实行公务员分类管理 控制行政管理支出

张 亚

(淮阴师范学院 政治与公共管理系， 江苏 淮安 223300)

【管理学】

实行公务员分类管理 控制行政管理支出

张 亚

(淮阴师范学院 政治与公共管理系， 江苏 淮安 223300)

我国行政管理支出增长迅速，引发了一系列问题。导致行政管理支出过多的关键或症结是行政管理机构和人员的膨胀。我们应当借鉴西方公务员制度关于政务官和事务官的划分，通过科学分类，明确行政管理人员不同的产生方式、要求和流动途径，以抑制因干部年轻化带来的“让位者”安排问题，控制编制和人员。

公务员分类；领导决策；事务管理；项目管理

一、减少行政机构和行政人员，控制行政管理支出

我国行政管理支出增长迅速，从绝对规模看，1978年行政管理支出为52.90亿，到2005年增加到6 512.34亿，绝对值增长123倍，而同期，财政总支出增长30倍。从相对规模看，1978年行政管理支出占财政总支出的比重为4%，到2005年增加到19.2%[1]。如果我国的行政管理支出比重继续按当前趋势发展下去，到2015年，行政管理支出的比重就要上升到25%，达到全部财政支出的1/4[2]。改革开放以来，我国行政管理支出的增长速度，不但大大高于其他财政支出项目的增长速度，而且大大高于财政收入、税收和财政支出这三个指标的增长速度，也高于GDP的增长速度[3]。

行政管理支出的过快增长，增加了企业、公众的税收负担，减少了公众应当得到的福利；挤占了其他方面的财政支出，制约了经济社会的全面发展；降低了财政支出的效率，造成了巨大的社会浪费，败坏了社会风气；影响财政再分配功能的发挥，阻碍了社会公平的推进，影响了社会稳定；影响了干群关系和政府的威信，削弱了党的执政能力。

我国规模巨大的行政管理支出已成为人们极为关注的重要问题。为解决这一问题，人们提出了多方面的政策建议。如，要明确政府的职能，以科学界定政府与市场的边界、合理划分政府与民间组织的职能为前提，充分发挥市场调节的作用，充分发挥社会团体、行业协会、商会和中介机构的作用，实现政府的瘦身；要优化政府行政级次设置，明确各级政府、各个行政机构的职、责和权限，强化制衡和监督，特别是要强化各级人大的监督作用；要增强财政预算，特别是行政管理开支的公开性和透明度，广泛接受公众的监督；严格控制人员的增长，构建既具稳定性，又具流动性，能上能下、能进能出的用人机制；要优化财政资源配置，要明确限定行政开支的范围、档次，要严格控制办公条件在改善和现代化口号下的奢侈化，特别是要严格压缩或控制公车配备、出国考察和招待等方面的支出；等等。这些已成为人们的共识。我们认为，导致行政管理支出膨胀的原因当然很多，需多方努力才能有效抑制，但其关键或症结所在，则是行政管理机构和人员的膨胀，必须坚决控制。

过多的行政管理支出，主要表现为行政人员的薪酬支出以及附着于行政人员的相关支出。财政支出中有越来越大的份额被党政机构的扩大和公务员(行政人员)的增加，以及公务员工资的增加所吞没。而每年公车购买和使用支出，参观考察支出，招待支出，以及各种津贴、补助支出，也极为庞大。从行政管理支出的这几个方面看，减少行政机构和行政人员，或抑制其扩张是控制、减少行政管理支出的治本之策，极为重要。应下决心压缩行政机构和减少行政人员，或抑制其增加的速度。

