科学发展观视域下的城乡教育公平探讨

文锦菊

（中共永州市委党校、永州行政学院，湖南永州4 2 5000）

·社会学·

科学发展观视域下的城乡教育公平探讨

文锦菊

（中共永州市委党校、永州行政学院，湖南永州4 2 5000）

贯彻落实科学发展观实现科学跨越是我们当前的中心任务。要以科学发展观为指导，正视和解决农村教育投入不足、发展滞后的问题，合理配置城乡教育资源，着力实现城乡教育公平，促进教育快速发展科学发展。

科学跨越；城乡教育；教育公平

科学发展观是全党全国各项工作的指导方针。教育是富民兴国的百年大计，是一项宏大的系统工程。当前农村教育发展严重滞后，城乡教育严重失衡，必须以科学发展观为指导，合理配置城乡教育资源，努力推动城乡教育公平，促进城乡教育全面、协调、可持续发展。

一、农村教育发展严重滞后，城乡教育严重失衡，严重制约了教育科学发展的步伐

我国是世界上人力资源潜力最大的国家，我省是人力资源大省之一。接受和完成教育是人力资源开发、人力资本积累和实现科学发展的关键因素，这已经成为世界共识。我国又是世界上最大的教育国，有3亿多在校学生。改革开放以来，我国的教育总体上有了长足的进步，取得了举世瞩目的成绩。但也毋容讳言，由于体制、机制、历史、政策等方面的原因，城乡教育严重失衡，农村教育发展严重滞后，是一个不争的事实。教育优势资源不断向城市积聚的趋势没有发生根本改变。这种状况严重制约了教育发展的步伐。

1.教育投入总量不足，尤其是农村教育投入更是严重不足。按照1 9 9 3年2月颁布的《中国教育改革和发展纲要》规定，“8年内国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例要达到4%”。8年之后的2000年，不但没有达到4%，反而低于1 9 8 6和1 9 90年的水平，总在2.4 4—2.6 4%之间徘徊。按要求匡算，这8年我国财政性教育经费支出总短缺额为10100亿元。到2008年才达到3.4 8%，这个比例在全世界居倒数几位。其实，4%的比例只是20世纪80年代欠发达国家的平均水平。1 9 9 9年世界平均水平是5.5%，发达国家在6%以上，美国达到7.7%，芬兰则已经达到1 8%。我国的这种十分有限的投入，还受到三级教育之间投入失衡、区域教育之间投入失衡、城乡教育之间投入失衡的冲击，导致农村教育更为严重的投入不足，严重障碍城乡教育均衡、协调发展。

长期以来，国家实行的是城市取向的教育资源配置制度。1 9 9 4年实施“分税制”改革之后，县乡两级所占的财政份额大幅度下降，由改革前占3 3.4%左右下降到改革后占2 1.3%左右，而中央、省、市三级的财政收入占的比例高达80%左右。县、乡两级的财力下降，却要负担绝大部分农村教育的投入。全国约2亿接受义务教育的学生中，70%在农村地区，县乡财政不堪重负。这就难免造成农村教育基础建设投入欠帐越来越多。其后果，一是有些农民家庭子女不得不辍学。湘南某市每年有3000多名小学生，8000多名初中生辍学流失。二是农村中小学教师工资待遇很低，生活条件差，队伍不稳定，大批优秀的农村教师流失。该市许多边远的山区农村中小学难以补充到合格教师，只好“瓜菜代”，尤其是音、体、美、计算机、外语等课程的合格教师奇缺，严重影响了教学质量。三是农村中小学硬件建设严重滞后，欠帐很多。教学仪器设备与城市学校有天壤之别。仅该市某县农村中小学尚有危房4 9 1 8 3平方米。四是农村中小学校正常运转困难。国家转移支付资金不能及时、足额到位，造成中小学校负债严重。该县2008年底农村乡镇教育负债3 6 4 3.2万元，其中属正常运转负债达4 8 8.5万元。

2.对农村教育、教师的政策不公平，导致农村教育严重滞后。按理说，由于历史的原因，农村教育本来就落后，进入现代社会以后，政府应该给以政策倾斜，给农村教育“开小灶”、“吃特餐”，逐步缩小城乡教育差距。然而，事实是政府对农村教育政策很不公平，无异于给农村教育雪上加霜。其表现：

①基础教育分级办学、分级管理的体制，使城乡教育的体制保障出现了巨大差异。农村地区的县乡政府事权、财权很小，却要面对占人口绝大多数的农村人口和农村基础教育，这无论如何也是说不过去的。这必然出现一个结果，就是忽视农村和农村教育。这甚至可以说是对《义务教育法》的抽象肯定、具体否定。

