国外政府问责的无缝隙性及其启示

李金龙，雷娟

（1.湖南大学政治与公共管理学院教授；2.湖南大学政治与公共管理学院硕士研究生）

国外政府问责的无缝隙性及其启示

李金龙1，雷娟2

（1.湖南大学政治与公共管理学院教授；2.湖南大学政治与公共管理学院硕士研究生）

“无缝隙性”的意蕴大致可以用透明的、灵活的、完整的、弹性的、连贯的等词语来表达。无缝隙组织应以低成本、高效率、面对面、全方位的服务为特征，以满足公民的个性化公共需求。行政权力作为公共权力，必须受到内部、外部各方面无缝隙的监督和问责，才可能实现公平、公正地行使。无缝隙性的政府问责要求问责主客体之间不能存在太多繁文缛节、踢皮球或者寻思诸多遁词，而是直接接触，不留情面，覆盖全程，不存空隙，高透明，不暗箱；它不是以各自为政的形式而是以一种完整的、连贯的方式进行问责，以实现公民的“零容忍”。现代意义上的问责制源于西方发达国家，在长期的实践中，围绕行政权力行使的各个环节，它们制定了完备的、无缝隙的问责制度，从政治问责制、法律问责制、行政问责制到伦理问责制，再到绩效问责制、顾客问责制、公共问责制，只要有行政权力行使的地方，就有问责的存在，从而保障权力在阳光下行使。我国正处于社会转型期，各种社会矛盾和问题在一时间同时暴露出来，这就需要政府承担起相应责任，对社会诉求做出积极回应。他山之石，可以攻玉，我们要在分析国内政府问责实践现状的基础上，借鉴国外有益的经验，构建起“无缝隙性”的政府问责体系。

一

一般认为，政治问责的理论基础源于西方近代的社会契约论、人民主权论和代议制民主理论。洛克认为，在自然状态下，为了保证生命财产的安全不受威胁，人们订立契约，把除自由之外的两种权力“交由他们中间被指定的人来专门加以行使，而且要按照社会所一致同意的规定来行使”[1]，政府一旦背离这一目的，人们便收回自己的权力。卢梭既是社会契约论的倡导者，也是人民主权论的代表人物，他认为，“行政权力的受任者绝对不是人民的主人，而只是人民的官吏；只要人民愿意就可以委托他们，也可以撤换他们。”[2]代议制理论的代表人物密尔则主张，由人民选举出来的代表所组成的议会应掌握并行使控制权，议会虽不能管理行政，但应当监督行政，议会有权“把政府的行为公开出来，迫使其对人们认为有问题的一切行为作出充分的说明和辩解，谴责那些该受责备的行为，并且，如果组成政府的人员滥用职权，或者履行责任的方式同国民的明显舆论相冲突，就将他们撤职，并明白地或事实上任命其后继人。”[3]“政治问责强调行政部门和其管理者必需对来自外部的重要群体的意见给予回应。”[4]这表明，政治问责的主体是行政系统之外的组织或个人，包括立法机关、司法机关、政党、公民个人、利益集团、新闻媒体等；问责客体是行政部门及其行政人员。政治问责起源于政治活动中的选举，贯穿于行政活动的始终。西方国家通过选举问责政府。“在分析西方国家选民通过选举问责政府的路径之前，有必要对选举的涵义作出界定，因为我国与西方对选举的理解不是完全一致的。国内学者普遍认为，选举是享有政治权利的一国公民通过一种程序(以投票或其他方式)选择能代表他们来行使国家公共权力、治理国家的人，即选举就是选择公职人员。西方国家大多从广义上理解选举的涵义，认为选举是一切对政治问题作出抉择的投票行为，包括公职选举、罢免、复决、公民投票四类，除了大选、地方选举、特别选举外，还将创制、复决、罢免也纳入选举范围。”[5]选举政府官员，参加公决、复决是问责政府的直接路径，选民通过这些路径对政府及其工作人员的表现、对公共决策进行全面的检验和评判；间接路径是选民通过议会问责政府，包括倒阁、弹劾、质询和调查等；除此之外，选民还可以通过诉愿制度、调解员制度、监察专员制度等对政府及其公职人员问责，明确规定政府必须在法定时间内回应问责并将问责结果进行公布。可以看出，西方问责主体广泛，除了议会、政党等政治团体外，公众参与、新闻媒体成为政治问责中的重要内容。

