从行政学范式转移的角度看行政变革的趋势*

□ 余跃进

(湖南税务高等专科学校,湖南 长沙 410116)

在这个变动不居、充满不确定性的时代,公共行政范式要实现对现实世界的解释力与包容力,关键在于不断对每一种理论范式精髓的吸收和对现实世界变化的适应与改造。自 20世纪 80年代以来,传统公共行政范式所建构的“大有为政府”受到新公共管理范式所主张的 “小而能政府”的挑战,市场导向的新公共管理已经成为世界各国推动政府改革的主流思潮,现今它有遇到了前所未有的挑战。

一 “范式转换”的一般理论

“范式”(paradigm)系美国科学哲学家库恩(1962)在《科学革命的结构》一书中首先提出的。学者们将库恩在不同场合关于范式的多元解释,整合归纳出一个较完整的表述:范式是特定的科学共同体从事某一类科学活动所必须遵循的公认的“模式”,它包括共有的世界观、基本理论、范例、方法、手段、标准等等与科学研究有关的所有东西。陈如台湾学者吴琼恩(1996)所解说的:(1)范式是一套“信念或信念系统”(Beliefsystem):即一个人自出生以后,在社会化过程中所接受信以为真,且具有若干事实的基础,而不必或不愿再去证明的看法;(2)范式是一种“世界观”:即一般性的观点,以及分析复杂的真实世界的一种方式;(3)范式是一种观察的方式:范式本身是一种观察,也是一种出发点,而这种出发点往往是自明的或隐示的,会不经意的显现出来;(4)范式是一种普遍性的观点(A general perspective):范式是一学科内范围最广的共识单位,它包括概念、样本、理论和方法,并将它们与所用工具之间的关系相互联系起来。范式具有“时效性”却不一定有“持续性”。①

总而言之,范式是在某个时代某一科学共同体所公认的专业使命、任务、探讨主题与研究范畴,既表示某一科学共同体成员所共有的一整套规定,也指该共同体共有的建立在某种公认的并成为传统的信念。这种信念能为共同体成员提供一种把握研究对象的概念框架,一套理念和方法论的信条,一个可供仿效的解题范例,它也规定了一定时期中这门科学的发展方向和研究途径,同时决定着共同体成员的信念和价值标准,即决定着他们的自然观、世界观及价值观。一个范式就如同一幅地图,具有理顺和总结现实、理解现象之间的因果关系、预测未来发展、弄清我们应当选择那条道路来实现我们的目标等认识功能。

库恩用“范式转换”来解释自然科学相关理论的历史演进过程。他认为,每一段时期都有一个“常规科学”(范式Ⅰ)成为自然科学的主导力量(在范式Ⅰ指引下积累的知识),随着时间的推移,“常规科学”会出现大量的反常(范式Ⅰ不能解释的新现象)和危机(范式Ⅰ从根本上受到怀疑),最终导致科学革命(范式Ⅰ全面崩溃),形成新科学(范式Ⅱ),从此科学发展进入又一个新的常规科学发展阶段。科学革命的实质就是“范式转换”,即新范式代替旧范式的过程。整个科学发展史就是遵循这样一个动态模式(前科学→常规科学→反常和危机→科学革命→新的常规科学)不断向前推进的。

库恩的“范式转换”理论后来为众多科学研究者分析理论演变的基本分析工具,被许多学科领域借鉴来厘清所从事领域的发展、变迁路径以及把握其领域的未来走向。

二 行政科学范式的历史演变

自威尔逊 1887年发表《行政的研究》一文,行政学创立起绵延至今百余年,受同期社会科学范式革命的影响,围绕政府的现状与未来的问题,公共管理学作为一个相对独立的研究领域或学科,经历了三次重大的范式转换,即从传统的公共行政学到新公共管理再到新公共服务,其范式革命大致可以划分为三个阶段。

(一)以行政控制为基础的传统公共行政范式

美国开国元勋华盛顿、亚当斯等总统重视联邦职能与精英政治,但杰斐逊、杰克逊等总统则强调分权制衡与平民政治。19世纪末,美国社会面临工业革命带来的一系列崭新的公共问题。虽然经济成长,公共支出大幅增加,但公共服务的数量与质量却不佳,财政结构不良,公务员声望不振。进步主义者发起效率运动,要求行政改革,呼吁以专业功绩制取代政党分赃制。

