改革开放以来行政价值观的嬗变对行政发展的影响

朱逢春

(中共宜宾市委党校,四川宜宾 644002)

改革开放以来行政价值观的嬗变对行政发展的影响

朱逢春

(中共宜宾市委党校,四川宜宾 644002)

在实现行政发展目标的行政活动中,行政主体都以其秉持的价值观为指导将自己的精神属性赋予行政生活世界。改革开放以来,行政主体的价值观念逐渐嬗变、价值评价体系亦渐臻完善。这就促使行政主体在政府职能体系、权力运行机制、行政法制、行政管理方式等诸多方面展开了一系列的探索与改革。梳理行政价值观的嬗变轨迹及对行政发展的影响,并把握其中的影响机理,对于深化行政价值研究、推动行政发展的进程具有重要的理论价值和现实意义。

改革开放;行政价值观;行政发展

行政发展是指行政主体通过对机构设置、职能结构、权力运行机制、行政制度、管理方式等方面进行变革以实现特定价值追求与政策目标的正向态势。十一届三中全会召开后,党的工作重心的及时转移、“两个凡是”方针的有效纠正、“解放思想、实事求是”思想路线的科学指导,使行政主体逐渐摆脱了对教条观念的崇拜,其价值评价体系发生了较大变化,并极大地影响了行政发展的进程。把握改革开放以来行政价值观的嬗变轨迹,梳理这种嬗变对行政发展的影响,对于推动行政发展价值层面的研究以及行政发展进程具有重要的现实意义。

一、公共行政价值观的理性嬗变促进了政府职能结构的优化

作为社会意识范畴的行政价值观,是一定社会经济形态的表现形式,影响着政府的职能结构。不同的行政价值观指向着不同的行政行为和政府职能发展的方向。改革开放前,政府职能的最明显特征不仅仅在于泛政治化,而且在于政府包揽一切的模式中的政企不分、政事不分。十一届三中全会实现了政府职能由泛政治化的“以阶级斗争为纲”向经济职能的历史性转变。在改革开放初期,政府职能的首要任务在于改变社会与经济倒退的状况,改变以往单一的计划经济而发展商品经济,行政主体确立并秉持的是效率优先的行政价值观。这种行政价值观指导下的政府发展允许差别的存在,从而有利于调动部分地区特别是沿海地区的积极性。但是,效率优先的行政价值观更凸显的是目的论或功利主义的行政价值观。此外,由于过多关注行政效率,一些行政主体一味追求经济增长速度和盲目扩大投资规模,甚至是以浪费资源、破坏环境为代价来换取经济的发展。

20世纪中后期,公平行政价值观逐渐被纳入公共行政的价值体系之中。行政主体在坚持效率优先的前提下,又把实现社会公平正义提到更加突出的地位加以解决,并提出了优化职能结构、增进社会公平的要求。1999年 1月《中共中央、国务院关于地方政府机构改革的意见》明确提出,政府职能必须“切实转变到经济调节、社会管理、公共服务等方面上来”。2006年 10月党的十六届六中全会审议通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》旨在加强全面制度建设,将“经济发展基础”替代了“效率优先”,“更加注重社会公平”替代了“兼顾公平”。同时党和政府不仅注重当代人之间的公平问题,还注重代际之间的公平,从经济发展与资源节约、环境友好的和谐社会建设的联系出发来重塑行政生态价值观,优化政府的职能体系。为了有效秉持效率行政价值观与公平行政价值观,行政主体将“社会管理”与“公共服务”的职能提升到重要位置,并通过各项举措着力促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展,健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系,从而使政府职能结构得到不断优化,职能体系不断健全。