二、实行公务员的分类管理，抑制行政管理人员的膨胀

行政机构膨胀和行政人员增速过快的原因很多，如，从历史传承看，长期历史所形成的官本位制度传统和文化传统根深蒂固，民轻官重既是观念，更是制度；从经济状况看，经济发展水平较低，大部分行业从业人员薪酬和福利待遇较差，社会保障制度不够完善，而行政人员却与其存在巨大差距；从政治体制和行政制度看，民主制度不健全、不完善，各级人大监督乏力，财政制度的约束力不强，行政管理体制不科学、不合理，机构、人员编制不规范，缺乏严格的法律约束；等等。而公务员没有实行明确的、科学的类别划分，以及普遍实行干部队伍的年轻化政策所引起的大量被替代人员需要安排，也是一个极为重要的原因，如，为安排人员而增设许多虚职、副职，甚至增设一些机构，而为此，又要配备许多相应的工作人员，增添相应的办公场所、办公设施，增加相应的行政管理支出。“相应”的标准具有模糊性、相对性和攀比性，因而具有可怕的膨胀随意性。因此，在促进经济发展，提高各个产业部门职工的收入，控制行政人员收入增长，完善社会保障，弱化官本位制度和意识，发扬民主，强化行政监督，强化财政制度的约束力的同时，我们还必须高度重视公务员的分类管理问题。

有的同志认为，副职过多是与“分管型副职模式”相联系的，现存的所谓“副职”问题，其关键不在于职数“多”，而在于分管型副职这种制度安排，如能推动由分管型副职模式向辅佐型分管模式转变，就可以通过体制调整，从源头上达到削减副职数的目的[4]。我们认为，这种转变是没有必要的，因为过多的“副职”本身就是因人而设，而不是因事而设的，从总体上说，其存在就是多余的、不必要的。从逻辑上说，政府各个部门的负责人就应当是行家，可以发挥辅佐作用或幕僚作用，政府首长只需配备1到2名副职或助理即可。解决好副职过多的问题，是一个极为艰巨、极具综合性的系统工程，一定要下大决心，花大气力，从多方面入手。而对我国公务员作出较为科学的分类，则可以对公务员过快增加的趋势加以有效的抑制。值得我们深入分析研究。

借鉴西方公务员制度关于政务官和事务官的划分，我们可以将行政管理人员分为领导决策类、事务管理类和项目管理类。通过明确行政管理人员不同的产生方式、途径、要求和流动途径，以进一步抑制因干部年轻化带来的“让位者”安排问题，控制领导干部、特别是副职和虚职的人数，控制编制和人员。

(一)领导决策类。把各级政府领导和各级政府机关中的部门领导明确为领导决策类。领导决策类人员又分为两类，一类为政府领导类，一类为部门领导类。

1、领导决策类人员的职责是制定或参与制定政策、规则，依法组织、实施行政管理。2、领导决策类人员的编制数要严格控制。各级政府领导的副职或助理总数原则上为2名，最多不得超过3名；各级政府机关部门领导的副职或助理原则上为1名，最多不得超过2名。取消虚职，不设巡视员或调研员。3、领导决策类人员的产生方式分为两种，政府领导类人员由选举产生，经同级人民代表大会选举；部门领导类人员由任命产生，由政府领导提名，经同级人民代表大会通过。4、政府领导类人员的任期应有明确的限制，任期不得超过两任，任期届满，可升任上一级政府领导，可转为部门领导，也可转为事务管理类人员，还可退出行政管理系统，另谋职业。对领导决策类人员，要求其应当能上能下，可进可退，在担任领导职务时，薪酬和其他多种福利待遇可以高一些，一旦离开领导岗位，待遇就必须改变，干什么工作，就享受什么待遇(较高的收入应和相对较弱的职业稳定性对应)。从逻辑上说，领导决策类人员的素质较高、较全面，适应性较强，即使退出公务员队伍，也较易进入其他行业谋职。否则，只能说明他们的素质不高、不全面，本就不适宜当领导。领导决策类人员的这种流动方式，有利于减少因大面积干部年轻化带来的“让位者”的安排问题，有利于公务员数量的控制。5、对领导决策类人员，不必制定多种惩戒制度，如错误或过失严重，政府领导可自行辞职或由同级人民代表大会决定其去留，部门领导则可以自行辞职，也可以由政府领导或同级人民代表大会决定其去留。现行的警告、记过、记大过、降职、撤职、开除等行政处分则无存在必要。而违纪违法涉嫌犯罪的，则由司法机关依法追究刑事责任。

