贫困阶层能力提升的社会政策分析

石奎

（桂林电子科技大学 公共事务学院，广西 桂林 541004）

贫困阶层能力提升的社会政策分析

石奎

（桂林电子科技大学 公共事务学院，广西 桂林 541004）

从分析个体的风险社会地位入手，提出不同风险社会地位的人们扮演着不同的风险角色，贫困者通常是风险的主要承受者和最大受损者。风险加速和加大了人们社会地位的差距，带来社会更深程度的不平等，破坏社会融合和发展的成果。文章从风险应急和发展能力两个视角分析社会政策在其中发挥的不同作用，指出发展能力才是面向长远、生产性的、积极的、能力内化的、提升贫困人群风险社会地位的最根本途径。发展能力需经由家庭、市场、国家和社会的多元化社会政策路径加以促成。

贫困者；风险社会地位；发展能力；社会政策

一、风险社会地位对社会不平等的形塑

世界经济论坛每年一度的全球风险网络报告为人们勾画着全景式的全球化风险图示，风险以全球化、流动性、相互依存为特征，以环环相扣的方式，深刻地影响和改变着当代的社会生活。风险分配的类型、模式和媒介与财富的分配有着系统的差别。“风险总是以层级的或依阶级而定的方式分配的。在这种意义上，阶级社会和风险社会存在着很大范围的相互重叠。风险分配的历史表明，像财富一样，风险是附着在阶级模式上的，只不过是以颠倒的方式：财富在上层聚集，而风险在下层聚集。”[1]贫穷招致不幸的大量风险。相反，财富可以购买安全和免除风险。处理、避免或补偿风险的可能性和能力，在不同职业和不同教育程度的阶层之间也是不平等地分配的——德国学者风险社会学说创始人乌尔里希·贝克对风险社会地位如是说。社会中人们占有地位而扮演着角色，瑞典学者帕默伦德在对“社会戏剧和风险的理论”的讨论中[2]，又对基于不同社会地位的人们在风险中所扮演的角色进行了分析，指出风险角色主要包括风险承受者、风险制造者、风险研究者、风险仲裁者和风险传播者，指出风险承担者与风险制造者存在着根本的利益冲突，前者往往是社会地位低下的贫困人群，后者则是社会强势群体。世界银行开发了R&V（风险与脆弱性）[3]分析工具以分析风险与贫困、脆弱性的联系，并研究了不同风险对于贫穷家庭的福利水平和生活状况的影响。研究表明，来源广泛的多重风险会影响社会福利水平，提升个人、家庭、社会的脆弱性，不确定和难预防的打击加之治理乏力皆可能引发和恶化贫困，带来更剧烈的贫富差距和社会不平等，最终损害发展，发展停滞反过来有可能引发更广泛的社会风险。

二、风险应对策略及对贫困者风险社会地位的影响

“风险应急”是指当风险成为现实，导致社会秩序混乱时，国家和社会所采取的面向当下的、急诊式的、抵御性、被动的风险干预策略。在此模式下，国家和社会动员一切资源在短时间内遏制危机的势头，以防止危机的扩散，通常会采取一系列的社会政策聚焦于“风险应急”的目标，单单面向风险应急而设置社会政策和治理模式，其效果具有事后补漏、短期见效的特征。例如：危机一旦发生，国家通常首先削减社会福利、公共服务等部门和项目的资金，这类措施往往会危及从这些项目中受惠的穷人的生存，造成更严重的后果，甚至导致贫困的固化。“风险应急”导向的社会政策模式主要来自国家和社会的外部推动力，是通过外力在短期内提高民众的抗风险力，从长远看，无法根本性地改变贫困人群的弱势风险社会地位。这种模式难以很好地激发各社会阶层的内在应激力，被动而缺乏积极的响应，社会回应力水平较低。应急政策实施往往忽略长期效应，实施过程中急功近利的情况比较普遍，政策的效果是催化的、加速的。政策的可持续性和稳定性不够，容易造成民众对于社会政策缺乏信任和难以适应。

