云南白马雪山自然保护区与周边社区冲突的产权问题研究

刘 洋,李 辉

(云南大学资源环境与地球科学学院,云南昆明 650091)

云南白马雪山自然保护区与周边社区冲突的产权问题研究

刘 洋,李 辉

(云南大学资源环境与地球科学学院,云南昆明 650091)

保护区内的生物多样性保护与周边社区经济发展之间的矛盾冲突是一个世界性的问题。以白马雪山自然保护区为研究对象,针对保护区的建设面临着巨大的人口压力、相当落后的经济状况和对资源的强烈需求等问题,深入研究资源管理的产权状况,探讨目前存在的产权不合理性,并进一步提出了保护区社区共管产权建设的合理模式。

社区;冲突;产权;白马雪山自然保护区

中国是世界上生物多样性最丰富的国家之一,建立自然保护区是保护生物多样性和自然文化资源最为有效和经济的途径。截至 2006年底,全国共建立各种类型、不同级别的自然保护区 2395个,约占陆地国土面积的 15%[1]。但我国的生物多样性保护仍面临严峻的挑战,人口的增长和社会经济的快速发展带来的资源和环境压力越来越大,保护与发展的矛盾冲突已经成为生物多样性所面临的最大难题[2]。

回顾历史,我国保护区自然资源权属的历次变更都没有征求过当地村民的意见,所造成的矛盾和冲突是显而易见的。保护区的 “囚徒困境”所导致的保护区与周边社区利益间的矛盾是市场难以解决的问题,其根源在于产权模糊和无效产权。笔者试图探索社区共管产权建设的合理模式,通过建立合理的产权结构,统筹管理当局和社区村民的关系,使得社区村民参与保护区自然资源管理,从而实现保护区自然资源的可持续利用和社区社会、经济和环境的持续发展。

1 白马雪山自然保护区及周边社区概况

1.1 白马雪山自然保护区概况

白马雪山自然保护区地处青藏高原南部横断山脉中部,云南省西北部迪庆藏族自治州德钦县和维西县境内 ,地理坐标为北纬 27°24′～28°36′,东经98°57′～99°25′, 总面积 281640hm2。保护区是1983年由云南省人民政府批准建立的省级自然保护区,1988年晋级为国家级野生动物类型自然保护区。2000年经国务院批准将德钦县施坝、各么茸林区和维西县萨马各林区纳入保护区范围,增扩面积为 91496hm2。保护区是以保护滇金丝猴为主的珍稀动植物及其生存环境的保护区。被世界自然基金会 (WWF)列为全球 24个重点生物地理区之一。

1.2 周边社区概况

保护区涉及 9个乡镇,其中:德钦县涉及 3个乡镇,分别为升平镇、奔子栏乡、霞若乡;维西县涉及 6个乡镇,分别为巴迪乡、叶枝乡、康普乡、白济汛乡、攀天阁乡和塔城乡。涉及 54个行政村,75042人。其中:保护区内有 117个自然村、居民15000多人,保护区周边地区生活着 2镇 5乡 3152户 11264人。居民以藏族和傈僳族为主,其他有彝、哈尼、傣、拉枯、纳西、白、独龙、普米、怒、回、苗、壮、景颇、黎、满、朝鲜、蒙古、汉等 18个民族。据调查,2006年保护区及周边地区人均纯收入约为 798元,人均占有粮食约 196kg,人均耕地面积约为 0.11hm2,远远低于德钦县、维西县平均水平[3]。

2 保护区与周边社区冲突表现

白马雪山自然保护区所处地理位置较为偏僻,长期以来,保护区内丰富的自然资源为生活在那里的社区村民提供了生存的物质条件,各种野生动植物资源是他们生产、生活和发展的物质基础。保护区的建立一定程度上使得保护区周边社区的生存空间和资源利用受到约束。周边社区所属的自然资源与保护区所属的自然资源在地理分布上交织在一起,如果将社区排斥在保护管理之外,就等于将其所属的自然资源从一个完整的生态系统中割裂出去,其结果必然造成生物多样性系统的不完整[4]。由于保护区周边社区的自我发展能力相当差,对保护区具有相当的生存依赖,因此得不到保护区支持的社区村民一般会产生对保护区的不满情绪,从而暗中破坏或肆意掠夺保护区的自然资源,给保护管理工作带来较大的难度。

2.1 非法偷猎

野生动物的偷猎普遍存在。历史上狩猎是周边社区村民的生活来源之一,而且目前野生动物危害是影响保护区与社区关系的因素之一,偷猎不一定专门针对滇金丝猴。在很长时间里,社区村民在国家政策和法律框架的约束下,从不适应到适应转变,逐渐减少了对野生动物的狩猎。随着保护区宣传教育的加大,偷猎也会越来越少。但是随着野生动物种群数量的增加,野生动物造成的损害日益严重,如黑熊伤人事件、猴子损害庄稼事件日趋严重。对被损害人员和庄稼的补偿是保护区管理需要面对的一个重要问题。

