湖南省社会主义新农村建设的阶段性反思和政策建议

匡远配，曾福生

（湖南农业大学，湖南长沙410128）

湖南省社会主义新农村建设的阶段性反思和政策建议

匡远配，曾福生

（湖南农业大学，湖南长沙410128）

湖南是一个典型的传统农业大省，财政弱省。在新形势下，湖南省明确新目标，全面有效地推进社会主义新农村建设。五年过去了，社会主义新农村建设亮点纷呈，但难点仍在。新阶段，湖南要建设社会主义新农村引领区，不得不加强反思，根据省情和新农村建设的趋势，把握新要求，创新机制，强化新措施，推进湖南省新农村建设纵深发展，同时，也为中部地区以及全国新农村建设提供经验和教训，推进社会主义新农村建设。

新农村建设；阶段性；反思

一、五年来湖南省新农村建设取得的初步成效

湖南省高度重视“三农”问题，把解决“三农”问题作为全部工作的重中之重，采取一系列重大政策措施推进农业发展、农民增收和农村繁荣。社会主义新农村建设取得初步成效：

1.加大了农业投入，农业综合生产能力明显提高

具有磁场效应和带动作用的农村基础设施建设改善了农民生产生活环境，搭建新农村建设的有效平台。湖南投资农村公路建设282亿元，新改建95000公里农村公路，实现具备条件的乡镇通沥青（水泥）路，具备条件的行政村通公路。投资33亿元建立和完善了高速运输服务网络和农村客运网络，80%的乡镇基本建有等级客运站，80%的行政村建有招呼站或候车亭，乡镇农村客运班线通达率为100%，行政村为81.1%。补贴政策、农产品加工和劳务经济等促进了农民增收。2007年湖南农民人均纯收入达到3904.3元，四年间增加了1371.4元，年均增加额达342.8元，扣除物价因素，四年实际增长34.9%，年均增长速度达到7.8%。是改革开放以来农民纯收入增加最多的阶段和黄金时期。

2.实施“素质工程”，抓好了新型农民培养和劳动力转移培训

湖南60多万农村孩子免学杂费，提供补助资金7035.5万元。自2004年，湖南全面启动农村劳动力转移技能培训，启动了“阳光工程”和青年农民培训工程。据统计，受训学员92%以上实现了转移就业。现正式启动了“温暖工程李兆基基金百万农民培训”项目，出台了《农村劳动力技能就业实施办法》，在全省择优认定150家能起示范带头作用的农民工培训骨干基地，493家农村劳动力转移技能培训定点机构，实施“订单式”培训。

3.社会事业全面发展，农村综合改革不断推进

建立覆盖城乡居民的社会保障体系，切实抓好农村五保供养、特困户救助和大病医疗救助工作，建立完善农村最低生活保障制度，加强救灾救济工作和扶贫开发工作，精心编织农村社会安全网。98个县（市、区）建立了农村最低生活保障制度。年均发放救灾救济款5.59亿元。2006年，全省开工建设200多所乡镇敬老院，集中入住五保对象1.23万人。农村教育事业快速发展，农村义务教育经费保障新机制落实了，改善了农村办学条件，建设农村中小学寄宿制学校434所，全部免除625万名农村中小学生的学杂费。构建农村卫生服务体系，基本普及新型农村合作医疗。健全县乡村三级医疗卫生服务网络，不断探索建立新农合筹资增长机制和财政投入分担机制。2006年，全省开工建设450所乡镇卫生院。新农合覆盖的农业人口达到2497万。参合补助由原来的每年人均10元增加到20元。逐步构建了一套服务主体多元化、服务行为社会化、服务形式多样化的新型农村公益性服务体系。建立健全村民自治机制和制度规范，不断提高村民依法自治的能力和法治化管理水平。