与西方国家相比，我国政治问责尚存在不少缺陷。首先，在官员产生上，通常是由上级任命而非公民选举产生，这导致“对上负责”而非“对选民负责”。第二，异体问责缺失。党政关系复杂、党政不分使得政党对政府的问责力度大大下降；人大监督无力，人大的质询制度、罢免制度，在实际政治生活中很少启动，使人大的问责主体严重缺失；现行的民主制度阻碍了公民个人、新闻媒体及时、全面地问责政府。这不免导致我国异体问责形同虚设，仅仅依靠政府内部的“自上而下”的体制内同体问责，效果可想而知。因此，今后应继续着力政治问责制建设。首先，进一步加快民主政治建设，“一方面我们要发展人民民主，健全民主制度，丰富民主形式，拓展民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。二方面应该坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”[6]其次，要拓宽政务信息公开的渠道，使公民及时、详尽、方便地获得他们所需要的、不涉及国家机密的信息，保障公民的知情权和参与权；适当地、一步一步地放开对新闻媒体的管制，增强新闻媒体的自主性，让新闻媒体充分发挥“第四种权力”的作用，从而保障公民的知情权，巩固问责的基础。扩大问责主体，使问责主体与问责客体“形成一定的监督、制约关系，滥用权力或逃避责任的行为将受到更多的关注和谴责，一定程度上降低权责背离的风险”。[7]

二

西方国家十分重视以法律规范权力，为此，它们制定了系统的法律法规，并且当政府及其工作人员违反法律规定的义务、违法行使职权时，必须承担相应的法律责任。如英国早在1 906年就颁布了《防止贪污法》，美国在1 9 6 5年颁布了《文官制度改革法》，对公务员的职责义务、行为准则、财产申报等作了明确规定。法国建立了完备的行政司法体系，对行政行为、行政组织、行政诉讼、公共事业、治安等都有具体的规范，既规定了行政机关的职能、活动方式，也规定了对行政活动的损害后果应当承担的责任，官员的失职或以权谋私等行为会受到严厉惩戒，如果发生重大事故，造成很大影响，则要被迫或自动下台。日本在预防公职人员职务犯罪立法方面取得了极大的成就，它不仅制定了《国家公务员法》、《地方公务员法》等有关公务员的专门法律来规范公务员制度，也颁布了《关于整顿经济关系罪责的法律》、《关于整肃官厅风纪的决定》等法律法规对公务员的违法犯罪活动进行严肃惩处。此外，日本还通过完备专门法规对公务员行为进行规制。为保障政务信息公开，它们也制定了相应法律。瑞典是世界上首创信息公开立法的国家，1 7 6 6年制定了《出版自由法》，该法后来成为瑞典宪法的一部分。美国在1 9 7 2年颁布了《联邦咨询委员会法》，1 9 7 6年颁布了《阳光下的联邦政府法》，1 9 9 6年颁布了《信息自由法》等相关法律，以保证政府信息公开，保障公民的知情权。美国还在宪法中规定，国会必须就其每次会议的内容、辩论、表决、国会的开支等方面的情况向公众定期发布；美国总统也必须到国会发表国情咨文，报告工作情况；政府官员如果犯了法，司法过程要公开。美国各州也制定了和宪法精神相符的各种条款，如要求政府官员公布收入来源和竞选捐款名单等，以确保公民的知情权。英国政府也在20世纪90年代的行政改革过程中公布了《公民宪章》和《政府现代化白皮书》，要求提高政府在公共服务中的责任以及官员对民众的责任。[8]以法律文本为依据，西方国家对行政行为进行司法审查，即审查行政行为是否违法。

