全球化时代的国家失败问题研究

李霞,徐亮

(济南大学政治与公共管理学院,山东济南250022)

一、国家失败:概况及原因分析

(一)国家失败的概念

国家失败问题古已有之。但在国家之间交往并不密切的时代,国家失败问题长期以来并未得到充分重视。随着全球化进程的加快和国际社会相互依赖程度的不断深化,由国家失败问题引发的失败输出越来越成为影响区域安全与全球稳定的突出因素,国家失败问题便日益成为国际社会关注的焦点。

关于国家失败的概念,不同学者有着不同的解释,但仍存在一定的共性,即从国家的职能和功能入手进行定义。国家作为一国国民的最高监护层和最高效忠对象,必须履行一些基本的职能:对内来说,为本国国民提供公共物品,最重要的是政治安全物品,以及一些基本的经济与社会服务;对外来说,国家作为国际社会中最基本的政治行为主体,必须能够维护本国的主权独立,并履行其基本的国际义务。但由于种种原因,一些国家已不能够履行其基本职能,有的甚至处于事实上的无政府状态。在国内,它不能有效地确保其领土范围内的秩序,主要是政治安全秩序,无法提供最基本的社会公共物品和服务,国家机构形同虚设无法有效运转,经济衰退、人民生活恶化、暴力冲突不断;对外方面,它无法履行基本的国际义务,丧失了作为国家主权代表的有效的合法性。“国家无力提供这些公共商品,国家的基本职能‘失能’了,国家的结构破裂了,这便是国家的失败”。[1]

国家失败是一种客观存在,将长期存在于国家的建设和治理当中。国家失败问题不仅仅是某些发展中国家或“前现代国家”所独有的现象。事实上,国家失败问题可能存在于任何一个国家,不论国家力量强弱,如果其对内对外政策出现严重的错误或治理不善,都有可能造成国家失败。“2005年美国遭遇的卡特里那飓风噩梦就展示了其在灾害应对上存在的巨大漏洞,从而使全世界人民见识了如此超级大国在面对数千灾民时的束手无策。同年,法国发生的暴乱曾一度使首都巴黎陷入瘫痪,凸显了该国穆斯林移民与主体社会之间的深深裂缝”。[2]对于这些强国大国,发生诸如此类的国家失败问题对其造成的影响毕竟是有限的,在其可承受可控制的范围之内。但是对于一些弱小国家,一旦发生国家失败问题,其所产生的影响对这些国家来说则是极其严重甚至是毁灭性的。因此可以说国家失败问题在程度上具有可控和不可控之分。本文研究国家失败的主要对象是发生不可控制性的国家失败的国家,这些正是被美国定义为“失败国家”的国家,但本文拒绝使用“失败国家”这一概念,如果非要对这些国家加以称谓的话,那么将其称为失控国家更为妥当。

(二)当代国家失败的原因分析

国家失败的原因是多方面的。国家失败问题主要是由于国家的内部治理不善造成的,因此内因是国家失败的根本原因,比如说长期的经济落后、贫困以及内战都会造成国家失败。但由于国家失败问题所造成的影响是国际性的,本文将着重从外部因素探讨当代国家失败的原因。当代影响国家失败的两个至关重要的国际环境因素是冷战结束的后遗症和全球化的发展。

冷战时期,以美苏为首的两大阵营的对抗掩盖了一些新独立国家存在的治理虚弱的问题。“冷战的结束不仅使得先前遏阻失败国家的‘稳定器’及‘保护伞’不复存在,更使一国失败问题之祸殃及其他国家乃至全球的稳定与安全”。[3]冷战的结束对于在冷战期间大量接受外来援助的“虚弱国家”来说是个致命的影响,而国家失败很大程度上是由于外部取消对“虚弱国家”的支持造成的。随着冷战的结束,大国从第三世界的撤出,为这些国家国内的派系和敌对势力加强实力铺平了道路,也使这些国家的政府失去了权威的合法性,成为众多的敌对集团中的一员。

如果说冷战的结束是导致一些国家失败的“催化剂”,那么全球化的冲击则是造成当前诸多国家失败问题的“助推器”。全球化是把双刃剑,全球化在促进全球贸易和财富增长的同时,也将危机、灾难等一并传播开来。这对本就治理不善或缺乏坚强治理能力和经验的弱小国家或新兴独立国家来说,绝非福音。全球化的发展要求国家具备更强的控制和治理能力,同时却在销蚀主权国家的这一能力。“西方国家强加给后殖民地国家在完成国家建设上的义务不仅表现在极其短的时间内,而且必须依照固定的国际标准,即民主、法治、善治、市场导向的经济等,而这些标准是西方国家在经过上百年的国家建设后才达到的”。[4]这使这些虚弱国家或新兴独立国家,难以有效地履行其国际义务与国内职能,直至走向崩溃。

