行政问责制:制度困境及其对策

2010-04-10 12:05肖光荣
湖湘论坛 2010年5期
关键词:问责制问责行政

肖光荣

(湖南师范大学公共管理学院教授、博士生导师)

行政问责制:制度困境及其对策

肖光荣

(湖南师范大学公共管理学院教授、博士生导师)

中共十七大报告明确指出:“要抓紧制定行政管理体制改革的总体方案,着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能,形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。”[1]行政问责制,是建设责任政府的本质要求,是建设法治政府的重要保证,也是加强对政府权力监督制约,提升政府执行力与公信力,建设效能政府的制度保障。行政问责制的全部正当性或根本依据在于“权为民所授”。简言之,行政问责制就是让掌握公共权力的政府官员对其行为负责。然而,现实运行中的行政问责制却遭遇一些制度困境。分析这些制度困境并提出对策加以解决,尤为迫切。

一、我国行政问责制的制度困境

(一)法律规定缺位,难以完全问责

从2003年下半年开始,长沙、南京、天津、广州等十几个地方政府出台了专门的行政问责制度,如《行政问责制暂行办法》、《行政过错追究暂行办法》等等,它们标志着中国开始为行政问责建立法制保障,并在解决“有行政问责之事,无行政问责之法”问题上树立了榜样[2]。其中《天津市人民政府行政问责制试行办法》、《重庆市政府部门行政首长行政问责暂行办法》是中国内地省级专门的行政问责制度,它们推进了我国行政问责制的法制建设。

但从总体上看,还没有统一的关于行政问责制的法律。行政问责制法律规定仍比较零散、薄弱,特别是特定的关于行政问责的程序法、诉讼法以及便于公众了解政府政务的相关法律法规及配套规定还很欠缺。就连当前行政问责处分的主要依据《国家公务员暂行条例》、《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部选拔任用工作条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》仍未从根本上解决实施行政问责制所赖以建立的基础性制度问题。[3]

就拿涉及行政问责方面的法律——《公务员法》和《国家公务员暂行条例》来说,它也不是专门的关于行政问责的法律。《公务员法》是一部对公务员进行人事管理的法律,涉及公务员的行政问责制度也不够全面具体。《国家公务员暂行条例》也是如此。如在公务员职位的分类制定方面就不完善。《国家公务员暂行条例》第三章第八条规定了国家行政机关实行职位分类制度。我国公务员的分类模式继承了我国古代官吏的品级制度和传统的干部行政级别制度,强调职位级别与工资相联系的混合分类制度,现行的《国家公务员暂行条例》制定得不完善,比较笼统、抽象,没有体现出不同职位的真正的职责界限。岗位职责的模糊性和不确定性必然导致公务员面对责任时力图转嫁他人,使自己得以逃避问责。

《党政领导干部辞职暂行规定》也没有从根本上解决实施行政问责制所赖以建立的基础性制度问题。如《党政领导干部辞职暂行规定》对引咎辞职中的“咎”的性质和轻重的程度,没有作统一的厘定。对问责责任形式的规定也不够全面,主要的责任形式仅仅是行政责任,而对其他责任(道德责任、法律责任、政治责任)很少涉及或根本不涉及。

《党政领导干部选拔任用工作条例》也存在一些瑕疵。如第五十六条规定“实行党政领导干部辞职制度。辞职包括因公辞职、自愿辞职、引咎辞职和责令辞职。辞职手续依照法律或者有关规定程序办理。”具体按照哪些法律和什么程序进行办理,就属于模糊、笼统的规定。再如,第五十九条规定:“引咎辞职,是指党政领导干部因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响,或者对重大事故负有重要领导责任,不宜再担任现职,由本人主动提出辞去现任领导职务。”其中对重大损失或恶劣影响只是定性描述,至于应该承担的责任、以什么方式引咎辞职、向谁提出辞职报告以及如何作出接受引咎辞职申清的决定等,都没有明确的规定,在实践中不具有可操作性。总之,条例中的这类规定比较笼统、抽象,随意性比较强,造成人为因素的干扰比较大,以致影响行政问责制的实施过程和实际效果。[4]