②城市取向的资源配置机制和政策，使城乡教育的资源配置保障出现了巨大差异。城乡二元经济制度的种种设置与安排，教育资源布置存在突出的“城市取向”，表现出很大的不平等。其基本特征是：先城市后农村，先重点后普通，先市民子弟后农村子弟，以城市和市民为中心，以农村和农民为外围的教育资源配置路线。这就造成了资金、师资、仪器、资产、信息、管理等诸方向的优势资源日益向城市集中，农村教育与城市教育的差距越拉越大。

③在教师政策上明显的城乡二元特征，使城乡教育的师资队伍保障出现了巨大差异。首先是城乡教师的待遇差异过大。据专家调查，同是教师，城乡的待遇差距达4-8倍。在发放生活津贴上，国家出台的政策，农村教师比公务员晚一年至两年，这是严重违反《教育法》、《教师法》的。其次是城乡师资配备标准差异过大。国家规定的师生比核编标准为：初中：农村1 8.0：1,县镇1 6.0：1，城市1 3.5：1；小学：农村2 3.0：1;县镇2 1.0：1,城市1 9.0：1。其实，农村人口居住分散，学校数量多、规模小，农村教师配置标准应高于城市才更符合需要。再次是农村教师社保待遇差距很大。湘南某县农村教师的失业保险、医疗保险、养老保险等，都没有与公务员同等岗位的人员一视同仁。

3.农村教育结构失衡，高中教育、职业教育、成人教育严重滞后，加大了城乡教育的差距。农村地区小学、初中教育的落后导致升学率大大低于城市，而高中学校基本上集中于县以上城镇，农村子弟读高中的比例大大低于城市子弟。而且从小学到高中的应试教育，对于大多数农村子弟来说，具有极大的与实践的脱节性。按理说，这些初中及其以下文化的数以亿计的农村子弟应该享受到职业教育。然而，由于发展职业教育成本高，需要大量的仪器、设备和耗材，学生的学费也相应地比普通学校高。一些中等职业学校缺乏专项资金的支持，教学设备的老化和缺失，教师的外流和专业教师的短缺等，都成为制约职业教育发展的瓶颈。湘南某市绝大多数职校都处于不景气状况。成人教育则更是几乎全部在城市，农村人口几乎没有获得成人教育的机会。这种状况，极大地影响和制约了欠发达农村地区的教育发展。

二、大力发展农村教育，推动城乡教育均衡协调发展，是实现教育科学发展的必由之路

实现社会主义现代化的过程必然是农民市民化、农业经济市场化、工业化的过程，必然是农村人口素质快速接近城市人口素质的过程。迄今为止，在人类社会发展史上，经济社会的发展经历了相互联系又明显区别的三个阶段，即农业经济时代、工业经济时代和知识经济时代。这三个阶段转变的过程，也是农业劳动力大量从一产业转移到二、三产业，其受教育程度和素质大幅度提高，农村经济结构趋向多元化和农业经济转向市场化的过程。发达国家能够在不到200年的时间内从数千年的传统农业经济形态迅速过渡到工业经济形态，再进入后工业化时代，其根本原因就是，在实施工业化过程中，把着眼点放在了强化对农村的教育投入和人力资源开发上，进而对农村自然经济进行工业化改造，把农村经济转化成了城市经济、工业经济。这些国家在推进三个阶段转变的过程中，农民的高素质化、市民化和农业的近现代化做出了巨大贡献。没有农民教育水平和综合素质的提高，就不会有发达国家曾经经历过的工业化和后工业化社会。