从我国的实际出发，我们也要严格控制各级人大副主任的职数，原则上2名，最多不超过3名。政协副主席也是如此。应严格控制各级政协委员的数量，撤销各级政府所属的政策研究机构，可以将这些机构和人员并入高校，或转为民营研究院所，实现咨询、调研、议政民众化。

(二)事务管理类。把行政部门中从事一般事务性工作的人员明确为事务管理类。

1、事务管理类人员的职责是贯彻执行政策，依法依规处理具体事务。2、事务管理类人员的机构和编制，应当按照严格的程序确定，并严格执行，任何随意的变动或实际的超编，都应视为违法，必须立即纠正(清退超编人员，惩处责任者)。3、事务管理类人员的产生方式通过公开考试录用，事务管理类人员的招聘制度应不断完善，使之不断地趋于公开、公平和科学合理。4、事务管理类人员没有明确的任期限制，直到退休，具有稳定的工作保障和身份保障，依据法律明确规定，不得任意免职。相应的，此类人员的薪酬应严格控制(不高的收入应和较强的稳定性对应)。5、对事务管理类人员，应制定多种惩戒制度，如，警告、记过、减薪、降级、降职、辞退和开除等，其升迁也有明确的年限、考核等法定程序，具有法定的退休制度。

事务管理类人员原则上是只上不下，可以不上，但不可以下降，即使职务不上，但其薪酬应按法定规则上调。对事务管理类的公务员，不要求其能上能下，可以在不同部门互换岗位，但没有年轻化的要求。事务管理类人员的这种稳定性，同样可以减少因大面积干部年轻化带来的“让位者”的安排问题，这可以控制事务类公务员总人数的增加，有利于控制公务员的数量。

(三)项目管理类。把行政管理中从事专业化要求较强，科学技术含量较高，任务期限较明确的项目管理工作的人员明确为项目管理类。

1、项目管理类人员的职责是对专门项目进行管理。2、项目管理类人员的机构和编制，其确定应当遵循严格的程序，应当遵循项目原则和期限原则。遵循项目原则是指，机构设立的依据是项目，有项目的确立，才有项目管理类机构的设立和人员的聘用。编制人员的多少应当视具体项目管理的实际需要而定，聘用人员薪酬的多少应当在项目预算中确定，不得随意突破。遵循期限原则是指，项目管理人员的机构和编制是依据项目的确立而确立的，也就应当随着项目的完成、结束而撤销。3、项目管理类人员的产生方式通过公开、合理的程序聘用，项目管理类人员招聘制度的确定应当注意项目的不同类型和项目管理不同层次的要求。其具体招聘制度可参照企业的高管、中层和一般员工的招聘方式制定。4、项目管理类人员的任期依据项目实施时间确定，随着项目的完成，项目管理人员的任期也就结束。任期结束后，项目管理人员原则上自己寻找新的工作，政府不对其作出工作安排的承诺，但政府可以通过多种方式予以协助，如在新项目管理中，同等条件下的优先聘用，或向适合的企事业单位推荐等。5、对项目管理类人员的错误或过失，其惩戒制度可参照企事业制定，特别要注意和奖励制度相结合。6、由于项目管理类人员的工作稳定性相对较弱，他们的薪酬水平应当较高，其标准的确立依据主要是人才市场的实际薪酬水平。