(二)体制权责不清,造成问责困难

当前我国行政体制中权责不清是行政问责制实施过程中出现异化的原因之一。

由于历史因素等原因,各级政府和政府部门之间的有些职责不够明晰、权限不够清楚,在追究责任时相关部门互相推诿、互相搪塞,出现谁都有责任、谁又都没有明确责任的情况。或者在行政问责中,被问责行政人员具体承担什么样的责任,是领导责任还是执行责任?是直接责任还是间接责任?或者是其他责任?目前还不够明确。同样,该问哪个行政人员的责,以及党政“一把手”之间、上下级之间、正副职之间的责任该如何厘定,也是一个不够清晰、随意性较大的问题。权责不清楚,行政问责的效果就会大打折扣。权责不清的行政问责制不仅是一种摆设,而且还有可能成为权力斗争中排挤异己的新工具、新方式。

在权责大多集中于政府和“一把手”的状态下,我国行政领域存在着权责不清或有其责无其权、权力上收、责任下放、权力与责任的不对称现象。行政问责制的眼光大多盯住的是“一把手”。这固然有它的合理性,但目前上级部门都要求“一把手”负责。有的县市长往往担任十几个领导小组的组长,“一把手”工作精力、时间有限,分身无术,反而无益于工作。而一旦出了事,“一把手”即第一责任人名正言顺要承担责任。实际上,在上有官意、下有民意的压力下,一些担任领导职务的基层领导人员,责任很大。今天县长上台发言、作报告,明天辖区内安全生产出点事故就可能下台。县长是县安全生产的第一责任人,自然要引咎辞职。可事实上,在目前的情况下县长并不直接负责安全生产的具体工作,他所负责的应该是对于下属官员的管理和一个县的总体规划,而不是对于全县所有的事情都事无巨细地直接管理。一位县长说:他做过统计,从中央到地方的各级有很多条规定来约束他们的行为,触犯其中任何一条,都可能受到处分甚至丢官。

实行科学、有效问责还必须正确处理党政关系,科学、合理界定和划分党政之间的责任。我国目前的党政关系还没有调适到最佳媾合的状态,具体表现为党政之间承担的责任界定和划分不够清晰。现实政治生活中,我国各级党委虽然拥有重大问题的决策权,因此,由党制定的大政方针乃至重大决策导致的失误与过错、由党组织决议或决定失误所造成的违法与侵权行为本身党和党组织应该承担主要责任,可是在现实生活中却是由政府和政府工作人员负责或负完全责任。由于执政党在国家政治体制中居于领导地位,这就容易造成党大于法、党纪大于国法、政纪,甚至用党纪处理代替国法制裁的现象,片面要求政府及其工作人员承担起法律责任。在这方面,应当在确保中国共产党的政治领导的前提下,通过进一步明晰党政权责,来完善我国的行政问责制。

同时,行政官员的多重身份也容量造成其应负责任的重叠和交叉。我国坚持实行党管干部原则,同时我国人大代表实行的不是专职制和常任制,而是任期制,所以多数政府官员具有多重身份,如既是行政人员,又是党员,同时还是人大代表。不同的身份要求政府行政人员向不同的对象负责:按照公共行政的理念,政府行政人员所负责的对象应该是是行政机关;按照政党政治的要求,党员所负责的对象应该向其所在的政党;按照代议制的要求,人大代表所负责的对象应该是其选民。这种多重身份的状况导致政府行政人员不知向谁负责,并直接造成在责任划分和承担中的混乱和不清晰,从而也造成行政问责出现异化状况。

(三)信息公开不够,影响公众知情

信息公开是防止行政问责异化的不可或缺的条件,问责主体享有知情权是实行科学、有效行政问责的前提和基础,政府及其行政人员履行公职行为方面的公开和透明是行政问责制有效实施的重要信息保障。加大行政信息公开化、透明化的力度,依靠人大、民众、司法、媒体等各方面实行全方位监督。这对提高权力运行的透明度,增强问责主体的知情度起到了非常好的作用;为防止行政问责异化、实行科学有效问责提供了一定的制度支撑,使法律赋予各问责主体的知情权得到较好的落实。