2.2 偷砍木材

2.2.1 建房用材量大

由于居住在保护区及周边社区村民采用传统的建筑结构和建筑方式建房,建房需要木材量极大,每建 1栋房子需砍伐 100～150m3木材,而房头板需要砍伐大径级的立木,浪费极为严重,8～10a即需全面更换。虽然保护区执行了 1a每 30户允许建新房 1户的政策,但实际工作中难以有效监督管理,存在着未批先砍、越界砍伐等违法现象。另外,由于保护区内居民分散,交通不便,有限的 2～3名管理人员难以深入村寨进行有效管理。

2.2.2 薪材消耗量大

据调查,保护区内居民每户年均需砍伐 10～20m3薪材以满足生产生活的需要,集体林中的云南松、黄背栋、高山栋等大量减少,有的已形成次生灌从。虽然保护区和有关部门推广使用沼气池、太阳能等项目,但由于缺乏资金以及受传统观念的影响,加之地形地势的限制而难以大范围推广使用。

2.3 非木材产品过量采集

保护区周边社区村民对林副产品的采集主要有松茸、羊肚菌等菌类,虫草、贝母、黄连、雪莲花等药材。近年来,随着国际国内市场的开通,当地菌类产品、药材产品的需求量剧增。据调查,霞若乡各么茸村每年的经济收入中 2/3是来自于非木材产品的采集。在高额利润的驱动下,社区村民年复一年地大规模上山采集,由此出现了这两类产品资源面临枯竭的危机。

2.4 过度放牧

保护区内草地多为居住在保护区周边社区村民的牧场,过度放牧增加了土壤裸露程度,使土壤板结、产草量下降,引起水土流失、草场退化。为保证牲畜饲料需求,部分村民砍除林缘幼树、灌丛扩大牧场,造成林牧争地的矛盾。

综上所述,随着国家对野生动物保护的重视,人们对野生动物保护意识的加强,以前影响保护区管理的一些活动,如盗伐、偷猎等在将来威胁会逐渐减小。而建房用材量大、薪材消耗量大、非木材产品过量开采、过度放牧以及周边社区能力建设不够是社区管理中存在的主要问题,保护区与周边社区在自然资源的利用和保护上存在不少矛盾,是管理的重点,也是造成保护区与周边社区冲突的主要原因。

3 保护区与周边社区冲突的产权问题分析

3.1 产权的概念

关于产权的定义很多,国外学者对产权的定义可归为三类:一是认为产权就是财产权;二是把产权看作是法律和国家强制下人们对资产排他性的权威规则,是一种人与人的社会关系;三是认为产权的定义应从其功能出发具体定义,而不能抽象地做出解释。一般认为完整的产权总是以复数形式出现的,它不是一种而是一组权利,包括所有权、隶属权、处置权、收益权、经营权、使用权或所有权、支配权、分配权等各项权力。

现行的法律和经济学界基本上认同的产权定义为:产权不是指人与物的关系,而是指由物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系。产权的一个主要功能是引导人们实现将外部性较大地内在化的激励。产权制度是影响资源配置的决定性因素,具有激励、制约和高效率配置稀缺资源的功能。

3.2 保护区自然资源产权的概念

对保护区自然资源产权制度的研究是建立在产权基本理论之上并随之兴起的。保护区自然资源是附着于一定土地上的定着物,属于不动产。自然资源产权是指权利主体对特定的自然资源进行直接支配并享受其利益的权利。其本质是自然资源的权利主体获得了法律赋予的特定自然资源的归属权后,对该自然资源进行直接支配,享受其利益,并同时排除他人对这种支配与享受的利益的侵害和干预。

3.3 保护区与周边社区的“囚徒困境”

保护区的利益主体,无论是当地政府还是社区村民,都是有理性的,总是要通过各种努力尽量使自身或相关主体的利益最大化。然而,利益主体在追求自身利益时,其理性是有限的。这种有限理性的存在,使得保护区的各利益主体之间既可能合作,也可能冲突,“囚徒困境”所导致的保护区利益与社区利益间的矛盾冲突是市场难以解决的问题。

3.4 冲突的产权问题分析

保护区的利益主体在经济活动中通过对保护区自然资源最大化利益的获取,而将经济活动的外部性留给他人或社会,经济成本不由获利者承担,而由公众和社会承担。理性的经济人在各自逐利行为的驱使下,虽然都知道自然资源的过度开发将会导致的后果,但是当大家都可以不受限制地利用保护区的资源时,“公地悲剧”就会上演。过强的利益驱动力是我国市场化改革的一个原动力,但是这种利益驱动由于没有一定的制约机制,因此会造成市场的无序和混乱。在制约机制中最重要的不是法律,也不是行政管理,而是产权。明晰的产权可以解决责任问题,并有利于利益主体激励机制与约束机制的建立,因为不同产权安排会改变主体行为的收益报酬结构。如果产权制度不健全,那么法律制度和行政管理也会变形扭曲。