发展能力是面向人的发展，注重能力培养，投资于人力资本，以人为本的、从个人的生命起点启动的培育体系。风险社会中“发展能力”策略是从根本上改变和提升贫困者风险社会地位的策略，借助能力的养成最终实现“社会融合”，从根源上和起点上避免个体成员之间风险社会地位的差距过大。这是一种积极的、创造性的、生产性的、促进增长的、门诊式的风险干预模式，指向于为社会个体成员提供发展机会以促进风险社会中的社会平等。森（sen，1992，1999）认为“贫困主要不是同收入不高有多大关系，而更多的是与人们是否具有选择愿意做什么的能力有关”[4]。“人们必须具备一定的能力，而能力反过来有时是由更多的机会、自由和权利所决定的”[5]。此策略是在风险社会中从整体上进行构建的长期有效的社会政策模式，它以平稳而匀速的步伐推进社会发展前进，是渐进式的、可持续性的模式。发展能力强调“自主参与”，此理念为吉登斯所积极倡导。作为其“第三条道路”思想的一个组成部分，吉登斯（Giddens，1998）提出了“积极福利”政策理念，指出那些遭到排斥的人生活在社会的边缘，经常依靠接受国家救济而生存，他们必须学会如何积极参与到环境之中，以便在新的、变幻莫测的风险世界中，有效地扮演具有自主性的角色。

提高风险社会地位要从增强个体的社会风险抵御能力入手，增强社会风险抵御能力的最根本途径则是发展能力。

三、发展能力提升贫困人群风险社会地位的社会政策分析

（一）传统社会政策思路中的能力养成

发展能力与社会政策的引导密不可分，在詹姆斯·梅志里指出的社会政策“国家主义”、“企业化”和“平民主义”[6]三大传统思路中，发展能力作为目标被逐渐重视。最初的国家主义思路主张由政府建立社会保障体系，为公民提供自上而下的、外部提供的家庭福利，这种思路后来被指弊端在于过度保障，忽略能力培养，带来民众惰性并产生了福利依赖的文化，导致国家成本增加，不胜负荷。在企业化思路阶段，斯托伊茨（Stoesz，2000）提出“自力更生型资本主义”，强调通过社会政策引导人们参与市场获取工作，为穷人提供参与市场经济、学会在其中生存的能力的机会。这种思路实现了从福利到工作转变，克服了国家主义的弊端，提高了人们的主动参与、通过工作发展和培养融入社会的能力。到了平民主义思路阶段，将社会工作和社区动员作为发展能力的新途径得到了强调，强化民众在政策制定及实施过程中的参与能力，突出自下而上、主动获取、自我拓展、草根、能动的发展能力方式。

（二）发展型社会政策思路中的能力养成

发展型社会政策思路是国家主义、企业化思路以及平民主义范式的融合，其要点如下：采取多元化的政策路径，通过家庭、政府、市场、社会等多渠道的社会政策干预作用于个人能力的提升，投资于人力资本，为全面提升个人的社会风险地位编织社会支撑网络；干预的战略重点，在于推动穷人的资产积累；强调生计的思路，主张穷人也有自己的长处、财产和能力，可以被动员起来积极地参与发展的过程；聚焦于经济参与的核心能力，贫困者能否从市场获取经济收入的能力决定了其他能力能否得以持续养成，通过政策影响劳动力从市场中获得收入的能力成为社会政策发展的主要趋势之一；明确机会平等的根本目标，通过社会政策的调整创造社会成员发展能力的平等机会，均衡社会资源，在个人的生活起点提供平等机会，创造能力孕育的公平土壤。

（三）发展能力的社会政策路径

1.家庭路径：一方面，家庭是抗风险的社会基本单位，政府的家庭支持政策，特别提高对贫困者家庭的收入支持政策，将有利于提高家庭应对外部风险环境的能力。另一方面，通过家庭政策聚焦于创造人生起点的公平。通过社会政策调整国家对家庭的投资和补贴，确保家庭有能力为儿童能力的培养提供资金。家庭对个人能力培养的重要性不言而喻，家庭用于儿童营养、健康、教育的投资决定了儿童在人生起点获得最基本生理、心理和文化能力的程度，进而影响其今后漫长的社会生涯。家庭中妇女的教育和经济地位的提升会对儿童的成长带来更多益处，研究表明妇女受教育程度越高，孩子的死亡率就越低；而老人会将自己更多的积蓄和养老金用于孩子的教育及生活补贴。因此，投资于妇女和老人也是十分必要的[7]。再者，通过社会政策倡导和谐、互助的家庭价值观基础，在我国有“家天下”的文化传统，家庭的凝聚力和应变力对家庭成员融入社会的能力培养有巨大作用，也是家庭抗拒风险的依托。

