正确看待和处理税收执法与纳税服务的关系*

□ 李建新

(广西壮族自治区国家税务局,广西 南宁 530022)

税收执法与纳税服务是税务机关的两项重要职责,辩证地看待和处理好两者的关系,有利于贯彻落实国家的税收法律法规和发挥税收的职能作用,也有利于提高纳税人的税法遵从度和社会满意度,更有利于推动税收事业科学发展、和谐发展。但是,在实际税收工作中,不少基层税务干部对税收执法与纳税服务的关系在认识上仍存在误区,未能处理好它们之间的关系,甚至简单地将二者对立起来,一定程度上影响了其作用的发挥。本文就如何正确看待和处理税收执法与纳税服务的关系谈一点粗浅的看法。

一 走出误区,辩证地看待税收执法与纳税服务的关系

(一)对税收执法与纳税服务关系认识上的误区及危害

长期以来,由于侧重强调税务机关的执法地位,对纳税服务工作重视不够,在认识上存在误区,致使不少税务干部没能树立起纳税服务的意识,也没有处理好税收执法与纳税服务的关系,影响了征纳关系的和谐。

1、重执法、轻服务,担心强调纳税服务会降低税收执法的刚性。究其根源主要是以往的税收法律法规规定中,强调税务机关的权利多、义务少,而强调纳税人的义务多、权利少;税收管理中偏重于用“有罪推定”的思维处理征纳关系,对征纳关系的认识局限在管理与被管理,监督与被监督的层面,未能很好地处理执法与服务的关系,担心强调纳税服务会降低税收执法的刚性;纳税服务工作的定位出现偏差,常常被归为职业道德和文明礼貌的范畴,号召性地要求,服务内容简单,服务层次不高,纳税服务工作在整体税收工作中处于边缘地位。近年来纳税服务工作虽然引起了重视,但目前基层纳税服务工作的实际地位,与总局明确把纳税服务和税收征管作为税收工作的核心业务的定位仍有差距,存在“说起来重要,做起来次要,忙起来不要”的现象。重执法、轻服务的思想认识容易导致只讲税收执法,漠视纳税人的权利,滥用税收执法权,造成纳税人对税收执法的逆反心理和对抗心理,消极对待纳税义务。

2、曲解纳税服务内涵,把税收执法与纳税服务对立起来。不少基层税务干部对纳税服务的认识停留在表面,把微笑服务、行风建设、文明行业创建当作纳税服务的全部内容,没有把纳税服务当作税务机关的法定职责,没有正确认识纳税服务的内涵,没有真正树立起征纳双方法律地位平等的理念,甚至认为税收执法与纳税服务是相互矛盾、相互对立,要严格税收执法就难以体现纳税服务,要纳税服务就无法做到严格执法。把强化税收执法简单看作监管、稽查、处罚;把纳税服务简单看作文明礼仪、环境整洁、一杯水、一张纸、一支笔。提到税收执法,纳税服务就靠边;提到优化服务,稽查工作停止,个体定额调整也不敢进行。结果是以弱化税收执法换取纳税人的满意率,造成管理偏松,执法不严,埋下执法隐患。

3、混淆税收执法与纳税服务的职能,存在错位或越位的现象。不少基层税务干部对税收执法与纳税服务两种行为的含义理解不清,不能正确认识税务机关所具有的执法与服务的双重职能,也不能正确认识纳税人是税务管理对象与纳税服务对象的双重身份。常常混淆执法与服务的职能,把本属于执法范畴的工作运用服务手段处理,或者把本属于服务范畴的事情采取法律手段来对待,造成执法与服务在履行过程中的错位或越位,税务行政行为混乱,导致失职、渎职行为发生。

(二)辩证看待税收执法与纳税服务的关系

1、税收执法与纳税服务是税务机关的两项重要职责。税收执法是税务机关及其工作人员依照法定职权和程序,将税收法律法规适用于纳税人及其他管理相对人的一种具体行政行为,是保证国家税收法律法规贯彻实施的重要手段。纳税服务是税务机关依据税收法律、行政法规的规定,在税收征收、管理、检查和实施税收法律救济过程中,向纳税人提供的服务事项和措施,是税务机关行政行为的组成部分,是促进纳税人依法诚信纳税和税务机关依法诚信征税的基础性工作。

2、税收执法与纳税服务有着共同的目标。税收执法的目标是贯彻落实国家的税收法律法规和实现税收的职能,纠正税收违法行为,打击涉税违法犯罪,促进纳税人正确履行纳税义务,创造法治、公平的税收环境。而纳税服务的目标是以法律法规为依据,以纳税人合理需求为导向,完善服务机制、丰富服务内容、创新服务手段,营造法治、公平、文明、和谐的税收环境,提高纳税人依法纳税的意识和能力,提高纳税人的税法遵从度和社会满意度。由此看来,税收执法与纳税服务虽然方法和手段不同,但是最终目标相同,就是促使纳税人正确履行纳税义务,