政府问责必须要有法律文本作为基础，这就要求我们制定完备的法律法规，用法律界定权力边界，不允许有超越法律之上的特权，政府的一切行为都应有明确的法律依据。制定统一的《政府问责法》或《行政问责条例》，界定政府权力边界和职能边界，明确政府的政治责任、行政责任、法律责任、道德责任与绩效责任，将政府及其公务员的责任以法律的形式予以确立，明确政府问责的主体、客体、事由、期限、程序、责任方式、赔偿等事项。完善行政问责制度的配套措施，如《行政过错责任追究条例》等。除了制定完备的法律外，还要加强司法机关对政府的问责，第一，建立检察机关与政府监察机构、纪检部门的工作协调机制。第二，改革现在的人事选拔制度和财政制度，实现检察机关垂直领导和下级人民法院受上级法院的监督，确保检察机关和人民法院的独立性、权威性和行使权力的统一性。第三，扩大司法机关的受案范围，加强法院对行政行为司法审查的力度。

三

狭义的行政问责是行政系统内部自上而下进行的同体问责机制。当代各国政府均建立了政府内部的责任控制体系，问责主体和客体非常清晰，每一位高层官员都是相对其下属的问责主体，每一位下层职位人员都是其上级的问责对象，二者体现的是服从关系。行政问责“关注的是组织内部工作任务的正确完成情况。等级问责的实现机制是依靠在组织内部建立的规章制度和标准化的操作程序，以等级权威为基础，等级问责具有很高的实现程度”[9]。但是，行政问责存在极大的局限性，表现在：(1)上级无人问责。上级对下级问责，上级往往无人问责。虽然对其范围之内的下级进行问责的上级也要接受其自身上级的问责，但这种逻辑的终点势必会导致最终的一个上级的问责真空。（2）问责结果的公正性难以保证。在科层问责理念下，上级对下级进行问责，如果该上级要对被问责对象承担连带责任，上级则倾向于快速启动对下级的问责程序，以使责任追究因有了追究对象，进入了追究程序而转移对其自身责任追究的注意力，这就难保问责结果的公正性。（3）只注重事后问责。（4）容易走向“人治模式”。[10]由于政府的自立性倾向，行政问责的成效并不大。为了克服行政问责制本身的缺陷，西方各国在强化问责程序建设的同时，大大加强了异体问责。

在中国传统官僚制下，行政管理更易趋向“人治”，因此，中国的行政问责制度建设必须向西方学习如何完善行政问责程序，如提案、立案、调查、申辩、审议、决定、复议、申诉等，对问责制度各个环节、各个方面的内容和范围、责任追究方法步骤、行政处罚、行政救济等均予以具体化和法制化；政府在做重大决策之前，不仅仅在政府内部商议，还要注重公民参与，建立公众评议行政机构及其人员的评议制度，吸收公民参与决策过程，使政府决策科学化、民主化。

四

伦理问责是内部控制的一种形式，它“需要通过要求公共行政人员遵循一系列外部标准才能得以实施，这就要求确立相应的伦理责任制度”[11]。越是民主宪政的国家，法制越完善，伦理责任制度越健全。如美国在1 9 5 8年由国会通过了《政府工作人员道德准则》，为所有政府雇员包括官员制定了内容广泛的道德规范。1 9 6 5年，美国制定了《政府官员和雇员的道德行为准则》。1 9 7 8年，美国国会通过了《政府道德法》。1 9 8 9年4月，国会通过了《政府道德改革法案》。1 9 9 2年，美国政府又颁布了由政府伦理办公室制定的内容更加详细、操作性更强的《美国行政部门雇员伦理行为准则》。韩国于1 9 8 1年颁布了《韩国公职人员道德法》，《韩国反腐败法》也于2002年1月2 5日开始实施。日本则于1 9 9 9年8月通过了《日本国家公务员伦理法》，并于次年4月开始实施。除了以法律法规来规范公务人员的职业道德行为外，有些国家还建立了专门的政府行为伦理管理机构，为规范公务人员的行为提供了组织基础。如1 9 7 8年美国设置政府道德办公室，最初隶属于人事管理局，1 9 8 9年成为独立机构，政府道德办公室主要负责根据公务人员利益冲突情况制定有关的规章条例，审查财务公开报告等。英国在20世纪80年代成立了“公共生活准则委员会”。加拿大在1 9 9 4年成立了专门的政府道德咨询办公室，定期向联邦和省级政府部门或外国政府以及私营部门组织提供关于伦理道德问题的建议。[12]