不容乐观的是,从目前开展的政务公开、信息公开的实际情况来看,政务公开、信息公开的广度和力度上都与问责主体知情权的真正全面享有存在一定的差距。从目前的实践来看,信息公开、政务公开的实践效果并不太好,这是因为政务公开、信息公开的主动权和支配权掌握在政府手里,公布什么、公布到什么程度、公不公布、具体什么时间公布等都由政府决定,公众只能被动地等待和接受。由于政务公开、信息公开不够,在行政问责制的实施过程中由于信息不对称导致行政问责异化的问题日渐显现出来,使行政问责目标的实现大打折扣。究其原因:一是政府及其行政人员主观上对政务公开、信息公开有消极抵触情绪,对信息公开心存顾虑,担心会让群众了解行政行为内幕,给具体工作带来压力和阻力,影响行政效率和工作效能;二是某些人想通过信息屏蔽和信息不对称来实行“暗箱操作”,从而达到营私舞弊、追求个人经济利益最大化的目的,因此对政务公开、信息公开采取漠视甚至敌视态度,想方设法加以阻挠和推延。三是相关法律保障不完善。公开什么、公开多少、依照什么程序公开,都是以长官的意志为转移,完全靠政府及其行政人员的自觉、自愿进行,缺乏相应的法律保障和制约。四是信息网络技术的支持有待改进。政务公开、信息除了主观人为的因素外,客观物质上还需要信息网络技术的进一步发展。我国目前电子政务建设正处于初级阶段,这在一定程度上也影响制约着政务公开、信息公开的进程。

(四)制度机制不全,影响科学问责

行政问责制本身是在行政体制范畴内的一项比较好的制度创新。而一项好的制度创新充分地发挥其作用和效能,需要其它相关制度的配套支持和有机结合。当前行政问责制存在异化问题的原因之一还在于相关制度不健全、不完善,缺乏科学、有效的相关制度供给。可以从两个方面来进行分析。

一方面,从行政问责制的本身情况来看,一是行政问责制需要科学有效的监督制度,尤其是人大的监督机制有待进一步完善和充分发挥作用;二是还需要通过立法的形式来对党与政府、党与政府各部门和各级官员的权责作明确的划分和厘定,对党与政府及其官员实现权责的条件与方式做出明确规定,对各种行政问责主体、行政问责方式做出具体详实的制度安排和明文规定。

另一方面,从行政问责制的外部制度来看,目前还缺乏实行行政问责制所需要的完整配套制度。由于我国目前正处于经济体制和政治体制改革的转型和深化阶段,存在制度有效供给不足的情形。

一是现有行政体制有不完善,甚至有不科学的情形,存在诸如部门垄断、条块分割、各自为政等地方保持主义态势,使得行政管理的有效运行受到多方面的制约或牵绊,造成行政权力弱化、软化,行政决策、行政行为出现延迟、呆滞或者目标偏移,许多监督制度得不到有效落实。

二是许多必要的、重要的配套机制还没有真正建立起来。要防止行政问责制出现异化,政府绩效评估机制、责任追究机制、权力制约机制以及政府与公众的沟通和互动机制的配套支持是必不可少的,只有将这些机制建立和完善起来,才有可能使行政问责制不至出现异化并真正发挥其作用。

三是制度创新存在问题。在我国经济体制和政治体制改革转型和深化的过程中,我国当前的制度创新体系存在两种情形:一是某些原有制度被改变,但新制度没有得到及时的创建,出现某些制度的真空地带;二是原有的不适应新情况的制度仍在沿延使用,没有及时根据新情况、新问题进行否定和创新。由于制度创新上存在上述问题,必然会造成行政问责异化的情况。

各种相关配套机制如信息公开机制、舆论监督机制、民众参与机制等也存在不健全的情形,也是导致行政问责制出现异化现象、影响科学有效问责的因素。

二、完善我国行政问责制的思路及对策

(一)加强行政问责法制建设

要防止行政问责制出现异化,最重要的举措就是加强行政问责法制建设。要适时启动制定《行政问责法》,从法律层面对行政问责中由谁问责、对谁问责、如何问责、如何监督问责、问责后如何复出以及问责救济等方面进行规范,以立法形式对行政问责的适应对象、标准、范围、程序等方面作出明确具体的界定,并且及时修改现行不合时宜的法律、法规和相关政策规定,防止在行政问责过程中出现各种异化现象。