3、税收执法与纳税服务是相辅相成的关系。税收执法和纳税服务相依相存,对税务机关而言,执法是我们必须履行的职责,如果不能严格执法,就是失职、渎职;而服务又是我们一切执法工作的立足点和出发点,如果执法工作不能为经济建设和纳税人服务,那样的执法就背离了我们的初衷。从这个意义上讲,执法就是服务,服务寓于执法之中。在执法与服务这个统一体中,离开了执法的所谓服务就会成为无本之木,而离开了社会服务功能的“单纯的执法”事实上也是不存在的。税收执法与纳税服务相互作用、相互促进,为纳税人提供优质高效的服务,可以降低纳税人的办税成本,提高纳税人对税法的遵从度,这是做好整个税收工作的前提,也是税收执法的基础;严格税收执法,打击偷逃骗抗税行为,是对绝大多数纳税人权益的保护,既可以为纳税人创造公平有序的市场竞争环境,也可以提醒纳税人循规守法,避免违法处罚带来的损失,这本身就是一种更有价值的深层次服务。

二 划清职能,推动执法与服务的分工和协作

长期以来,由于对纳税服务的内在规律研究不够,重视程度不高,对执法和服务行为界定也不清晰,执法和服务往往交织在一起。在工作部署中,服务职责往往列为执法行为的附属品,布局比较松散,缺乏集约效应。在具体实践中,税务干部难以兼顾服务效率和执法质量,难以分解和追究责任。因此,合理界定职能,推动税收执法与纳税服务的分工与协作,是处理好两者关系的关键。

(一)落实工作职责,实行执法与服务的专业化分工

目前,国家税务局系统新一轮的机构改革基本到位,增设了各级纳税服务机构,税收执法与纳税服务的职责也得到了明确,为执法与服务的专业化分工奠定了坚实的基础,关键要确保人员配备到位,特别是各级纳税服务机构的人员要配备到位,并进一步细化岗位职责,切实承担起应负的职责。

(二)明确业务边界,促进执法与服务的相互配合

在部分涉税事项中,执法与服务的业务边界不易分清,容易导致执法与服务的缺位或越位,推诿和扯皮。因此,应用科学合理的方法分清执法与服务的业务边界十分必要。可以按照法律责任的归属、纳税人有无选择的权利、具体的工作环节和步骤等为标准,对同一涉税事项中执法与服务的业务边界进行界定清楚,以便加强对执法与服务的管理、监督和考核。如所得税的汇算清缴中,在纳税人申报之后,进行的审核、评估、检查等工作属于执法行为,但税前的政策宣传、政策解读、培训辅导,税中的便捷办税,税后的法律救济等,划归纳税服务行为。

(三)加强工作互动,发挥执法与服务的集约效应

税收执法与纳税服务虽然实现了专业化分工,但不能把两者简单地割裂开,而是要加强分工基础上的协作与互动,充分发挥好执法与服务的集约效应。对于税收执法中遇到涉及服务不到位的问题,执法部门要及时反馈给纳税服务部门,并加以改进;对于纳税服务过程中发现税源管理的漏洞或执法风险要及时告知执法部门,并采取有效措施强化管理,形成相互作用、相互促进的良好局面。

三 完善机制,大力规范税收执法与纳税服务的行为

建立健全税收执法与纳税服务的工作机制,促进税收执法与纳税服务的行为规范,是正确处理好两者关系的重点。

(一)完善税收执法工作机制,规范执法行为

以税收法律法规和国家税务总局出台的规范性文件为依据,对税收执法行为进行科学合理地分类,分项制定详细的操作办法,明确具体执法行为的操作流程和工作标准,便于基层税务执法人员对照执行,避免税收执法行为发生错位和越位。

(二)完善纳税服务工作机制,规范服务行为

建立健全纳税服务宣传咨询制度、办税服务厅管理办法、纳税人权益保护机制、纳税信用管理机制等,规范基层日常宣传咨询辅导服务行为、办税服务行为、涉税争议处理行为、纳税信用等级评定行为等,避免纳税服务行为出现缺位或错位。

(三)完善考评机制,加强监督和制约

孟德斯鸠说过:一切有权力的人都容易滥用权力,这是一条万古不变的经验。只有加强考核和监督,才能有效防止权力被滥用。要进一步完善征管和稽查考核办法,建立科学合理的考核指标体系,采取定性考核与定量考核有机结合的方式,强化对执法行为的考核和监督,并将考核结果与税务执法人员的工作业绩挂钩。要探索建立公正客观的纳税服务考评机制,通过定期或不定期开展随机暗访、纳税服务质量回访、纳税人满意度第三方调查等形式,科学评价纳税服务质量,促进纳税服务的质量和水平不断提高。同时,要进一步完善责任追究制度,对税务人员在执法和服务中发生的失职渎职行为,依法追究责任。