4.发挥了组织领导和示范作用，不断创新机制和发展模式

明确各级党委、政府一把手的工作职责。借鉴国内外经验，省发改委已牵头制订湖南省新农村建设总体规划。全面启动新农村建设“千村示范工程”，形成示范效应，并将土地开发整理、优势产业带建设、农业综合开发、生态家园富民工程、通村公路改造、新农合、远程教育等项目适当集中，向示范村倾斜。把新农村建设量化指标纳入统计范畴，建立统计报表。巩固和发展农村税费改革成果，抓好农村综合改革试点；积极稳妥地推进乡镇机构改革和县乡财政管理体制改革，精心组织试点，深化集体林权制度改革；统筹推进农村金融体制、粮食流通体制、征地制度和小型水利产权制度等各项改革；稳定农村家庭承包经营制度，实行了“乡财县管乡用”改革，认真探索化解乡村债务问题。加强农村基层组织建设，为新农村建设提供可靠保障。

二、新阶段湖南省新农村建设面临的难点

新农村建设的5年历程积累了很多经验和教训，对于湖南省来说，农业投入仍然不足，基础脆弱。集中表现在粮食增产、农民增收的长效机制并没有建立；制约“三农”发展的深层次矛盾并没有消除；农村经济社会发展明显滞后的局面并没有根本改观。农村改革和发展仍然处于艰难的爬坡和攻坚阶段，新农村建设的任务还非常艰巨。具体表现如下：

1.粮食综合生产能力还比较脆弱，农民增产不增收矛盾难以解决

稳定发展粮食生产，确保全省粮食播种面积稳定在7000万亩以上，粮食总产稳定在280亿公斤左右；继续推进农业结构调整，重点抓好生猪、柑橘等10大优势农产品产业带建设，发展壮大粮油棉麻、肉奶水产、果蔬茶、竹木林纸和烟草五大产业链，但是代价很高：（1）资源日益紧缺，约束因素越来越大。农业生产“高投入、高产出”，导致了对资源的过度开发和生态环境的严重破坏。耕地和水资源紧缺的趋势不可逆转。（2）农业基础设施薄弱，装备水平偏低。目前农业基础设施和物质技术装备条件仍然较差，缺少控制性的大型水利枢纽工程，为农业生产服务的中小型水利设施还不完备，水资源调配能力不强，灌溉水有效利用系数比较低，存在严重的季节性和区域性缺水问题，洪涝干旱灾害威胁依然严重。（3）粮食补贴制度体系尚未全面建立。农业投入机制还没有建立起来，粮食生产基础设施建设国家投资比重低、增加幅度小、稳定性差；粮食产销区的利益平衡机制还没有建立起来，粮食主产区财政困难局面没有根本扭转。

2.农民增收面临诸多困难，城乡收入差距仍在扩大

（1）农民增收门路少，渠道单一。打工和农业收入仍是湖南农民人均纯收入的主体。工资性收入占农民人均纯收入的40%左右，其对农民收入增长的贡献率约占一半。由于无法实现规模效益，农业增产不增收。农民外出就业空间十分狭小。（2）农民增收的长效机制尚未建立，农民增收的形势依然严峻。继续靠政策补贴拉动农民增收难，靠价格上涨拉动和靠低成本拉动农民增收难。化肥、种子、水电和农用柴油等农业生产资料价格平均上涨20%，使国家惠农政策的好处有相当一部分被抵消了。（3）城乡居民收入差距继续扩大，收入分配领域的矛盾和问题已经充分显现。湖南省的城乡收入差距虽然相对全国平均水平来说比较小，但城镇居民收入的增长仍快于农村。（4）农产品加工业发展落后。全省食品工业与农业大省拥有丰富原材料的地位不相称，其中规模以上食品工业产值仅占全国的5%左右，农产品的加工转化率整体较低，食品工业发展潜力大。

3.农村富余劳动力数量庞大，劳动力转移任务艰巨

（1）湖南省农民的整体素质提升很快，但整体素质特别是平均文化程度仍然不高。据湖南调查总队对全省3700户的农村劳动力文化程度调查，2005年，农村劳动力中，文盲占3.9%，小学占29.9%，初中占50.9%，高中占12.3%，中专占2.2%，有1/3的农民只有小学文化程度及以下。目前，农村劳动力接受过劳动技能培训的比例仅为19.7%。而美国大部分农民是从州立农学院毕业的；法国和德国7%左右的农民具有大学文凭；日本农民中5%是大学毕业生，高中毕业生占74.8%。湖南省农民素质远远落后于发达国家，也不能完全适应新农村建设的要求。（2）湖南省现有剩余劳动力达440万人，尚需转移的剩余劳动力还有150万。尽管政府加强了对农村劳动力的培训力度，但由于各种条件限制，农村富余劳动力的数量必然越积越多。（3）大量的有文化的青壮年劳力大量流向外地，致使目前农业生产后备力量严重缺乏，将影响到农村社会的持续繁荣稳定。