首先,权责划分法制化。

具体来说,一是要加强编制立法,真正依法做到“三定”,即定职能、定机构、定编制,合理配置政府各部门及行政人员职位的职能。根据社会经济发展的需要,对政府各部门及其行政人员职位进行科学的职能分析和职能分解,采用科学的方式对政府各部门及其行政人员的职责加以明确、具体、全面、详实的规定。

二是在政府部门内部要理顺和疏通横向和纵向部门的关系,对于部门之间功能性权责交叉不清、重叠的问题,应结合《全面推进依法行政实施纲要》和《行政许可法》的实施,清除非法的行政许可权项,清除和疏通交叉、重叠、模糊不清的职责规定。

三是责任具体到行政人员。不仅在政府部门内部、各岗位之间以及上下级之间的责任要规范化、明确化,对政府内的每一个行政人员的职位应当具备的性质和内容、责任大小、工作难易程度、劳动强度、所需的知识技能与经验、资格条件、地位、待遇、专任和升任方向等方面要做出明确而详细的立法规定。每一行政领导岗位都必须设计出一份责任说明书。这是一份具有法律效力的文件,应把在这一岗位上可以行使的权力范畴、不允许出现的失误或失职和与之相对应的惩罚或制裁措施都用简洁的文字表述出来,并附有典型的事例。应严格区分上下级之间和正副职之间的责任范围。一般说来,我国目前实行的是行政首长负责制,因此行政上级和正职负责全面工作,具有政策和决策的最后决定权,这些政策和决策往往事关全局、影响范围较广,他们理应要承担与之相应的全面责任。而行政下级和副职一般只是政策的具体执行者,他们的责任相比较应为局限责任。

四是保持政府机关领导成员共享性权力与排他性权力的良好运行,避免集体决策成员角色与自由裁决者角色之间发生冲突,最重要的要设置这两种权力合理、合法的边界和范围,“要明确规定哪些决策权力范畴属于共享性的权力范畴,哪些专门事务内的权力范畴属于独占性的权力范畴”[5]。只有这样明确规定,才能使责任主体明确自己的职责,在其面对责任追究时没有推诿的空间。

其次,完善人大及其常委会对政府及行政人员责任的追究机制。

“权力机关对公务员政治责任的追究是民主社会最重要,相对来讲也比较完善的追究政治责任的方式”。[6]其方式主要有质询、投不信任票、罢免等。我们应该在完善质询和罢免方式的基础上进一步拓宽权力机关进行追究的方式方法,进一步完善人大听取政府工作报告和财政预算报告制度。通过完善人大及其常委会对政府组成人员责任的追究机制、对政府组成人员的评议制度、对专项事务的评议、审查制度等,促使各级人民政府及其组成人员认真履行职责,行使好人民给予的权力。

要使人大真正担负起异体行政问责主体的角色,有必要对人大制度进行改革和完善,特别是在人大代表的产生方式、人大的问责权限、人大的辩论环节、人大的决策程序和专业素质等方面进行改革和完善。一是要改革和完善改进人大代表的产生方式,应当考虑由公民直接选举那些能够真正代表社会各阶层意志和利益的人大代表。只有那些能真正由公民直接选出且能代表民意的人大代表,才有可能真正代表公众去进行行政问责。二是进一步扩大人大的行政问责权限,进一步完善质询权、特定问题调查权、罢免权、撤销权,并建立健全不信任投票制、弹劾制等;三是在人大的决策程序方而,应增强公开性、透明性。比如,对行政问责结果及过程向公众公布;对可能影响公众利益的政府决策,在出台前可由人大举行听证会;四是在人大的辩论环节方面,要实行“百花齐放、百家争鸣”,让人大代表充分发表各自意见和看法,进行自由辩论,真正做到以理服人。五是在专业素质方面,人大常委会中的各专门委员会委员应该由年富力强、专业知识丰富的专家担任,各专门委员会不应成为退居二线的领导干部的“休闲所”,只有这样,才能在人大常委会的会议上对相关问题进行有价值的审议、审查,提出具有专业水平的具体意见,在行政问责时才真正具有发言权且能名副其实地行使发言权。[7]