二、集权向民主行政价值观的转型促进了权力运行机制的完善

从历史发展过程来看,几千年的封建专制集权体制对中国政府与社会的发展影响是很深的。由于受到这种集权体制的影响,政府系统中形成了传统社会的权力运行模式和集权的行政价值观。新中国成立后,公共领域中借鉴和采用了苏联的计划经济体制的模式,对政治、经济、文化、社会实行统一集中管理。在政企、政事和政社关系上,政企不分、政事不分、政社不分,以政代企、以政代事、以政代社,企事业和社会的权力高度集中于政府部门及其高层管理人员,由此派生了国家包揽一切的管理体制以及企事业单位“听命”式的内部运行机制。尽管高度集中统一的计划经济管理体制在我国的建立和运行有其历史合理性,但是这种高度集中的权力运行模式,导致企事业和社会失去了应有的管理自主权,限制了企业、社会组织和个人积极性的发挥。

随着改革开放的推进,公民的参与意识及参与公共管理的能力显著增强。在此背景下,集权行政价值观受到较大冲击,而与之相对的民主行政价值观、民主精神则逐渐被行政主体和社会公众所认同和接纳。改革开放以来,行政主体秉持并不断践行民主行政价值观,将其贯穿到政府权力运行的各个环节:首先,权力配置过于集中、政府的自由裁量权过大等现象得到有效遏制。改革开放以来按照政企分开、政事分开的原则所实行的权力下放,使政府与市场、政府与企事业单位、政府与社会的关系得到了逐步的理顺。同时公民不再被动地接受各种行政指令,而是可以主动通过各种渠道来表达自身的利益诉求,从而直接或间接地影响着政府的各项决策。其次,行政主体逐渐明确了政府行动的范围、行动的方向以及行为的边界,为企业、市场、民间组织不断提供发展空间,逐步扭转了政府垄断公共物品供给的局面。再次,政府的决策、执行的权力运行程序逐渐被置于民主监督的框架内。随着集权行政价值观向民主行政价值观的转型,政府权力运行机制得到不断健全,决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的关系亦逐步形成。

三、人治向法治行政价值观的转型推动了行政法制建设进程

政府权力运行机制是指:“在合理划分与配置政府权力的基础上,为保证政府权力公正、高效、廉洁运转,通过制度安排而形成的政府权力系统各个要素之间的相互联系和相互作用的模式及其运作方式”[1]。传统文化中的人治主义传统培植了根深蒂固的人治恶果和人治观念,并对行政主体的观念系统造成较大的影响。这主要表现在:行政主体重视行政客体可能的道德发展,把行政客体当做有伦理天性的“人”来管理,主张组织或个人的权威高于法律的权威。这种观念认为,国家的长治久安不仅在于有完善的法律制度,而且在于有贤明的领导人,因而强调凭借道德要求来促进各种行政价值的产生。新中国成立后,虽然实行了社会主义人民民主制度,但由于传统观念的改变总是落后于所有制的改变,人治的观念形态仍积淀在社会意识结构之中,仍以各种方式残留在一些行政主体的潜意识中。这些行政主体都不同程度地对人治观念产生心理认同,而这种认同的后果即是以个人喜好为标准,不能按照法律法规办事。例如,一些行政主体仍单凭个人好恶、情绪意志进行决策;权大于法的现象还没有完全根除,一些行政主体特别是一些领导干部甚至“以言代法”、“以权压法”,并未将各项法律真正落实到行政活动之中。

为了遏制这些形形色色的官僚主义和特权现象,行政主体逐渐意识到人治行政价值观的弊端和行政法制建设的重要性。邓小平认为,党政机构已经无章可循,因此,“要通过改革,处理好法治和人治的关系”[2]。随着中国市场经济、民主政治与社会文明的快速发展,法治行政价值观逐渐被广大行政主体所接受,同时树立法治理念、弘扬法治精神成为众多行政主体和广大群众的一致呼声。伴随着人治行政价值观向法治行政价值观的转型,行政主体开始摒弃权大于法的人治观念,并将行政法制的建设作为行政发展的重要步骤。据统计,从 1979年到2008年 8月底,国务院提请全国人大及其常委会审议的法律议案共 225件,制定行政法规1 110件。备案可查的地方性法规、自治条例和单行条例共计14 205件,规章25 563件。纵览行政法制建设的发展历程,可以发现,人治行政价值观的转型、法治行政价值观的确认以及实践创制推进了行政法制的建设进程,有效抵制和依法纠正了一些以权压法、以言代法的现象,切实维护了法律的尊严和统一。