此外,国家失败还受到其他诸多不确定因素的影响。比如自然灾害的爆发、传染病的流行等。在一些国家,国家领导人独裁专断、腐败、贪婪、实行掠夺政策或武器的泛滥也会造成国家失败问题。

二、失败输出:全球化时代国家失败的特性及其危害

(一)失败输出:全球化时代国家失败的特性

“在国际交往并不密切的时代,国家失败问题多半属于孤立的、地方性事件,对国际秩序或国际和平与安全并不造成直接的影响”。[5]然而当世界进入21世纪,全球化的迅猛发展赋予了国家失败新的特性。

全球化时代国家失败最大的特性是失败输出。我们生活在一个全球化的时代,当今世界没有一个国家可以与世隔绝独立于国际社会之外,一个国家的内部问题或政策的改变所造成的影响也不会仅仅局限在领土范围之内。在全球化时代,邻国不稳定带来的威胁是任何国家都回避不了的。发生在一国的失败问题将跨越国界线,对周边国家地区乃至世界和平与发展构成威胁。失败输出危害是极其严重的,它将灾难与混乱外溢到邻国及周边地区,引发严重的人道主义危机,还因其可能成为跨国犯罪或恐怖主义的滋生地而对国际秩序构成严峻挑战。罗特伯格指出:“国家失败威胁全球稳定的原因在于,国家政府是国际秩序最为重要的基石。国际安全有赖于国家防止其国内陷入混乱,防止无政府状态跨越其边境殃及全球。”[6]

(二)失败输出的危害

1.引发严重的人道主义灾难。

“所谓人道主义灾难是指因自然灾害或人为原因使某国或某一地区面临严重的生命、财产损失的威胁,而且该国国家管理机能失调,出现无法应付的状态”。[7]国家失败往往伴随着长期的内战,紧接着是贫穷、死亡、人员迁徙、难民和经济资产的破坏,从而造成严重的人道主义灾难。国际人道主义组织“医生无国界(MSF)”曾发布报告,列出2008年的人道主义危机,分别是:平民被迫迁移,暴力,民主刚果、索马里、伊拉克、苏丹和巴基斯坦药品匮乏,缅甸、津巴布韦缺少医疗急救系统。[8]从中不难发现所列出的人道主义危机多与国家失败问题有关。

存在国家失败问题的国家居民生活水平急剧下降,不仅无法享受基本的医疗、教育等公共服务,而且国内愈演愈烈的社会冲突导致生灵涂炭、人民流离失所。1994年4～7月,在短短100多天的日子里,发生在卢旺达的种族屠杀便夺去了近100万人的生命,几乎占到了该国总人口的1/9。[3]索马里、苏丹、波黑等地的矛盾与冲突,也夺去了许许多多无辜平民的生命。这些人道主义灾难,极大地挑战国际社会的道德底线。不仅如此,由于居民生活每况愈下以及种族屠杀或冲突造成的灾难与恐惧,还引发了发生国家失败问题的国家日益严重的移民和难民潮。1994年卢旺达的种族屠杀就导致200万人逃离家园,涌入周边邻国。“很多难民在迁徙过程中因饥饿、疾病等原因而死于非命,而且还会给接收国或对象国造成严重的社会及治安问题。大量难民聚集不仅可能成为疾病、犯罪的灶源,还会因争夺有限的资源而与所在国居民发生矛盾与冲突,甚至造成新的种族与社会裂痕”。[3]

2.滋生恐怖主义。

发生国家失败问题的国家成为跨国犯罪和恐怖主义产生的温床和恐怖分子藏匿的天堂。存在国家失败问题的国家大多是经济比较落后的国家,长期的贫困和政府的无作为导致这些国家国内矛盾激化,产生大量失业人口和对政府或社会不满的人。这些人逐渐对生活绝望,常常寻求通过非正常手段改变现状,因此很容易成为恐怖分子拉拢和利用的对象,恐怖主义组织便可以在这些地区大量招募到新成员。

国家失败最显著的表现是国内的无政府状态。在这种无政府状态下,国家难以正常维持其国内秩序并确保对其边界进行有效控制,而这恰好成为国际恐怖主义孳生繁衍的重要场所,并成为恐怖活动的中转站。“恐怖主义组织往往会利用这些国家控制不严的边界、虚弱或者根本不存在的法律和安全服务以及无效的司法机构,在全球范围内转运从事恐怖活动的人员、武器和资金。他们还常常掠夺当地的资源,为恐怖活动筹集资金”。[9]此外,一些存在国家失败的国家的统治者为了维持其孱弱的政权,获得恐怖组织提供的资金和政治献金不惜与恐怖主义组织勾结,为其提供训练基地和避难所,阿富汗塔利班政权与基地组织的结合就是最明显的例子。