最后,行政问责程序法制化。

从一定意义上说,大规模民主是一种程序或机制,没有程序就没有民主。为此,我们必须用法制化的程序来保证行政问责制沿着法治的轨道运行,防止陷入人治的怪圈。因此,要规定问责程序,以法制化的程序来保证行政问责制度的有序进行,如提案、立案、调查、申辩、审议、决定、复议、申诉等,违反程序的问责是无效问责。

(二)健全侵权赔偿责任制度和追偿制度

为了切实保障公民权利和合法利益不受侵害,行政机关及其行政人员在执法和行使行政权力的过程中给相对人造成的损害必须要进行一定的赔偿,对于损害的事实要承担相应的赔偿责任,赔偿要尽可能恢复行政相对人的原有利益状态。

健全侵权赔偿制度应在主要依据《国家赔偿法》的基础上,把其中的原则性规定细化为具体制度。赔偿责任要明确责任主体,由哪个机关依法负责执行,或者主要由谁执行,都要明确规定;否则,会因为职责不清、职能交叉而导致在执法过.程中出现有利就争、有责就推的现象,使得法律法规等各种法律性文件在落实执行过程中大打折扣,收不到应有效果。在赔偿范围、赔偿方法等方面,要根据实际情况不断进行制度改革。同时,要明确规定必须创造条件帮助作为行政相对方的公民或社会团体要求得到赔偿的权利得以实现。要明确规定行政相对方可通过行政诉讼或行政复议等救济渠道,使受到侵害的合法权益得到赔偿,从而最终使公民的合法权益得到保护。

要健全对行政人员的追偿制度。《国家赔偿法》第1 4条第1款作了类似的规定,即“赔偿义务机关赔偿损失后,应当责令有故意或者重大过失的工作人员或者委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用。”要求行政人员对重大过错的侵权行为承担一定的赔偿责任符合法律的一般原理和现实情况,这样可以防止行政人员滥用职权,从而保护行政相对人的合法权益不受侵害,较有利地维护国家的利益,减轻和避免不必要的财政负担。健全对行政人员的追偿制度关键在于把握好适度原则,用明确具体的制度来保证既要行政人员对其行为造成的损害承担一定的赔偿责任,又不挫伤行政人员执法和行使行政权力、完成行政管理任务的积极性。

(三)建立责任评估体系和责任救济体系

建立责任评估体系,最重要的是确立全面、合理的评估主体。可以根据主体重要性程度来确定其权重大小。根据政府权为民所授的原理和权为民所用的行政目标,公民是责任评估的第一主体。在多个评估主体中,公民这一评估主体的权重应该是最大的。当然由全体公民来评估在实践操作层面上不太现实,可考虑采用和推行“人大主导模式”[8]。另一评估主体——政策制定者与执行者,虽然他们较为全面地掌握政策过程的全貌,但由于他们对自身会有过高的评价倾向,因此权重最小。另外,专业评估人员是一支不容忽视的评估主体,因为只有专业人员具备进行评估的专门知识,能够做到内行看门道,我们要组建和培育这种具有权威性和专业性的评估主体。民间性和独立性的评估组织或机构也是一支比较公正的评估主体,可以着力扶持和培育。

评估标准的建立应以公众是否满意为根本标准。行政机关的最高目标就是要在最大程度上满足公众的需要。在这个最高目标之下,各个不同的行政部门可以设定在不同时期的具体责任目标,从而使之落实到每一位行政人员身上。这些具体目标的评估标准应该是客观的、可操作性强的、可量化的和注重结果导向的标准。在拟定具体评估标准时至少要考虑:政府支出是否获得公民的同意并按正当程序支出,资源是否得到科学有效利用,资源是否达到预期的结果,政府处理危机事件的能力如何等。