2.市场路径：聚焦于创造经济起点的公平。首先要培养充分就业的能力。通过就业政策引导、提升贫困者的生产性就业能力，国际机构近年广泛提倡这一理念，例如欧盟1997年开始实施的欧洲就业战略（EES）通过政策引导，将更多人吸引并保留在就业中，改善工人和企业的适应能力，以及通过更好的教育和技能增加对人力资本的投资，开发就业能力和企业家的能力。而在美国，长期以来“只有工作才能解决问题”一直是人们深信不疑的解决贫困问题的真理，坚信“工作第一”的方法将获得成功[8]（Lodemal and Trickey，2001）。因为，唯有在工作中才能从经济起点上缓解社会不平等，真正培养人们的能力、自信和对未来生活的希望与进取精神。其次要提高灵活就业的能力，通过政策引导非正规就业和小型企业的发展给个人提供充满希望的机会，使人们发挥自己的创业性技能，挣来收入，改善自身的福利。再次是提高收入保障和持续就业的能力。联合国《2007年世界社会状况报告：就业议程规则》指出，全球就业形式渐趋为非正式就业和短期合同，随之而来的问题是非正规就业者应享待遇随之减少并缺少就业安全感，力量均势变得更有利于雇主。法定监管正在被伴随全球化发生的自由化的一部分——自我监管所取代，这使得工作更加没有安全保障。在我国这种趋势也日渐明显。贫困者能够就业但没有充分的收入保障和持续就业的能力，欠缺权利和长久意识。社会政策在确保贫困者持续就业能力方面应当发挥其调整作用，需要政府要求所有企业以简单和低成本的方式正式注册。非正式生产者的资产应作为企业财产注册，从而为这些资产提供适当的法律地位。确保所有工人都拥有书面合同从而使其有效地获得劳动法或普通法的保护。要允许国家相关机构和工人机构、雇主和政府之间进行商议和谈判以达成社会契约。最后应培育贫困者的“经济认知能力”[9]（Weyers，2001）。要使贫困者通过对家庭预算的合理管理达成更好的日常经济决策，了解经济运作的方式和通过有酬工作而参与经济，培养他们进行商业交易的议价能力，以及管理财产、利用财富、创造财富的能力。要制定政策培养人们的商业、融资和信贷的能力，尤其是贫困者的保险意识，使他们认识到保险是一种利己也利他的社会行为。

3.国家路径：聚焦于发展能力的启动资源公平，推行资产社会政策。通过资产社会政策，将社会保障的焦点直指个人资产，推动人们尤其是穷人拥有和积累自己的资产。资产能为个人提供资源控制、财务安全和应付大宗意外支出的能力，资产是对未来的投资，它使人们拥有把握机会的可能（Paxton，2002）[10]。为此，国家通过公共政策干预手段为每一个社会公民提供的最基本社会资产，是为公民提供创造未来的启动资源，也是公民应对风险的经济抗逆力的最基本保障和底线。在我国现实国力允许的情况下，实施普惠制的社会保障制度，实施养老、医疗、住房保障等制度，是帮助个体和家庭通过更深入地参与劳动力、资产、信用和保险等市场获得稳固物质积累的政策。创造条件使贫弱者更易拥有资产，从而有效阻止风险社会地位的向下流动。进一步推进教育公平政策，教育尤其是初等教育的社会回报率很高，主要缘于教育的外部性特征。我国当前政策调整的首要任务是教育资源应更多地向贫困家庭和贫困地区倾斜，以解决教育的不公平现象。由国家为贫困家庭提供教育补贴，使用教育券，保证儿童的教育经费不被挪作他用。尝试建立从出生开始的儿童发展账户（CDAs），新加坡的PSEA（Post-Secondary Education Account）、英国的CTF（Child Trust Fund）、韩国的CDAs（Child Development Accounts）、美国的 KIDS（Kids Investment and Developmen）等项目是儿童发展账户政策在多国的实践。CDAs的建立具有多重效用：第一，资产建设是一个长期的过程，早期启动可培养终身资产潜力，带来更多的积累。第二，拥有资产能够更容易也更有效地在生命早期积极培养儿童的正确的世界观和人生观。第三，以家庭资产积累为基础的针对儿童的资产建设政策具有乘数效应，家庭中的其他成员将从中获益。第四，可直接和最有效地改变人的社会地位，并消除贫困的代际传递。