4.农村社会事业发展滞后，农村改革仍需继续深入与完善

各项涉农改革还应进一步完善。（1）义务教育薄弱环节较多。全省农村中小学布局工作还没有完成，农村师生安全饮水问题还没有得到很好解决，还有很多农村学生不能完成义务教育。部分县财政较为困难，“两免一补”还需加大力度。（2）农村生态环境令人堪忧。尽管目前湖南省的森林覆盖率居全国前列，但在部分农村，居住环境状况仍不容乐观：废旧垃圾乱倒乱扔造成污染；大量施用农药造成环境污染；无证开采矿造成环境污染；农村饮水安全形势十分严峻。（3）农村文化基础设施落后。大部分文化馆、图书馆破烂不堪，大部分乡镇没有综合文化站和文化活动室；多数乡村没有合适的演出场地和放映电影的场所。（4）农村社会保障事业发展滞后，农民社会保障体系不健全。农村卫生机构基础设施比较落后，不能满足农民医疗服务需求。新农合制度有待完善，经费筹资总量仍然太少，农民参合率不高，参合农民的受益程度不高。部分地方对农村老弱病残、五保户等弱势群体的扶持能力下降。还有260万农村人口没有解决温饱或越过低收入线。

5.农村机构运行仍然比较困难，管理民主建设的任务繁重

基层机构运行经费比较紧张。财政资金很难满足基层机构正常运转的需要，村级机构更是难以为继。农村财务存在许多问题。村级财务管理混乱问题比较突出：少数地方农村财务收支无计划，操作无章程，财务管理不民主、不透明、不公开，或财务公开流于形式，监督缺乏活力；少数村干部以权谋私，违背民主决策程序，擅自处置集体财产等，严重破坏了党风和社会风气。此外，村镇历史债务负担沉重，化解乡村两级债务任重而道远。

三、新阶段湖南省社会主义新农村建设的政策建议

（一）进一步整合支农资金、提高资金使用效率，建设社会主义新农村

（1）认真贯彻落实统筹城乡发展、“工业反哺农业、城市支持农村”的方针，进一步调整全省财政支出结构，提高财政资金用于农业农村的比重。在稳定现有各项农业投入的基础上，存量资金适度向农村调整，增量资金重点向农村倾斜，落实“三个高于”，土地出让金用于农业土地开发部分要确保及时到位。逐步建立稳定的农业农村投入增长机制。（2）按财政支农职能特点，对支农资金进行重新分类，让项目和管理跟着分类走。根据财政支农资金受益普遍性大小，适当归并设置支农资金，突出财政支农资金的公共性。在不调整原有管理体制、不改变资金原有性质的前提下，分级分类进行资金整合。创新支农方式，提高资金整合效果。实行民办公助，财政给予补助。实行以奖代补，也可以采取提供钢材、水泥等物资的办法进行补助。尽量减少收入性补贴，增加引导性、生产性、技术性补贴。土地开发整理、农业综合开发、农田水利、以工代赈、扶贫开发等项目应优先向群众投入积极性高的地方倾斜。各有关部门要按照职责分工，加大支持力度。（3）金融部门要改善服务，增加对农业农村的信贷投入。要进一步加大农业招商引资力度，广泛吸引各方面资金投向农业农村。切实加强农用资金管理，整合资源，提高支农资金的投入使用效益。要采取积极的政策措施，鼓励、支持民间包括各种经济成分、各类企业进行投资开发，通过资本市场进行农业开发融资，逐步形成政府为主、农村社区为辅、社会各界共同参与的多渠道新农村建设投资的新机制。（4）加大对新农村建设整合资金的监管力度。所有涉及新农村建设资金必须全部整合到财政部门进行统一管理，乡、村募集资金也必须专据专账，先入库后支出，收支情况要备案。加强对资金管理的横向沟通和横向联合。要充分发挥乡镇财政所的工作职能，管好、用好资金。