责任评估过程包括事前、事中、事后评估。事前评估偏重于对决策权限范围和决策方案可行性与否的评估,事中评估偏重于对行政机关及其行政人员行政行为运行方向的评估与修正,事后评估强调对行政机关及其行政人员的行政行为效果的评估。以往的评估只强调于对发生责任事故后的行政人员的责任评估,这是不符合现代行政管理理念的。必须强化事前、事中的责任评估,以避免给民众和社会利益带来不必要的损害。

要建立责任救济体系。受到问责处理的行政人员可以根据行政问责主体对自身的行政问责向不同的机关提出救济,包括内部救济和外部救济。目前,《行政监察法》、《行政复议法》和《公务员法》等法规规定了行政人员的内部救济方式和渠道,其中包括申诉和控告。申诉:如果行政人员对受到的问责处理(如行政处分、考核、辞退等)不服的,可以向作出处理决定的机关申请复核;对复核决定不服的,可以向同级行政人员主管部门或作出问责处理决定机关的上一级机关提出申诉;如果再不服,则可以向行政监察机关提出申诉。控告:如果行政人员认为机关及其领导人员侵犯其合法权益的,可以向上级机关或有关专门机关提出控告。

(四)实行信息公开,建立公众投诉体系

政府信息公开制度的建立有赖于全国性法规《信息公开法》的制定与颁布。《信息公开法》不仅要明确规定政府具有向公众公开政务信息的义务,同时规定对拒绝履行这一义务的相关部门要追究其责任,对其造成的损失要求其给予相应的赔偿或补偿。在《信息公开法》正式出台之前,各地方政府可以仿效某些市政府的做法,制定颁布《政府信息公开规定》以作过渡。2008年5月1日起实施的《政府信息公开条例》规定行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开:一是涉及公民、法人或者其他组织切身利益的;二是需要社会公众广泛知晓或者参与的;三是反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的;四是其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。这就为政府的信息公开规范化提供了一定的制度保证。

信息公开可以借助于媒体,媒体报道实际上关系着信息的传递播送问题,“被公开的信息”主要是通过媒体报道才能为公众使用。在当今时代,单个的公民或者组织处于信息上的劣势地位,不可能占据信息资源。在政府掌握信息资源的前提下,媒体报道如果不畅通的话,公民的信息知情权就得不到有效保障,更谈不上行使行政问责的主体职能。因此,强调并保障媒体的报道权,使信息尽可能迅速、充分、客观地报道出去,是防止行政问责制异化的一个前提条件。

要建立公众投诉体系。要制定一部《新闻法》,赋予新闻媒体以独立人格,保障媒体自由、公正的报道权,增加公共信息的透明度,使公共舆论媒体真正成为公众投诉的一个重要窗口。此外,还要不断加强人大的地位,充分发挥代议机制表达公众投诉意见的制度功能;要积极推动非政府组织的发展,为公众要求投诉提供组织化代表和表达机制;要开通公众投诉网站,为公众提供更加便捷的投诉渠道。

(本文系湖南省社会科学基金立项课题《领导干部无为问责制研究》[09Y BB258]的阶段性成果)

[1]中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编[Z].北京:人民出版社,2007.3 2.

[2]徐珂.我国推行行政问责制的主要措施[J].行政与法制,2008,(5).

[3]姜晓萍.行政问责的体系构建与制度保障[J].政治学研究,2007,(3).

[4]郭光东.“问责风暴”背后的制度四问[J].南方周末, 2004,(7).

[5]陈绿平,林琰瑜.我国官员问责制的缺陷与对策[J].华中师范大学学报(社会科学版),2007,(6).

[6]张贤明.论政治责任[M].长春:吉林大学出版社,2000. 1 3 9.

[7]马岭.从《监督法》(草案)引出的思考和建议[J].法学, 2003,(1).

[8]王江英.政府问责制的反思与构建[J].辽宁行政学院学报,2008,(2).

猜你喜欢
问责制问责行政
行政学人
让事故问责生威
监督执纪问责如何“备豫不虞”
“滥问责”的6幅画像
行政调解的实践与探索
对“数字脱贫”要问责
十年来国内无为问责制研究的成果及前瞻性分析
作风建设视域下的无为问责制度建设
我国行政问责制的现实困境与完善路径
行政为先 GMC SAVANA