，为大部制改革提供法律保障和良好环境。当前我国行政组织尽管也是金字塔式的等级结构，但传统型、个人魅力型权力有余而合理——合法权力严重不足，不能像韦伯官僚制模型那样运行。分工不明确、职能不确定、规则意识淡漠等使得官僚制仍然具有非规范化和非理性化特征。因此，应加快组织、编制、程序等方面的法制建设。

（四）大部制改革必须触动地方政府改革

为了实现行政管理体制改革的总体目标——到2020年建立起较完善的行政管理体制，中央进行大部制改革的同时，应该触动地方政府积极探索。尽管2008年8月国务院在地方政府机构改革工作会议中部署了地方改革的“7+1”指导思路，即改革将会涉及农业、工业、交通运输、住房保障、人力资源、文化市场、食品药品7个领域和健全基层社会管理体制，但考虑到情况差异，笔者认为地方政府不能套用中央模式，要摆脱“上下对口”、“左右相齐”的习惯性思维，要赋予地方较大的改革空间。事实上，此前一些地方已开始了积极探索，形成了进路各异、特色鲜明的地方大部制模式：一是“单部门突破”的成都模式。主要特点是以单部门突破来改革职能交叉分割体制。与一揽子推进改革的做法相比,这种模式减少了改革的阻力。二是“两集中、两到位”的镇江模式。基本特点是行政服务中心职能归并的“两集中、两到位”，体现了大部制职能归并、统一的要求。三是“多牌同挂”的随州模式。这些可供其它地方参考。

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