在世界经济发展史上，曾先后出现过三次工业化后进国家赶超先进国家的成功范例。第一次是1 9世纪与20世纪之交，美国对英国的超越；第二次是二次大战后日本对美国的赶超；第三次是20世纪60年代以后以韩国为代表的亚洲“四小龙”对西欧的赶超。这三次成功的经济赶超，最根本的经验在于，它们通过实现城乡教育均衡协调发展，超前和加速开发人力资源，提高劳动者素质，为经济发展积累了大量人力资本，推动了经济的快速增长。我国的邻居韩国、日本的成功经验值得借鉴。韩国的“新村运动”已经开展了40多年，他们把发展教育事业作为新村运动的核心，把一切正规和非正规的社会教育活动与新村运动同步进行，各级政府都成立了新村培训院，新村运动每一步成果都离不开教育的贡献。日本坚持教育立国百年如一日，他们正是一以贯之地重视城乡教育均衡协调发展，才实现了全民素质的大提升，建成了世界第二经济强国。我们不难发现，这些成功实现经济超越的国家和地区，在人力资源开发、积累上呈现如下共同特点：一是具有超前性和均衡性，在经济迅速发展之前，无论城乡都在中等教育入学率上达到了较高水平，在中等教育普及之前就开始了高等教育普及化的进程。二是在人力资本积累与经济超越的相互关系上，人力资本积累的速度要快于经济超越的速度。目前，我国农村所面临的最大问题是农村人口在人力资本存量上与城市存在着巨大差距。2000年，我国每10万人口中城市与农村各层次受教育程度人口数量比是：大学，城市是农村的1 8倍，中学是4倍，初中城乡基本接近，只有小学农村大于城市。根据全国人口普查的数据，2000年全国农村劳动力的平均受教育年限为7.3 3年，相当于初中一年级文化程度，而同期城市劳动力的平均受教育年限为10.2年，相当于高中一年级文化程度。因此，我们应遵循世界历史上经济超越的成功规律，把强化农村教育与农村人力资源的开发作为主要任务，加速农村人力资源开发，实现城乡教育均衡、协调发展。

三、加快发展农村教育，实现城乡教育均衡协调发展，加快教育科学发展的步伐

1.在指导思想上牢固树立农民的主体地位，加速城乡一体化进程，改革城乡二元结构体制。农民应该具有与市民同等的政治、经济、文化、社会地位。不仅如此，政府还应该充分认识到，农业的弱质产业、基础产业地位，农村和农民的客观劣势地位，对农村、农民的历史欠帐，都需要在政策上给农民以更大的扶持。给农民“开小灶”、“搞特殊”不是不公平，而是更公平。要有计划分步骤地逐步改革城乡二元结构体制，建立面向全社会的公共财政体制，统筹城乡公共资源，对社会教育、卫生、科技等公共资源实行城乡统筹安排，统一配置。当前要立即改变过去长期以来实行的国家财政重城市教育、轻农村教育的极不合理的做法。

2.从立法的高度为城乡教育均衡发展提供保障。建议国家颁布《城乡教育均衡发展法》，明确具体地规定中央、省级政府对全国发展农村教育应承担的责任，明确规定建立公共教育财政制度的具体形式和途径，明确规定农村义务教育和职业教育是重要的公共产品，应由国家和省级财政负担，中央和省政府必须对农村教育（包括教育基础设施建设、教师工资、学生学费、教学经费等）实施刚性的、大规模的、规范的财政转移支付。这笔资金要落实到每一个学龄青少年，每人建立单独的户头，每名适龄青少年都有一个档案、一个户头、一张卡，专门用于义务教育、职业教育的开支。同时要对农村义务教育、职业教育在什么条件下，达到什么样的基本标准（包括师资、校舍、经费、教学仪器设备等等），作出强制性规定。对地方各级政府的责任、义务作出强制性规定。对违反这些规定的，要有明确具体的处罚办法。

3.制定城乡教育均衡发展的指标体系和考核办法。经济学上的基尼系数已经被广泛使用于判断和衡量一个国家居民收入的差距，并产生了良好的决策效果。我国应与时俱进地创立“教育基尼系数”的指标体系，以建立健全对于城乡教育差距的科学判断机制，建立健全政府运用科学工具和方法，对城乡教育差距进行科学测量、科学分析、定期公告、科学决策、接受监督的长效机制。要建立适当的、科学的数学模型，对敏感而又重要的城乡教育指标进行动态分析，得出城乡教育均衡发展系数的基准值。国家要立法，对城乡教育均衡发展指数的下限做出规定，无论如何必须保证将城乡教育均衡发展系数控制在一个规定的范围。凡是在一定期限内达不到法律规定的要求的地方，无论哪一级，党委、政府的主要负责人都必须引咎辞职。

4.建立稳定的农村教师队伍，提高他们的政治、经济、生活待遇，改善他们的工作条件。政治上，政府要给农村教师以等同于公务员的正式编制，参照国家公务员和城市公立学校教师的待遇。经济上，要由国家公共财政的专项资金保证农村教师的工资水平与城市教师一致，还要另加贫困地区或农村基层的特殊津贴。要从大学生、研究生中选调合格教师到农村任教，并对他们建立“贫困地区教龄奖”，实行累进计奖，合同管理，鼓励工作优秀者长期在农村任教。在这方面，日本、韩国和欧洲许多国家已经有了成功的经验，他们对中小学教师（尤其是欠发达农村教师）实行教育公务员或参照公务员的管理，可以由国家合理调配。我们应借鉴这一经验。