我国的道德约束不可谓不多，但没有形成完备的道德法律或法规，完全依靠政府官员的自觉和自律，没有收到预期的效果。为此，我们应从两方面入手加强道德责任建设。一方面，加强对新入职公务员的问责教育，增强其职业精神和责任意识，同时，将道德问责作为长期发展战略，通过各种宣传教育方式加强问责文化建设；另一方面，制定公务员道德法之类的法律法规，以法律的形式规范公共行政人员的道德行为，使公共行政人员有正确的伦理定位和价值取向。

近年来，随着非政府组织及其他社会组织的兴起，西方各国又加强了绩效问责制、顾客问责制、公共问责制的研究和建设，意在使公共行政人员及社会团体真正成为服务主体，承担绩效责任。在许多公共行政人员当中，存在着“不求有功，但求无过”的思想，引入绩效问责，在明确政府机构职能及其工作人员职责的前提下，科学界定绩效问责的内涵和外延，使行政人员的工作结果向相应机关承担责任并且追究无所作为的官员的责任，这对于提高行政效率、改进行政方式具有重要意义。

五

我国政府问责理念早已有之，但真正实践却是近期的事情，特别是自2003年非典才开始重视起来。从我国政府问责的发展历程不难看出，它是随着一些有巨大影响力的全国性事件而提出、阐释进而应用的，这就使得我国政府问责的主体受到限制，一般是行政部门内部同体问责，异体问责渠道有限、效果实在不佳。而发达国家十分重视政党、利益集团、公民、新闻媒体等异体问责的作用，强调对行政部门做全方位、无缝隙的监督和问责，当然，这与强大的公民社会的发展是分不开的。相比之下，中国的公民社会还不成熟，完全依靠公民来问责政府是不现实的，当务之急是要完善各项法律法规，对问责主体、问责客体、问责事由、问责程序等做出明确规定，并做好问责法律知识的宣传工作，让公民意识到问责不仅是政府部门的事情，而且与自己的利益息息相关，进一步唤起公民的权利意识和问责意识，从而对政府行为进行全方位、无缝隙的监督。通过法律问责制度的建设来推进政治问责，不失为我国问责制度建设的一条合理途径。鉴于我国党政特殊关系，将政党纳入问责范围，探索如何有效问责政党的失责行为，也应该是当今一项非常有理论意义和现实意义的课题。

[1]洛克.政府论[M].北京：商务印书馆，1 9 8 3.7 8.

[2]卢梭.社会契约论[M].北京：商务印书馆，1 9 8 2.1 3 2.

[3]约翰·密尔.代议制政府[M].北京：商务印书馆，1 9 8 2.7 8.

[4]B a r b a r a,S.R o m z e k‘E n h a n c i n g a c c o u n t a b i l i t y’，i n J a m e s L.P e r r y.H a n d b o o k o f p u b l i c a d m i n i s t r a t i o n. S e c o n d E d i t i o n.S a n F r a n c i s c o:J o s s e y-B a s s I n c., 1 9 9 6.101-102.

[5]汪前元，朱光喜.西方国家选民问责政府的路径分析——兼谈西方国家选举对政府问责的影响[J].当代世界与社会主义，2007，（05）：6 6.

[6]彭富明.影响我国行政问责制常态化的制度性因素探析[J].前沿，2009，（07）：1 3.

[7]麻宝斌，郭蕊.权责一致与权责背离：在理论与现实之间[J].政治学研究，2010，（01）：7 8.

[8]王秀红.西方发达国家行政问责对我国的启示[J].哈尔滨学院学报，2008，（10）：6 4.

[9]宋涛.西方现代行政问责体系及对我国行政问责建设的启示[J].国家行政学院学报，2006，（05）：5 2-5 3.

[10]尹文嘉.西方行政问责理念的发展与启示[J].天水行政学院学报，2009，（03）：50.

[1 1]李军鹏.当代西方政府问责制度的新发展及其启示[J].上海行政学院学报，2008，（01）：4 9.

[1 2]岳世平.西方国家政府官员问责制的实践及其启示[J].行政与法，2009，（09）：1 5.

责任编辑：周育平