四、经验向科学行政价值观的转型促进了行政管理方式创新

改革开放初期,行政经验对行政主体行政活动的开展以及行政管理的方式造成了较大的负面影响。首先,在行政决策方面,行政主体的某些决策行为不是建立在调查研究的基础上,方案的产生缺乏充分的依据和科学的论证。行政主体往往凭借个人经验或个人价值偏好进行决策,这使得行政决策带有浓厚的个人经验感情色彩并受到个人的主观随意性的限制,从而造成了许多行政决策的失误。其次,改革开放初期,一些政府部门囿于以往经验式的行政指导,比较重视靠政策或文件并运用行政手段进行社会经济管理,惯于通过作决定、下命令等方式进行管理。再次,受经验的行政价值观的影响,行政主体对行政活动的信息公开程度不高,这造成了行政系统对外保守而又自我封闭,对社会成员的公共参与接纳不足,从而阻隔了社会民众对公共事务的参与机会。

伴随着我国从传统社会向现代社会、从农业社会向工业社会和信息社会、从封闭性社会向开放性社会的转型,经验的行政价值观与科学的行政价值观产生了激烈的撞击,在其影响下行政主体对行政管理的方式进行了逐步改进,具体表现在以下几个方面:首先,行政主体逐渐改变了传统的决策观念,即从经验决策向科学决策转变,实现新时期政府行政决策的科学化。同时,行政主体逐渐认识到,“行政决策的过程是理性与非理性的统一”[3],“非理性因素对理性因素具有诱导、调节、补充作用”[4],因而不断注重习俗、意志、信念等非理性因素对行政决策的影响。同时,行政主体广泛运用科学技术的方法,建立了专家咨询制度、社会听证制度以及行政决策的反馈纠偏机制。其次,行政主体又意识到,必须淡化行政活动的强制性和权力色彩,提出了刚柔并济的行政管理手段与方式。行政主体对经济活动的调节从行政手段逐渐转向经济手段为主;对经济事务的管理从直接干预逐步转向宏观调控。再次,行政主体在观念上将现代行政视为一种开放性的行政,注重行政体系与其他社会体系不断进行物质、能量、信息的交流,不断增强行政行为的透明度。20世纪 90年代初以来,行政主体着力于实现行政管理方式向公开透明、便民高效的方向转变,在政府管理的各个领域逐步推广数字化和网络化技术,在建设电子政务系统的同时逐步扩大社会民众对公共事务的参与。

纵观改革开放以来的实践历程,可以发现,行政主体的价值观念随着中国社会结构的转型发生了巨大的变化,并极大地推进了行政改革的步伐。但不容忽视的是,由于行政价值观是行政主体在特定环境下经过长期的文化环境的熏陶和传统习惯的影响形成的,是以往全部价值生活经验的积淀,并被行政主体内化而铸成,因而一旦形成,行政主体的思想行为倾向就表现出一贯性,从而在认识、分析、解决各种行政问题时往往会不知不觉地保持相对固定的思维定式和价值取向。因此,落后的行政价值观在行政主体的心理中积习相沿,形成了具有惰性的、稳固的功能结构,成为行政发展的阻力和障碍。因此,要积极发挥行政伦理教育和舆论引导的作用,同时通过利益关系的调整、行政行为的规范、行政法治的建设等一系列的举措来促进行政主体价值观念的更新,以推动行政发展的进程。

[1]颜佳华 .当代中国社会转型期政府权力运行机制重塑研究[M].长沙:湖南人民出版社,2009:45.

[2]邓小平文选:第 3卷[M].北京:人民出版社,1993:177.

[3]颜佳华 .充分发挥非理性因素在行政决策中的作用[J].江西行政学院学报,1999,(1).

[4]颜佳华,苏曦凌 .非理性因素影响行政决策的作用机制分析[J].中国行政管理,2010,(4).

[责任编辑:王咏梅]

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1008-8520(2010)06-0015-03

2010-08-25

朱逢春 (1984-),男,湖北洪湖人,教师,硕士。

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