受泰勒《科学管理原理》(1911)和法约尔的《工业管理与一般管理》(1915)以及韦伯“合法 -理性的科层体制(Bureaucracy)建构”的影响,在 20世纪 20、30年代所形成,直至 60年代中期以前一直居于支配地位的传统公共行政学,强调研究行政组织,注重内部组织机构、过程和程序,以行政效率作为追求的最高目标。古利克与厄威克合编的《行政科学论文集》(1937),将公共行政学的基本范式概括为“POSDCORB”七个原则,即计划 (Planning)、组织 (Organizing)、人事 (Staffing)、指挥 (Directing)、协调 (Coordinating)、报告 (Reporting)和预算(Budgeting)。更由于古利克 1930年代参与美国专业联邦政府布朗诺委员会(Brownlow Committee)的工作,使得现代科学管理思潮,得以扩散到公共行政领域。

二次世界大战及战后,在罗斯福总统“新政”(New Deal)思维下,政府对经济和社会生活大力干预,政府职能扩张,产生了大政府的治理模式。政治行政分立的传统遭受普遍质疑,受到了来自各个方面尤其是行为主义的批判。1960年代盛行的“系统的组织分析理论”,可以说是以西蒙为代表的政策分析学派的主导观点。他们强调通过整合管理与量化统计方法,将公共行政研究重点转移到组织决策,以达成效率与效能目标。尽管西蒙猛烈地抨击传统行政学的政治 -行政二分法和所谓的行政原则,并提出一种以决策为中心的行政理论,但由于这些观点的工具性,使官僚内部产生严重疏离,而未能真正动摇传统行政学的根基,新的范式并未确立。

1968年 9月,时任《公共行政评论》主编的美国行政学家瓦尔多发起 33位年轻学者于锡拉丘兹大学明诺布鲁克会议中心举行研讨会,主题是寻求公共行政今后的发展方向,探讨学科的重点应该放在何处以迎接未来的挑战。会议成果集于《迈向新公共行政:明诺布鲁克观点》一书中。该书被称为“新公共行政学”(New Public Administration)的宣言:(1)入世的公共行政,研究与环境、公务人员及社会相关的问题;(2)以专业知识从事价值判断,反对“价值中立观”,强调公平和社会正义;(3)行政理论要适应动荡不安的环境:政府应正视问题,寻求与民众的互动;(4)建构新的组织型态取代科层官僚,以满足当代社会参与式管理;(5)发展以服务对象为重心的组织,主张行政人员追求行政理论与实务的规范意义、致力于知识与实践的整合及正视多元化主义的缺失。②

由瓦尔多促成的新公共行政后来汇流成两股取向迥异的行政学说,即黑堡宣言(Blacksburg Manifesto)与新公共管理(New Public Management)。

1983年由美国维吉尼亚州立理工学院公共行政与政策中心的五位教授共同发起,以万斯莱领衔撰稿发表“公共行政与治理过程:转变政治对话”论文,提出重建公共行政。其主張以该学院所在地命名为“黑堡宣言”,主要包括:(1)强调公共组织应成为实践公共利益的宝库;(2)公共组织的权威来自于实践公共利益;(3)公共行政人应成为宪政秩序的诠释者与参与者;(4)公共行政人应成为有自我意识的主权受托者,考虑长远利益,而非屈就于眼前短期政绩,秉持专业良知,扮演“睿智的少数”和“有权的少数”,而非“喧嚷的多数”。③黑堡宣言标志着学术界和部分行政部门,对国家干预角色的支持,对社会正义的倾心,以及对过度管理技术主义的政府经营模式的反对,具有规范性的理论特色。

(二)新公共管理范式

从 1970年代的全球性石油危机起,西方国家由于公共行政内容、形式、手段等的不适当,国家缺乏充足的财力来保证公共品的提供;政府部门缺乏适应新情况的能力来提高公共服务的质量和效率,影响了社会经济的正常运行。各国政府面对巨额预算赤字,主要应对措施不外乎是:节支、增税或政府管理改革——节省成本,提升成效。为了达成第三种选择的目标,行政改革方向自然倾向“管理改革”。由此,从 80年代初期开始,一场以英联邦国家为主轴公共管理改革浪潮在全球兴起。其中心问题是,如何改造科层制的政府官僚机构,从而提高政府绩效?对此给出的答案主要包括:倡导企业家精神、引进市场竞争机制,讲究顾客导向与结果导向、管理走向整合(corporate)、政策执行奠基于外包、市场取向或分权化,所有这些都使得政府的行政管理重心产生了转移。与此同时,公共利益、公共责任、管理主义、政府创新、民营化、社区自治、中介组织、市场导向的企业化政府等构成了公共行政的新的范式。