3.造成地区动荡。

国家作为国际社会中的一员,并非与世隔绝,其境内发生的动乱和冲突也不可能仅限于本国疆界。国家失败严重影响地区和全球的稳定与安全。国家失败导致的内部灾难会外溢到邻国和所在地区,对该地区的安全与发展造成很大的负面影响。如发生在塞拉里昂、刚果、苏丹等国的冲突本来都是国内冲突,但是都直接影响到周边几个邻国。在极端的情况下,这些冲突还会使邻国国内局势恶化,使其政治机构、经济和杜会和谐受到破坏,加速邻国的失败进程,并进一步传播人道主义灾难。正如上文所提到的国家的失败常常会伴随着大量难民的产生,这些难民逃离到周边及其他国家,给接收国或对象国造成严重的社会及治安问题。

当然,如果一个国家具有丰富的自然资源或位于战略要地,那么其内部动荡和治理失败还会引发邻国、地区大国乃至全球大国的觊觎和角逐。各种力量的介入将进一步加剧该国国家失败问题的严重性,大国的力量角逐无疑也会对该地区的和平与稳定造成严重的负面影响。

三、全球治理:应对国家失败的途径

一般说来,国家失败问题是一个国家的内部治理问题,应对国家失败主要应依靠该国家自身的努力。但是在全球化背景下,由于国家失败问题已超出一国范围,单纯依靠其自身力量已经无力解决。在全球化时代,国际社会无法坐视不管,因为国家失败问题会产生失败输出,如果不对其加以及时控制和治理解决,不仅给本国人民带来严重的不幸与人道主义灾难,更会对地区安全和世界稳定带来严峻威胁。国家失败所造成的失败输出已不仅仅是一国的内部问题,“它已经成为国际社会的公共问题,或者说是国际公害”。[10]因此,在全球化时代,应对国家失败必须依靠全球治理。所谓全球治理是指“在全球范围内的各个领域,各种公共、私人机构以及个人,通过制定与实施具有约束力的国际规制,以解决全球性的公共问题,实现增进全球共同的公共利益的目标”。[11]

(一)以联合国为中心,发挥各区域性国际组织的作用

联合国作为处理国家失败问题的核心机构,维护联合国安理会的决策权威是应对国家失败的基础条件。从国际社会对国家失败问题的应对经历中,我们可以发现大多数成功案例是在联合国的主导下、通过大国和地区组织的合作而取得的。因此,只有在联合国框架下,加强国际社会的合作,加大对这些国家各方面的援助,帮助其恢复国内秩序,提高治理水平,才能有效地防止国家失败问题的产生。

当然,联合国在应对国家失败问题上仍存在许多不足之处,这为各种国际组织在应对国家失败问题上发挥积极的作用提供了一席之地。全球化发展的一个突出表现是:各种国际组织的迅速发展和国际治理的不断加强。“最近几年来,区域性的国际组织在解决地区和平与安全方面的作用越来越突出。寻求区域解决也成为应对国家失败的重要途径。区域性国际组织以各种形式组建自己的维和部队,如1990年西非经济共同体国家向利比里亚派出自己的维和部队,美洲国家组织向海地派出的人权观察团等”。[12]此外,各区域性国际组织还与全球性国际组织、地区主要大国相互合作,相互协调,采取联合行动,如解决柬埔寨问题与东盟的协调与合作,解决索马里问题与非统组织、阿拉伯国家联盟等的合作。

(二)通过大国合作,大国承担更多国际责任

应对国家失败问题是一个大工程,仅凭一国之力是无法做到的,必须通过国际社会特别是主要大国之间的合作。“冷战结束以来,五大常任理事国打破了维和惯例,积极派员参加维和行动就是一个体现”,“大国的特殊责任就是要更加积极地提供国际公共物品,如国际安全、国际秩序等。可以说,大国本身就是现存国际秩序的最大受益者和制定者,是国际公共物品的最大享用者”。[12]如果大国不在承担国际责任方面起到表率作用,那么其他国家既不愿意也没有能力为国际社会提供这种公共物品。