4.政治路径：聚焦于政治起点的公平，将社会保障作为公民的基本权利。在伴随着工业化、城市化和全球化的进程形成的流动社会中，公民尤其是贫弱者需要克服流动性带来的安全感缺乏的状况，在政治层面确保公民的基本生计资源，将公民社会权利与福利相连是可行之道。确保所有公民能够受教育、有住房、衣食足、享受卫生及其他社会服务，是公民能力养成的基础。为了提升贫困者应对风险的能力，必须赋予其参与风险利益分配决策的政治权利，由于“社会风险地位”的不同，风险更倾向于尾随着弱势的人们，而贫穷者往往无权参与风险利益分配的决策过程，例如环境污染较严重的工业项目往往被建在贫民区附近，而贫民通常无力阻止这一事实的发生。正如乌尔里希·贝克所言，带给公司、商业部门、工业部门、科学和专业团体巨额财富的现代产业是风险的真正源头，对风险的界定关涉巨大的经济利益链条，在“风险是什么”的问题上，贫穷者没有发言权。既得利益群体让渡权利是上述政治赋权的前提条件，提高贫困者风险社会地位的政治起点上的公平程度最终将有赖于我国民主政治和宪政制度的不断完善。

5.社会路径：聚焦于挖掘潜能。上述社会政策能够有效实施的前提是民众能够利用这些机会，但事实上，许多人缺乏自信，自尊不足、没有动力或者因为个人问题太多而妨碍了他们的应对能力，面对这些问题，从公民社会中获取力量正好能够提供此类帮助。社会是民间力量的源泉，社会所提供的网络资源创造了互惠型社会关系，穆瑟（Moser，1998）提出的资产脆弱性框架，把以社区为基础的组织视为穷人的一项资产，可以承担生产性的功能。社会路径最大的特征是贴近民众，通过社区实施社会政策会有更好的互动和回应，能够更好地共享社区资源，更好地利用本土资源和民间传统资源，更易激发民众自愿参与的热情，让民众在参与中挖掘潜能。例如学者Engelbrecht推行的SCEELD（经济扫盲的社区教育）项目将目标确立为：在生活贫困者心中建立促进生产性观念和对未来的希望，以促使他们做出经过明智而有利于自身的经济决策。SCEELD的顺利实施有赖于社区工作的开展，由社区工作人员通过实例角色参与的方式教给贫者，通过掌控自身收入来获取生活必需品的技巧和能力，最终达到提升穷人的经济自觉意识的目标。

[1]乌尔里希·贝克.风险社会[M].何博闻，译.南京：译林出版社，2004.

[2]谢尔顿·克里姆斯基，多米尼克·戈尔丁.风险的社会理论学说[M].徐元玲，等译.北京：人民出版社，2005.

[3]Valerie Kozel，Pierre Fallavier，Reena Badiani.Risk and Vulnerability Analysis in World Bank Analytic Work（2000—2007）[R].World Bank，2008.

[4]Sen，A.Inequality Reexamined.Cambridge[M].MA：Harvard University Press，1992.

[5]Sen，A.Development as Freedom[M].New York：Knopf，1999.

[6]安东尼·哈尔，詹姆斯·梅志里.发展型社会政策[M].罗敏，等译.北京：社会科学文献出版社，2006.

[7]陈成文，刘俊，罗竖元.社会资本与弱势群体子女教育——以城市失业人员和农民工为调查对象[J].贵州社会科学，2009，（4）：28—33.

[8]Lodemal，I.and Trickey，H.（eds）.An offer You Can’t Refuse：Workfare in International Perspective[M].Bristol：Policy Press，2001.

[9]Weyers ML.The theory and practice of community work：A South African perspective[M].Potchefstroom：Keurkopie，2001.

[10]Engelbrecht L.Economic literacy and the war on poverty：a social work challenge？ [J].Int J Socelfare，2008，（17）：166—173.

F061.4

A

1007－905X（2010）04－0112－03

2010-05-10

石奎（1972— ），女，河北东光人，桂林电子科技大学公共事务学院副教授，主要研究方向为公共管理、危机管理、社会政策。

责任编辑 姚佐军

（E－mail：yuid＠163.com）