胡德(1991)将新公共管理的要点归纳如下:(1)积极有为的专业公务人员对组织具有自主控制权,以明确其责任;(2)明确的绩效标准与衡量:他必须清楚界定政策目标与实施绩效,作为评鉴其责任的依据;(3)产出控制:强调政策产出或结果的控制,而非过程取向;(4)主张分权化:将公共部门内的组织结构依服务特性划分为若干管理单位,然后根据每一单位实施综合化的管理,以收管理效果;(5)强调竞争:以竞标或签约方式进行公共服务管理,以竞争提高公共服务质量与降低成本;(6)强调私部门管理的实务型态:从军队式的层级节制转变到顾客导向的、弹性雇用与报酬的私企业管理方式;(7)主张资源运用上的纪律性与简洁性:削减直接成本、加强劳工纪律、抗拒工会要求等手段,对公共部门的资源需求进行检视,以更少的资源办更多的事。④

这场席卷各国的公共部门管理变革运动有诸多称呼:“管理主义”、“新公共管理”、“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制范式”或“企业型政府”。到 90年代后期,人们越来越倾向于使用“新公共管理”范式。作为一种范式的“新公共管理”迄今尚未成熟,尤其是它是否提供了一种替代传统科层制的新的公共管理范式仍然存在着诸多争论。然而它目前已经取得了与公共行政学派和政策分析学派并驾齐驱的地位。虽然在实践上这三种不同的范式是相关的,但从实践来看,新公共管理范式显示出更广阔的发展前景。

需要指出的是,虽然学术上的“新公共管理”和实践上的“重塑政府运动”,波澜壮阔地改变着行政科学的范式,但民主价值与公共性论述仍是政府的中流砥柱。如果我们以全局的和历史的视域就能够看到,当今各国虽然运用新公共管理理论来推动重塑政府运动,但目标绝非在于减少政府的责任,相反的是转变政府的职能和工作方法,在有限的经费与人力下,带来更高品质的公共服务,更加标示出公平、正义社会使命的重要性。客观地说,在社会经济生活日益复杂,国家与社会的界限更加模糊的当代,任何一种改革都无法彻底地消除公共权力部门的本质缺陷,只不过是对其缺陷的弥补,对既有问题的缓和。

(三)新公共服务范式的兴起

新公共管理运动过于强调市场取向所引发的问题受到了学者、国际组织以及各国政府的重视,因此,在上世纪末出现了一种以治理理论为基础的,强调公共服务的民主导向,主张用社会的标准来衡量公共服务质量的新公共服务理论。按照登哈特夫妇(2000)的看法,新公共服务是在传统科层制、新公共管理之后出现的第三种行政改革模式。

新公共服务认为,公共利益是至高无上的,它是各种利益对话和博弈的结果。政府只是公共管理多元主体其中的一个,其作用是为多方主体参与管理提供平台,协调公民和其它群体之间的利益,大家最后妥协达成兼顾各自利益,以创造出共享的价值。公务人员必须服从法律、共同体价值、政治规范、职业标准以及公民利益。登哈特夫妇归纳出新公共服务的七个核心概念:(1)以服务取代导航:公务人员日益重要的角色在于帮助公民达致其共享的利益,而非企图控制或引领社会前往新的方向;(2)公共利益是目标,而非副产品:公务人员必须致力于建立集体共享的公共利益观念;(3)策略思维、民主行动:达成公共需求,政策与方案必须通过集体努力与合作程序,有效且负责地达成;(4)服务公民,而非顾客:公共利益源自共享价值的对话,而非个人自利的集合;(5)问责并非易事:公务人员除了注意市场外,必须同时注意法律、宪法、社区价值、政治规范、专业标准与公民利益;(6)重视人民,而非只重视产品:公务人员若能通过基于尊重人民的合作流程与共享领导终将获得成功;(7)重视公民精神与公共服务,胜于企业精神:公共利益的提升是通过公务人员与公民对做出有益社会的贡献产生认同时,而不是基于公务人员将公共产品视为己有的假定上。⑤

新公共服务所强调内容在 1999年开始举办的历届“全球政府创新论坛”发表的宣言中得到了体现。譬如第二届论坛以“二十一世纪的民主政府和治理”为主题;第三届论坛的主题是“通过电子政府来促进民主与发展”;第四届论坛以“公民、企业和政府:为实现民主与发展的对话和合作”为主题;2004年第五届论坛的主题是“二十一世纪的政府创新和政府质量”;2005年第六届论坛的主题为“走向参与式透明治理”;2007年第七届论坛的主题是“提高政府公信力”。虽然每届论坛的主题都不尽相同,但是讨论的核心问题都是如何通过政府改革来实现良好的治理,即“善治”。可见,目前各国政府改革的趋势是:(1)治理已经取代控制成为公共管理的流行范式;(2)倡导治理的参与性、透明性和责任性;(3)强调通过合作来实现善治;(4)注重发挥地方政府在改革过程中的积极作用。