3.5 合理的产权制度安排

3.5.1 合理划分保护区自然资源的共有产权和私有产权

对于保护区内不可进入市场的自然资源,会对大范围生态系统产生决定性影响,或是对人类的生存状况有决定性意义,如大气调节、水土涵养、生物多样性等,应该界定为共有产权。这些自然资源的产权理当归属公众和社会,支配权寄予当地的政府权威机构,通过各种经济的、非经济的手段,强制资源使用者做出符合公共利益的选择。而对于保护区内可直接进入市场的自然资源,其使用具有竞争性和排他性,则应该界定明确的私有产权。

3.5.2 产权的保障机制

法律法规是保障产权的最高最完善的社会契约形式,具有目标明确性、执行强制性及效果直接性的特点。任何产权的界定,具体权利的内涵及各产权主体的责权利关系等,只有获得了法律的认可才能生效,所以要在《宪法》基础上,对保护区自然资源的所有权主体、产权管理部门的法律地位、权责范围相互关系等做出详细明确的界定。

4 社区共管产权建设的合理模式探索

4.1 社区共管的概念

社区共管又称为“参与性管理”、“合作管理”等。指保护区及其周边社区共同参与当地保护区的自然资源管理、决策制定、实施和评估的整个过程。

4.2 社区共管的产权表现形式

任何一项有效率的制度安排都必须建立在明晰的产权基础之上。社区共管很好地考虑了社区村民参与保护区的保护与管理,特别是给予他们一些权属保障和技术帮助,在这一过程中实现授权、权利、责任与利益的集合和统一,利益相关者对社区内资源进行有效保护、合理使用、利益共享、风险共担。社区共管是一种存在于各利益相关者间的伙伴关系,利益相关者分享自然资源的产权,承担责任,共同进行经营管理运作,特别强调保障利益相关者与保护区相关的功能、权益与责任。共管各方通过平等地参与集体讨论保护区自然资源的权属、利用、处置、收益等问题,求同存异,利益共享,寻找合理利用自然资源、实现可持续发展的途径。

4.3 社区共管产权建设的合理模式

社区共管为保护区带来结构调整和完善发展的机遇,但在产权方面提出了严峻的理论和实践的挑战。处在冲突与困惑之中的保护区和周边社区迫切需要的是能够促进保护与经济双赢的发展途径。社区共管产权建设的一个必要条件是给社区赋予一定的权力,分权的目标依然是协调保护与发展之间的冲突。管理当局要把尽可能多的权力转移给当地社区,而不仅仅是管理职责的下放,这样当地社区村民才能主动参与管理自然资源。社区被赋予一定的产权,管理当局和当地居民共同管理自然资源,这样社区经济系统自然地纳入到整个生态系统中,从而内在化不同产权客体的外部性,增强生物多样性保护的系统性。同时由于市场、政府和当地居民共同参与,形成了相互依赖与制约的新机制和新的制度安排,在此基础上的各方利益才有可能得到协调。

社区共管作为一种强调各利益群体普遍参与的模式,能有效调动社区村民的参与热情,切实促进生物多样性的保护,是解决白马雪山自然保护区与周边社区矛盾冲突的有效手段。为此,要进一步地实现产权的合理化配置和自然资源管理的分权以及通过产权的建设促进保护区与社区的共同发展。

[1]步雪琳.走过辉煌五十年——我国自然保护区发展综述[N].中国环境报,2006-10-26.

[2]温亚利.中国生物多样性保护政策的经济分析 [D].北京:北京林业大学图书馆,2003.

[3]白马雪山保护区管理局.白马雪山国家级自然保护区概况[EB/OL].http://www.djsh.org/bmxs.htm (2009-2-14).

[4]阮方佑.白马雪山国家级自然保护区的资源保护与利用对策[J].林业调查规划,2003,(3).

[5]代吉林.我国的自然资源产权,政府行为与制度演进 [J].当代财经,2004,(4).

[6]戴星翼.论自然资源的产权问题 [J].经济与管理研究,2002,(2).

[7]肖国兴.论中国自然资源产权制度的历史变迁 [J].郑州大学学报 (哲社版),1997,(6).

[8]肖艳春.基于社区共管的自然保护区权力机制分配研究 [J].甘肃农业,2006,(8).

Research on Contradiction of Property Right Problem s between Ba imaxueshan Nature Reserve in Yunnan Province and Local Commun ities

L IU Yang,L IHui
(College of Resources Environment and Earth Science of Yunnan University,Kunming Yunnan 650091 China)

The conflict between biodiversity conservation in the nature reserve and local community development is a world problem.The construction of Baimaxueshan nature reserve will have to face the same questions involving the huge pressure of the population and the comparative backwardness and the intensive demands on the resources.The condition of property right of the management of resources is analyzed as well as the current illogicality of property right.The reasonable mode of the building of property right in community co-management is put for ward.

community;conflict;property right;Baimaxueshan nature reserve

X2

A

1673-9655(2010)02-0032-04

2009-12-06

2008年云南省哲学社会科学规划课题 (“两院”课题)“自然保护区保护政策与民族村寨发展研究”。

刘洋 (1982-),男,黑龙江哈尔滨人,云南大学资源环境与地球科学学院区域经济学专业 2008级硕士研究生。