当前纳税人权益保护应关注的几个问题*

□ 罗一帆

(湖南税务高等专科学校,湖南 长沙 410116)

当前纳税人权益保护应关注的几个问题*

□ 罗一帆

(湖南税务高等专科学校,湖南 长沙 410116)

当前纳税人权益保护应关注的以下几个问题:纳税人权益保护的着力点是各级政府部门所提供的“全方位”公共商品与公共服务;权益保护应逐步体现具有普世价值的内涵或精神实质;征管法的修订要增加权益保护的专门章节或内容;提高纳税人维护自身权益的意识与能力。

纳税人权益;公共服务;法治内涵;维权意识

广义的概念看,纳税人权益是指纳税人依法在政治、经济、社会、文化等各个方面所享有的权力和利益。从狭义的概念看,纳税人权益是指纳税人在依法履行纳税义务时,税收法律、行政法规对其依法可以作出一定行为或不作出一定行为,以及要求征税机关作出或抑制某种行为的许可与保障,包括纳税人的合法权益受到侵犯时应当获得的救助与补偿。纳税人权益保护在立法、执法和司法等方面受到世界范围的普遍重视只有 30来年的时间,我国全面关注、重视纳税人权益保护更是近几年的事情。2009年 11月国家税务总局以公告的形式将纳税人在履行纳税义务中的 14项权利向全社会广泛宣传以来,各级税务机关和税务人员更加重视和关注纳税人权益保护,采取多种措施努力使纳税人的各项权益得到实现,为推进落实税制改革要求、提高税收征管质量和效率、构建和谐征纳关系作出了积极贡献。下面,笔者就当前纳税人权益保护应关注的几个问题谈几点看法。

一 纳税人权益保护是一项系统工程,其着力点是各级政府部门所提供的“全方位”的公共商品与公共服务

为保护纳税人合法权益,构建和谐的税收征纳关系,国家税务总局近几年先后制定了《纳税服务工作规范(试行)》、《办税服务厅管理办法 (试行)》、《全国税务系统 2010-2012年纳税服务工作规划》、《纳税服务投诉管理办法 (试行)》。全国各地税务机关据此开展了丰富多彩的保护纳税人合法权益的活动,综观各地的做法,目前纳税人权益保护活动的着眼点,主要放在了为纳税人提供优质高效的纳税服务上。围绕纳税人权益保护而推出的主要工作内容,多限于税收的征纳环节,税务机关在为纳税人办理涉税事项时,提出了很多纳税服务的举措,如导税服务、全程服务、限时服务、延时服务、预约服务、提醒服务、零距离服务、微笑服务、零差错等。这些都是税务机关和税务人员的行政职责要求和职业道德规范,也是税务机关自身所能提供和落实的。但它们并非是充分的、最重要的纳税服务事项,甚至是有相当局限性的。

如果我们超越税收的征纳关系视野,站在经济社会的运行全局上看问题,就可以清晰地看到,在市场经济体系中,各有关行为主体围绕税收而形成的实质关系是:市场经济主体——企业和居民缴税,国家行政执法机关——税务机关征税,各级政府职能部门用税。政府职能部门与企业和居民是两极,税务机关就是连接两极的桥梁或纽带。我们要认识到:纳税人(企业和居民)之所以要缴税,其所要换取的,并非是或主要不是税务机关现在提供的纳税服务内容,而是作为一个整体的政府部门所提供的公共商品和公共服务。可以想见,倘若各级政府职能部门提供的公共商品和公共服务不够到位,不能物有所值,那么无论税务机关提供的征纳服务多么全面、多么具体或执法多么讲究人性化,都很难说纳税人的权益得到了实质且有效的保护。

由此可见,作为一个专司提供公共商品和公共服务之职的特殊产业部门,政府存在或者征税的全部依据就在于:作为消费者的纳税人有着对公共商品和公共服务的现实需求。企业和居民之所以要纳税,就在于换取政府提供公共商品和公共服务的消费权。税务机关之所以要代表国家(政府)征税,就在于为各级政府筹措提供公共商品和公共服务的资金来源。纳税人的根本权益,存在于政府所提供的各种公共商品和公共服务之中。由此出发,纳税人权益保护的着力点,应当是包括税务机关和所有政府职能部门在内的、由作为一个整体的政府部门所提供的“全方位”的公共服务,而不能仅仅局限于税收征纳环节所享有的权益。纳税人权益保护是一项系统工程,它包括纳税人纳税、政府部门用税、税务机关征税中的权益保护。征税中的权益保护又包括税前保护、税中保护和税后保护。税前保护和税后保护是我们今后工作的重点。