从新公共管理向新公共服务的范式转换说明政府提供公共服务的行为不单单是一种行政行为,还是政治行为,不仅仅要强调效率和经济,还要关注民主、参与社会政治价值。因此,要完善公共服务,不仅要改革服务的程序、手段、方法等技术层面的内容,更要为公共权力的有效行使提供制度支持,为技术层面的创新提供制度保障,从而实现公共服务改革的全面性、系统性和可持续性。

三 构建以“善治”为基础的公共治理范式

关于“善治”(good governance),顾名思义,就是好的治理、好的政治。国内外不同的学者对其有不同的解释。Surendra Munshi认为,善治“意味着参与性的治理方式,这种治理以负责、问责和透明的方式运作,以效率、合法性和协商一致的原则为基础,目的是促进每个公民的权利和公共利益,从而表示政治意志的行使,以确保社会的物质福利和带来社会正义的可持续发展。”⑥国内研究治理理论的权威学者俞可平认为:善治就是使公共利益最大化的社会管理过程,它有赖于公民自愿的合作和对权威的认同。其本质特征在于它是国家权力和社会之间友好合作的最佳状态,是政治国家与公民社会的一种新型关系。善治的基本要素有:合法性、透明性、责任性、法治、回应性、有效性、参与、稳定、廉洁、公正。 “良政”是 “开明政治”的表现模式,亦即精英政治与诱导式民主相结合的产物,和谐社会的构建过程是从“良政”向“善治”的逐步跨越。⑦

一种理论能否成为人们所接受的范式,不仅取决于他们在逻辑上的完善,被用于分析和解释现实世界所能达到的力度,还在于依据它们提供的蓝图能否完整或部分地构造现实,即在一定条件下,由理念系统转化为现实系统。正如胡德所指出的,每一种生活的主要组织方式,都有其内在的“阿格琉斯之踵”或走向瓦解的独特方式;每一种公共管理观念都包含一些有争议的命题;每一种管理和控制的方法都不可能永远优于其它类型。实现良好组织的任何一种处方就不能坚持认为自己比其它处方更“现代”。传统公共行政理论、新公共管理理论和新公共服务理论都有我们可以借鉴的东西,比如科层制强调制度建设、公私分明;新公共管理理论强调顾客导向、为民服务的理念;新公共服务理论强调政府公共管理的多元参与及“善治”等。然而,这些理论、主张、策略、工具、意识和观念,均基于它们各国自身的特性,我们不应忽略其产生的政治、经济、社会环境及文化历史背景的各项层面因素。否则,在我国生搬硬套的结果是很可能是南辕北辙。

注释

①吴琼恩.行政学[M].台北:三民书局,1998:90-92.

②黄源致.瓦尔多与新公共行政运动[J].雄中学报,2005,(8).

③许立一.黑堡观点的核心价值及其内在吊诡[J].空中大学行政学报,2003,(8).

④欧文◦E◦休斯.公共管理导论[M].北京:中国人民大学出版社,2001:72-73.

⑤[美]珍妮特◦V◦登哈特.新公共服务:服务,而不是掌舵[M].北京:中国人民大学出版社,2004:56-65.

⑥卓越治理.http://baike.baidu.com/view/1365162.html.

⑦俞可平.全球治理引论[J].马克思主义与现实,2002,(1).

[1][美]托马斯◦库恩.科学革命的结构[M].北京:北京大学出版社,2003.

[2]吴琼恩.行政学[M].台湾:三民书局,1996.

[3][美]尼古拉斯◦亨利.公共行政与公共事务[M].北京:华夏出版社,2002.

[4][美]詹姆斯◦Q◦威尔逊.官僚机构:政府机构的作为及其原因[M].上海:生活、读书、新知三联书店,2006.

[5][美]弗雷德里克森.公共行政的精神 [M].北京:中国人民大学出版社,2003.

[6]余致力.论公共行政在民主治理过程中的正当角色:黑堡宣言的内涵、定位与启示[J].台湾:公共行政学报,(4).

[7][美]文森特◦奥斯特罗姆.美国公共行政的思想危机[M].上海三联书店,1999.

[8][英]简◦莱恩.新公共管理[M].北京:中国青年出版社,2007.

[9]陈振明主编.政府再造:西方“新公共管理运动述评”[M].北京:中国人民大学出版社,2003.

[10][美]戴维◦奥斯本/彼德◦普拉斯特里克.摒弃官僚制:政府再造的五项战略[M].北京:中国人民大学出版社,2002.

[11][美]珍妮特,V.登哈特罗伯特,B.登哈特.新公共服务:服务,而不是掌舵[M].北京:中国人民大学出版社,2004.

[12][美]全钟燮.公共行政的社会建构:解释与批判[M].北京:北京大学出版社,2008.

[13][美]菲利普◦J◦库珀.21世纪的公共行政:挑战与改革[M].北京:中国人民大学出版社,2006.