冷战结束之后,美国成为世界上惟一的超级大国,其利益触角延伸到世界各个角落。而此起彼伏的国家失败问题,严重地威胁到美国的全球利益。美国因而对国家失败问题始终保持足够的警觉。美国一方面在奉行其单边主义政策对其所谓的“失败国家”进行强制干预的同时,还加强了与区域大国之间的合作。以美中关系为例,美国在解决由国家失败问题引发的失败输出时,越来越多地寻求中国的支持与配合。中美作为世界上两个重要的大国,在国家失败问题上承担更多的责任应当是矢志不移的,当然,这也是维护其共同利益的需要。

(三)防止各种武器的扩散

国家失败问题与武器扩散存在某种特定的联系。在国家失败的国家内部往往充斥着各种大规模杀伤性武器和小型武器。前者受到国际社会和主要大国的高度重视,因为它一旦落入恐怖主义之手,对国家安全和世界秩序将构成严重的挑战,是一个重大威胁。但后者常常被忽略,但其造成的死亡人数远远超过死于所有其他武器系统的人数。小型武器的流通无实质性限制,并同各种国内冲突、暴力和犯罪活动相联系。据联合国研究报告,近2/3的小型武器是通过非法途径获得的,冷战中剩余的大部分小型武器,全部流入世界上最危险的冲突地区。[13]小型武器在这些国家和地区的泛滥自然是对国际和平与安全的重大威胁,对于这些治理能力本来就不强的国家来说无疑加剧了其走向失败的可能性。因此,消除各种武器在这些国家和地区的存在,尽可能收集和销毁其交战各方拥有的武器,成为应对国家失败问题的重要措施之一。

四、结语

“21世纪是一个发展的世纪,政治发展、社会发展、经济发展是我们的时代法则,国家失败问题不应排除在这个法则之外”。[14]国家失败问题已成为当今时代的重大问题,它与当前西方国家所宣扬的“失败国家”论有着本质区别。它不仅给本国乃至邻近地区造成严重的人道主义危机,也危及国际社会的安全与稳定。“当代国际社会对国家失败的责任,跟国内社会对弱势群体的责任相似,不管是国际社会还是国内社会,都对其组成部分的失败负有责任。一个不关心弱势群体的国内社会容易导致国内社会的不稳定和失败,一个对国家失败保持冷漠的国际社会也容易导致国际社会的不稳定和失败,它们有一样的运作逻辑”。[15]在全球化时代,应对国家失败的主要路径必然是全球治理。在联合国框架下,发挥区域性国际组织的作用,加大对存在国家失败问题的国家各方面的援助,帮助其恢复国内秩序,提高治理水平,才能有效地防止国家失败问题的产生。应对国家失败问题是一个大工程,必须通过国际社会特别是主要大国之间的合作。消除各种武器在问题国家和地区的存在,也是应对国家失败问题的重要措施之一。只有这样,世界才会变得更加和平,人类才能真正安享繁荣。

[3] 韦宗友.“失败国家”问题与国际秩序[J].现代国际关系,2005,(3).

[4] The African Studies Center.The Transnational Institute,The Center of Social Studies and The Peace Research Center-CIP-FUHEM,Failed and Collapsed States in the international System[R].Coimbra University,2003(10).p5.

[5] Robert I.Rotberg.Failed States in a World of Terror[J].Foreign Affairs,2002(04).

[6] Robert Rot berg.“America Responds to State Failure,”Foreign Affairs,Vol.81,No.4,July/August,2002,p130.

[7] 陈先才,宋林霖.国际人道主义危机管理:制度安排与现实困境[J].国际论坛,2008,(5).

[8] 2008年十大人道危机[EB/OL].http://www.msf.org.hk/public/contents/category?cid=38947&lang=gb2312.

[9] 吴雪.冷战后美国应对“国家失败”政策研究[D].北京:外交学院,2007.

[10] James D.Fearon,David D.Laitin.Neotrusteship and the Problem of Weak States[J].International Security.2004,(04).

[11] 贺善侃.从全球化后果看全球治理[J].探索与争鸣,2005,(2).

[12] 门洪华,黄海莉.应对失败国家的补救措施:兼论中美安全合作的战略性[J].美国研究,2004,(1).

[13] 科菲·安南.我们民众:秘书长千年报告[EB/OL].http://www.un.org/chinese/aboutun/prinorgs/ga/millennium/sg/report/ch4.htm.

[14] Georg Sorensen.Development in Fragile/Failed States.paper for“Failed States Conference[R].Purdue University,WestLafayette,1999(04):p7.

[15] 甘均先.国家失败与失败国家——关于“失败国家”现象的一些批判性思考[J].国际论坛,2007,(9).

[1] 庄礼伟.“失败国家”面面观[J].南风窗,2003,(14).

[2] 宋德星,刘金奇.国际体系中的“失败国家”析论[J].现代国际关系,2007,(2).