（二）花大力气培育新农村建设的多元主体

（1）培育农村新农民。通过提高农民的科技文化素质的致富能力，为增产增收和改变乡容村貌提供有力的人才保障。（2）发展新经济组织。应当尽快制定农民合作经济组织法，在法律上明确其财产关系和责任形式，明确其与政府的关系，明确政府对农民合作经济组织的扶持政策。为了使其能在经济上逐渐自立，各级政府必须在税收优惠、财政补助和金融支持方面给予必要的扶持。（3）建设回乡创业工程，强壮经济发展主体。农民是社会主义新农村建设的创业主体。要鼓励农村劳动力外出务工，要引导部分劳动力留下来，也要支持外出劳动力回乡创业。特别是通过吸引有一定市场经验、技术、资金积累的外出劳动力回乡创业，可以获取更广泛的技术、资金、人力支持。启动回乡创业工作，要积极从政策上给予支持和引导，建立部门联动机制，设立专门的回乡创业通道，为回乡创业人员搭建宽松的创业平台。建立相应的激励机制，对有突出贡献的回乡创业人员，给予奖励，以扩大示范效应。（4）抓好干部培养工程，加强领头羊队伍建设。抓住乡村基层干部换届选举、深化农村综合改革的机遇，把胸怀致富一方远大理想和致富本领强，敢于出实招、办实事，具有奉献精神和事业心的人培养成乡、村领导，建设好领头羊队伍。要鼓励和支持高校毕业生到乡、村基层任职和创业。

（三）细分和瞄准新时期新农村建设的重点

总体上来说，我们要抓好三个方面的重点：（1）加快发展现代产业，通过产业支撑新农村建设。（2）进一步加强农村基础设施建设的细化工程建设。（3）抓住民生工程中的“缺口”工程。但是每一个重点里面也应该有重点内容，因为毕竟新农村建设已经走过了5年历程，为了避免重复建设、突出重点，需要对重点进一步细分明确。例如通过现代农业保障粮食安全，发展“两型农业”；洞察农村实际情况和农民需求，有针对性地建设农村基础设施；在农村公共事业方面，查漏补缺，积极跟进。

（四）新时期新农村建设的理念创新

需要用现代工业理念引导农业，用现代科学技术改造农业，用现代物质条件装备农业，用现代产业体系提升农业，用现代经营形式推进农业，用创新工作机制保障农业，用生态文明发展农业。

1.以工业化理念稳步推进新农村建设

（1）大力发展农业产业化经营，充分发挥原料基地和加工比较优势，提升农业产业化程度，要选择突出发展粮油棉麻、肉奶水产、果蔬茶、竹木林纸、烟草五大产业链建设。重点推动农业的集约化、规模化和专业化生产。（2）建设食品工业工程。扶持农产品加工企业和民营企业，重点培育一批起点高、规模大、带动能力强、外向度高的农产品加工龙头企业。（3）推进产业结构的战略性调整。农村适应城市产业升级的大趋势，主动接受城市产业转移，实现梯次发展。着力培植特色产业，加快发展生物产业，大力发展生态产业。提高农业设施装备水平，提高农业水利化水平、机械化水平、信息化水平。（4）大力发展农产品流通业。大力发展现代流通方式，鼓励超市下乡等形式促进农村流通现代化。（5）建设一批各具特色，具有规模效益、品牌效应和产业集聚力的优质农业产业群和农业园区。积极引导农产品加工业向产业集群方向和优势农产品加工园区发展。

2.以城市化和信息化理念稳步推进新农村建设

（1）把城乡村作为一个统一的有机整体，通盘考虑、统一规划、统筹安排、协调推进，并在立法、政策、投入和保障机制等方面予以保证。制定统筹城乡发展规划要以建设社会主义新农村的目标要求为指导，在产业发展、基础设施、社会事业、环境保护、社会主义建设等各方面都要进行全面系统的科学规划、统筹规划，促进新农村建设目标的全面实现，形成城乡协调发展的新格局。目前的重点实现城乡“六个一体化”（发展规划一体化、基础设施一体化、公共服务一体化、就业社保一体化、领导体制一体化以及环境保护和生态建设一体化）。（2）要进一步推进农业信息化建设，充分利用和整合涉农信息资源，强化面向农村的广播电视电信等信息服务。政府要在推进农业信息化中发挥主导作用；加大对农业信息化建设的支持力度；完善相应的法规和制度建设，强化对农业信息化的管理和宣传；加强农业信息化基础设施建设和人才队伍建设，强化信息服务推动新农村建设。