5.建立和完善城乡教育资源共享长效机制，尽快实现从入学机会公平向教育资源配置公平的根本性转变。教育资源绝大多数属于国有资源、社会资源，从政治上看应该城乡共享。从效益分析上看也完全应该城乡共享。国家要建立相应的制度，对师资、设备等教育资源如何做到城乡适当共享作出强制性规定。比如：规定城市教师每工作多少年应到农村支教一年，评职称要有到农村支教的经历，城市的每个学校要对口支援一个贫困农村地区的学校等等。高等学校也应如此，大中城市的高校教师要轮流到欠发达地区高校任教，实行对口支持、扶持，以促进城乡教育的均衡发展。

6.提升农村教育内涵，从城市化的高度来定位和发展农村教育。有的人片面地认为，农村教育仅仅是面向农村、农业、农民的教育，是低水平低层次的教育。也有的人片面地认为农村教育就是从农村孩子中选出读大学的人才。这都是一种认识错位，是不利于发展农村教育和开发欠发达农村地区人力资源的。我们必须认识到，城市化是当今世界发展的趋势，城市化与现代化是同步的，没有农村的城市化，就没有国家的现代化。我国在2020年前预计有3亿人要由农村转移到城市，我省转移的比例更高。这是发展农业、农村，开发农村人力资源，解决“三农”问题的最佳举措，也是必由之路。农村教育的内涵和定位必须瞄准这一大趋势，适应农业劳动力大规模转移和我国产业结构不断调整升级与新兴产业发展对从业劳动者的素质要求。农村教育不仅是满足建设社会主义新农村的需要，是满足农村人口向城市转移的需要，更是保证转移到城市的人口能够成为未来城市文明建设者的需要。政府的教育决策，要充分考虑农村教育的这种新的定位。

7.构建培养多元结构人才队伍的农村教育体系。办学雷同，千校一面，应试模式，结构单一，是我国农村教育的严重弊端。其结果是“千军万马过独木桥”，人才的培养与社会的人才需求脱节。没有良好的人才结构，不是人才的闲置，就是人才的紧缺。在社会人才需求中，研究型人才、管理型人才、技术应用型人才和实用性人才缺一不可。劳动者当中，既要有“白领”，也要有“蓝领”，还要有“灰领”。这就决定了农村教育必须立足于培养多元结构的人才队伍。首先，要普及文化知识教育，提高农村居民受教育年限。其次，要加强能力教育和技术教育，特别要花大力气发展高职和中职教育，培养大批应用型、技术型、“灰领型”人才。我国技工、熟练工奇缺的信息已经发出了许多年，但我们改变这种状况的工作力度太小，步子太慢。再次，要采取综合措施，利用多种途径开展农村成人教育培训，创建学习型社会，以加快农村现有人力资源的开发利用。

8.提高政府对农村教育的认识。实现城乡教育均衡协调发展是一种政治责任，是一种公益性事业，因而毫无疑义是政府的职责。然而，由于改变教育失衡的工作不可能产生立竿见影的、如同造“大广场”、“大街道”的经济效益和“眼球效应”，因而有的领导者对此缺乏动力与热情。他们热衷于短期行为，甚至不惜劳民伤财，而对改变城乡教育失衡状况、发展农村教育，认识不明，热情不高，投入不力，工作不到位。改变这种状况，最根本的措施是加强政治文明建设，加快政治体制改革步伐，加快社会主义民主进程，实现真正的“民主选举”和“民主监督”。贯彻落实科学发展观，纠正领导干部的短期行为，真正实现政府对农村教育的高度重视。只有由最广大的群众来决定领导者的去留升降，领导者才会自觉地向人民负责，而不是仅仅向上司或少数人负责，才会真正地重视教育尤其是农村教育，解决好城乡教育失衡的问题，为人民谋长远和根本利益。

9.广辟教育筹资渠道。要加大政策引导力度，为教育发展特别是欠发达农村地区的教育发展提供强大的资金支持。真心实意重视农村教育，就应该把巨额的“四公消费”（公款吃喝、公车消费、公款旅游、公款赌博）等经费节省下来投入农村教育，把巨额的行政成本减下来用于发展农村教育，把修建豪华楼堂馆所等“眼球工程”的钱省下来用于发展农村教育。同时，放开民间资金和外资的准入，出台对民办教育的资助政策和扶持政策。

责任编辑：黄有泰

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1004-3160（2010）05-0105-04

2010-06-17

文锦菊，女，湖南新田人，中共永州市委党校、永州行政学院常务副校（院）长、教授，主要研究方向：领导科学。