随着科学技术的发展，行政管理工作的内容日趋丰富，专业化要求和科学技术含量不断提高，实行政府雇员制，或项目聘用任期制的呼声越来越高。实行政府雇员制或项目聘用任期制，有利于人事管理体制的改革，提高管理水平，不仅可以增强竞争性，增强公务员队伍的活力，还可以精简公务员队伍。目前已有一些地区对部分公务员岗位试行聘用制，而广州市也在积极探索公务员聘用制和分类管理办法[5]。我们认为，政府雇员制，或项目聘用任期制的实行是必须的，但其实行是有特定条件的，其实行的范围应当是有限的，其具体制度、措施应不断完善。项目聘用任期制的实行应当和公务员的分类工作结合起来。由于项目管理类工作具有较强的专业性、竞争性、时限性和流动性，要求人员管理制度与之相适应，项目聘用任期制应当首先在项目管理类工作岗位上实行或试行。2010年1月，深圳市通过了《深圳市行政机关公务员分类管理改革实施方案》及有关配套文件，改革的重点是从综合管理类职位中划出行政执法类和专业技术类职位，并根据两类职位的性质和特点建立独立的序列，改革的目的是为公务员管理注入活力，调动这两类公务员的积极性[6]。深圳的这个改革是有益的，但不具有系统性，未涉及综合管理类的主体部分，特别是政府领导和部门领导，我们希望这个改革能更系统、更深入。

政务官和事务官划分的制度，早就有人建议我国参照建立，但许多人反对，其主要理由是，西方国家对公务员实行政务官和事务官的划分，是为了贯彻“政治中立”原则，是和西方的政党制度相结合的。我国如实行这一制度，不利于坚持党的领导，不符合社会主义原则。我们认为这种观点是片面的，因为相同或相似的制度是可以为不同的目的服务的。我们今天重提，其基本理由是：1、从理论上说，西方行政管理制度的成熟性是和其合理性的广泛存在紧密相连的，西方行政管理制度总体上说是和市场经济制度相适应的，政务官和事务官的划分这一制度就像市场经济体制一样，也是可以和党的领导，和社会主义基本政治制度相结合的，从降低行政成本，提高行政效率，减少行政开支，减轻人民负担，促进社会公平，促进经济社会的全面发展来说，公务员实行分类管理更符合、更能体现社会主义原则。2、从实践上说，现行的公务员制度弊端重重，必须进行新的探索、新的试验，创新需要学习，特别要学习他人的实践经验。要学习前人，更要学习西方。前人的经验当然宝贵，但前人经验存在的基础是自然经济，是封建经济制度，具有总体上的落后性、低水平性；而西方经验存在的基础是商品经济、市场经济，是资本主义经济制度，比较而言，具有总体上的先进性、高水平性，就此而言，西方的实践经验对我们行政体制的改革具有更重要的借鉴意义。当然，对西方政务官和事务官的划分，我们只是学习借鉴，绝不是照搬照抄。其实，想照搬照抄也不可能，西方各国的公务员制度在形式上和内容上都是有差异的，都在随着经济社会的发展而调整。我们的学习借鉴，必须从本国实际出发。

本文仅就公务员的科学分类与行政管理费支出的控制二者的关系问题作一初步分析，对公务员实行科学的分类，其影响是多方面的，我们应从实际出发深入分析。

[1] 赵敏.行政管理费过快增长的原因分析与政策研究[J].理论学刊，2007(8).

[2] 赵东辉.浅析我国财政支出功能结构对公共财政的偏离[J].特区经济，2006(8).

[3] 方福前.中国政府规模增长及其原因[J].学术月刊，2007(10).

[4] 朱光磊，李利平.从“分管”到“辅佐”：中国副职问题研究[J].政治学研究，2007(3).

[5] 陈洁娜，黄巧雯.广州将探索公务员实行聘用制不再捧“铁饭碗”[N].南方日报，2009-03-26.

[6] 刘芳.深圳公务员分类管理改革进入实操阶段[N].中国青年报，2010-02-04.

责任编辑：仇海燕

“现当代学人研究”征稿启事

本栏目以20世纪人文科学著名学者为研究对象，对他们的学术成就、学术道路、治学方法等进行回顾与总结，但求客观、公正、严谨。来稿既可是一组文章，对研究对象作较为全面的评述，也可是单篇文章，对研究对象作重点评析。文章篇幅请控制在10 000字以内，符合《中国学术期刊(光盘版)》编排规范，并提供打印件及电子文档(E-mail:hysyqhy@163.com)。

本 刊 编 辑 部

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A

1007-8444(2010)05-0612-4

2010-08-10

张亚(1951-)，男，江苏泗阳人，教授，主要从事社会主义初级阶段经济、政治问题研究。