二 纳税人权益保护应逐步体现具有普世价值的内涵或精神实质

过去我国的财政理论认为税收是以国家为主体,为实现国家职能,凭借政治权力,按照法律规定,强制地、无偿地参与社会产品分配而取得财政收入的一种特定分配形式。税收具有“强制性、无偿性、固定性”三个基本特征。在这样的理论指导下,我国的税收法律关系一直被认为属于单方面的权利 (国家或代表国家的税务机关)或义务(纳税人)性质,纳税人的权利很容易被忽视。这种理论导向下的税收,以“持续、稳定地取得财政收入”为基本目的,具有较强的政治色彩和强制性。如此带来两个基本问题:一是纳税人难以自觉遵从税法的要求,对税收“用之于民,造福于民”的感受不深刻;二是税务机关在工作中总是站在保护国家财政利益的角度行使征税权,片面强调纳税人的义务,使得不依法行政、侵犯纳税人合法权利的行为时有发生。

为此,今后在制定纳税人权益保护法律、行政法规及具体制度时,应逐步体现具有普世价值的内涵或精神实质。我们可从以下几个方面理解其涵义:

1、征税法定。其内涵和精神实质是政府的征税权来源于公民的委托,形成人民最广泛参与并最终决定政府征税的机制,征税法定,包括税款的开征、停征、减税、免税、退税、补税等在内的一切事务通过协商由多数人决定。在我国的实现路径就是通过全国人大或者全国人大常委会作为具体的制度载体,使得税收是否真正由纳税人决定与批准,不再仅仅停留于法理研究层面,或者停留于话语的宣示和情感的企盼,而要在一些关键问题上有本质性的突破,真正实现“征税须经国民同意”和“无代表则无税”的法治理念。当然,征税法定的实现方式要按本国国情创新、建立和发展,不能简单照搬西方模式,以避免全盘西化问题的出现。

2、公平、公正执法。其内涵和精神实质是人人有权、我无特权,依靠制定法律处理税务机关与纳税人的关系,税法公开、透明地由纳税人以及社会各界参与制定,构成企业、居民、税务机关和税务人员都必须遵守的“社会契约”,法律面前人人平等,也就是以社会契约为本。

3、限制政府权力扩张。其内涵是人人有责监督政府,让政府成为负有责任的服务提供者。就税收征纳关系而言,就是以纳税人为本,以满足纳税人的合理需求为导向,实行涉税政策、办税流程公开,千方百计减轻纳税人的办税负担,降低办税成本。目前,要加快推进财政预算改革,全面编制中央和地方政府性基金预算,试编社会保险基金预算,完善国有资本经营预算,加快形成覆盖政府所有收支、完整统一、有机衔接的公共预算体系。在税款使用环节,要通过一定的方式,如预算决定过程的公开(看得见)、透明(看得懂),形成财政支出必须“用之于民、造福于民”的有效制约机制,使无限政府变成有限政府与有效政府,以解决政府的“越位”和“缺位”行为,从整体上让纳税人或负税人的所负与所得基本一致,彻底改变传统社会下政府可以不顾公民需求随意支配税款的机制。

三 税收征管法的修订要增加纳税人权益保护的专门章节或内容

从税收立法保护看,当前我国纳税人权益保护存在的主要问题是在宪法层面缺少对税收法定原则的规定,没有《税收基本法》和专门的《纳税人权利法》,现行税收征管法及其实施细则对纳税人权利保护的内容不系统、不完整。

从税收行政保护看,主要存在以下问题:一是行政权侵蚀立法权。我国现行 19个税种的征收依据,除《企业所得税法》与《个人所得税法》制定了法律外,其余税种的征收依据只是行政法规或部门规章,并没有真正做到《立法法》第八条规定的“税收的基本制度属于必须由全国人民代表大会及其常委会制定法律的事项。”税收法律层次不高,税收政策调整频繁,影响了税收法律的严肃性和权威性。在税的问题上,行政部门自己立法、自己解释、自己收税、再加上自己花钱,这样容易导致程序意识缺失,难以自觉做到尊重、保护纳税人的权益。二是税收行政程序不完善。三是向税务机关下达指令性税收任务与保护纳税人权利在价值取向上存在矛盾,如各级政府年年下达远远超过经济增长速度的税收任务,主要以税收任务的完成情况作为评价税收工作业绩的指标,以组织收入为目的的纳税评估、税务稽查普遍存在。四是税务机关对纳税人权利的宣传不足,还没有形成一套统一的、全面的、可操作的维权制度。