3.用生态文明和“两型社会”理念推进新农村建设

建设“两型社会”，促进经济发展与人口、资源、环境相协调，实现节约、清洁、安全、可持续发展，这是新农村建设的一系列新的理念。因此，要以生态文明建设为抓手，以节地、节水、节肥、节药、节种、节劳等为目标，大力发展生态农业、有机农业、循环农业，建设“两型农业”，全面推进新农村生态建设。（1）坚持规划先行，发展农业循环经济，推进新农村生态文明建设。要把推进现代农业建设与发展生态产业结合起；把深化农村综合改革与提高农业可持续发展能力结合起来；把发展农村公共事业与改善生产生活条件、生态环境结合起来；把增加农民收入、乡风文明建设与建设“两型社会”结合起来。优先支持试点示范村镇及乡镇企业在水源保护、村镇生活污水处理、垃圾处理和工业污水治理上发展庭院经济等。（2）发展环保农业。要与现代农业科技推广相结合，鼓励增施有机肥和高效低毒农药，探索生物防治病虫害技术；要与农产品质量标准和安全检测体系建设相结合，进一步健全检验检测体系，提高农产品质量安全水平，做大做强生态农业品牌。（3）继续推进生态建设。节约村庄建设用地，实施乡村清洁工程，大力发展农村沼气、秸杆气化等可再生清洁能源，推动农户“五改工作”（改水、改厕、改厨、改栏、改浴）。在风能等新型能源的开发利用上要取得实质性进展。继续实施以生态建设为主的林业发展战略，突出抓好天然林保护、生态防护林、湿地保护等重点工程，巩固退耕还林成果。

4.用“制度创新和技术联动”的理念来建设社会主义新农村

制度创新和技术进步是经济发展的“两驾马车”，需要这两个方面实现联动。

（1）把新农村的建设纳入依法建设的轨道，把推进农业现代化建立在按生态功能区保护和生态农业的基础之上，使之成为科学规划的法律依据。深化公共财政体制、农村金融体制、农村土地制度改革和农村综合改革，为新农村建设注入活力和动力，逐步建立新农村建设激励机制。形成有利于生态文明建设的环境机制。建立生态补偿机制和责任赔偿机制；推进环境价格改革，推进环境有偿使用试点；完善污染治理投入机制、政绩考核体系和激励机制，完善农业农村环境保护法律体系。（2）依靠科技创新，建设新农村。进一步加快良品繁育、动植物疫病防控、农产品精深加工、资源节约与高效利用、生态保护等技术的研发推广；鼓励农、科、教机构和社会力量参与多元化的农技推广服务；鼓励企业建立农业科技研发中心，依托省农科院、湖南农大等院校发展农业科技创新，重点建设隆平农业科技创新中心；积极推进农业科技成果转化，加速实施现代农业高技术产业化项目，着力提高农业增长的质量效益，促进农民持续增收。实施第一轮沃土工程，加强气象预警能力建设，增强农业防灾抗灾和减灾能力。

[1]吴国玺.河南省新农村建设存在的问题、制约因素及推进机制研究[J].安徽农业科学，2009，（2）.

[2]莫连光.韩国新农村运动对湖南社会主义新农村建设的启示[J].湖南城市学院学报，2008，（1）.

[3]曾福生.社会主义新农村建设情况的调查与思考——对湖南3个县（区）的调查[J].农业经济问题，2006,（10）.

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[5]杨善华.体制对社会主义新农村建设的影响[J].广东社会科学，2009，（1）.

F3

A

1004-3160(2010)01-0105-05

2009-11-07

匡远配，男，湖南武冈人，湖南农大经济学院副教授，博士，主要研究方向：农业经济理论与政策；曾福生，男，湖南祁阳人，湖南农大经济学院教授，博士生导师，主要研究方向：农业经济理论与政策。

叶民英