在对现行征管法进行修订时,要增加纳税人权益保护的专门章节或内容,应包括以下几个方面: (1)增加“依法纳税权”的规定。依法纳税权是指纳税人仅依照法律规定承担纳税义务,在没有法律依据的情况下,国家不得行使征税权,纳税义务仅在税法规定其为应税行为时才成立。(2)增加“诚实纳税推定权”的规定。诚实推定权是指在没有证据并经法定程序,税务机关不得推定纳税人不诚实。(3)增加“参与税收法律、行政法规制定、修改权的规定”。说白了,就是让纳税人真正对税收规范性文件的制定具有发言权,对纳税服务具有话语权,让纳税人的涉税诉求表达渠道畅通起来,让征纳关系双方在税收法律关系中能合理博弈。(4)增加“正当程序享有权”的规定。纳税人享有正当法律程序,不仅指纳税人对税务机关未经合法程序实施的行政行为具有拒绝的权利,更蕴含着纳税人通过法定程序,来监督税务机关依法实施税收征管行为,合法表达自己意愿,保护自己合法权益的精神。(5)修改“税收保密权”的规定。明确规定“涉税保密”的具体范围及涉税信息的用途。如何处理个人纳税信息披露的问题,世界上目前存在着公布与不公布两种声音。相比较而言,西方国家更注重对个人隐私的保护,如加拿大规定,纳税人有权要求税务当局仅为法律允许的目的使用其提供的个人与财产信息;美国规定,除非法律允许,否则国内收入局不得将纳税人提供的信息透露给任何人。而像韩国、新加坡、日本这样的东方国家,则由于文化心理不同及对“黑金政治”等的担忧,走得比较“先锋”。尤其是日本政府,近 20年来一直在向社会公布个人纳税排行榜。(6)增加“拒绝重复提供资料权”的规定。

如果在目前制定纳税人权益保护专门法律、行政法规条件不成熟的情况下,国家税务总局可先行制定纳税人权利保护的规章。其体系范围至少应当体现上述几个方面的内容,还应包括纳税人的权利、义务及其内容,税务机关纳税人维权机构的设置及其职责、纳税人权利的行政救济程序和司法救济途径等。

四、提高纳税人维护自身权益的意识与能力

1、建立纳税人学校开展税法宣传教育,提高纳税人自觉维权的意识与能力。各地建立的纳税人学校的功能定位体现在以下几个方面:纳税人学校是税法宣传的“新阵地”,新办企业的“新课堂”,税企交流的“新平台”,信息来源的“新渠道”。所以,建立纳税人学校开展税法宣传教育,是税法宣传教育的一次制度创新,可以实现税务机关由被动服务到主动服务的转型。在纳税人学校里,纳税人不仅可以免费知悉最新的税收政策、感受权威的政策讲解和办税实务操作,接受针对性、实用性强的办税辅导、享受个性化的纳税服务,还可以方便纳税人向税务机关反映政策执行和征管中的疑难问题和新的办税需求。

2、建立纳税人维权组织,受理纳税人投诉,为纳税人排忧解难。可依托现有维权服务资源,建立以政府组织、税务主管、部门参与的维权体系,着力打造纳税人维权的温馨家园,通过维权服务网站、办税服务厅、服务热线等方式引导纳税人依法行使权利和履行义务。在受理纳税人投诉,为纳税人排忧解难方面,我国各地已经成立的纳税人维权组织(中心、协会)已经形成了比较完整独特的服务观念和意识,如:“以纳税人需求为导向,做到想纳税人之所想、急纳税人之所急,满足纳税人合理需求”;“不论事情大小,都要件件有着落,处理有回音”;“对待纳税人投诉要热心、耐心、诚心”;“不以事小而不为,不以事难而推诿”;处理投诉要做到“发函快、核实快、转办快、处理快、回复快”,等等。正因如此,纳税人维权组织赢得了广大纳税人的信赖和爱戴,在处理征纳法律关系中,全国各地纳税人维权组织协调解决了很多纳税人和税务机关之间发生的涉税争议,化解了许多潜在的不和谐因素,为营造和谐的征纳关系、促进税收事业的持续、健康、稳定发展作出了贡献。

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[3]唐跃,汪义娟,赵玉伟,茅钟驰.税务机关如何更有效地保护纳税人的权利[N].中国税务报.2009-9-23.

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F810.423

A

1008-4614-(2010)06-0003-03

2010-11-15

罗一帆(1963-),男,湖南娄底人,湖南税务高等专科学校副教授。