建国60年来我国社会救助发展历程与制度变迁

刘喜堂

(国家民政部社会救助司,北京100721)

建国60年来我国社会救助发展历程与制度变迁

刘喜堂

(国家民政部社会救助司,北京100721)

建国六十年来,我国的社会救助由早期的临时性紧急生活救助,发展为以农村为主、城乡分野的定期定量救助,再到改革开放以后以城乡低保为核心的新型社会救助体系。改革开放以后,为适应社会主义市场经济体制的变迁,我国传统社会救助制度逐步发展为以最低生活保障、农村五保供养为核心,以医疗救助、住房救助、教育救助等专项救助为辅助,以临时救助、社会帮扶为补充的覆盖城乡的新型社会救助体系。我国这样一个新型社会救助体系,不仅大大提升了社会救助的政治地位,强化了政府责任,而且从根本上改变了中国社会保障制度的理念,实现了从人性关爱到维护权利的转变,凸显了政府在维护公民基本生活安全方面的责任。在保障的功能上已经开始从“生存保障”向“生活保障”转变,在保障困难群众基本生活权益、维护基层社会稳定等方面发挥了重要作用,成为我国社会保障体系的重要组成部分。

社会救助;社会保障体系;制度变迁;政府责任

社会救助是指由政府承担责任,为城乡贫困家庭提供物质帮助,使这些家庭能够抵御生存危机,从而维持他们基本生活的一种社会保障制度。我国社会救助制度模式的选择及其发展,既与特定时期的社会条件、经济发展状况有关,也受到经济体制、用工方式以及社会保障制度的制约。建国初期的社会救助主要通过紧急救助的形式,为战后大量贫民提供临时性救助,帮助他们渡过难关。进入全面建设社会主义时期后,单位体制成为我国最主要、最基本的社会组织方式,社会救助的主体转变为孤老病残、无单位人员以及一些具有特殊社会身份的困难人员,拾遗补缺的作用明显。改革开放前期,我国的社会救助先是恢复计划经济时期的救助模式,维持城乡分野的救助格局,并在救助范围、救助方式、救助资金投入等方面有所发展。进入20世纪90年代以后,与社会主义市场经济体制相适应,逐步构建了以低保救助、五保供养为核心,以专项救助为辅助,覆盖城乡的新型社会救助体系,初步实现了新型社会救助制度的定型化、规范化和体系化,实现了济贫理念由“救济”向“救助”的转变,为今后我国社会救助事业的稳步发展奠定了基础。

一、建国初期到社会主义改造时期的社会救济(1949年—1955年)

由于连年战乱,民生凋敝,建国初期的社会经济面临崩溃。新生的人民政权在积极发展生产、强化社会调控能力的同时,迫切需要安抚贫民,解决他们最为紧迫的生存问题,维护基层社会稳定。加之从1949年到1952年接连发生全国性的水、旱、风暴等自然灾害,造成这一时期城乡贫困人口众多,需要救济的人群包括灾民、难民、贫民、散兵游勇、失业人员和无依无靠的孤老残幼等十余种。据统计,1949年底全国有灾民4550多万人、数百万孤老病残人员,全国急需救济的群众总数在5000万人以上,占当时全国总人口的10%。①此外,大量失业人员生活也陷入困境。据1950年9月底的不完全统计,“全国失业工人共有1220231人,失业知识分子188261人,共计1408492人。此外,尚有半失业者255769人,将失业者120472人”②。解决这部分群众的生活困难,保障他们的基本生活,对解放战争的彻底胜利和新生人民政权的巩固具有重要意义。

新成立的中央政府对困难群众救济工作十分重视。1950年4月,中央人民政府组织召开中国人民救济代表会议,会议确定了“在政府领导下,以人民自救自助为基础开展人民大众的救济福利事业”的基本救济原则。会后成立中国人民救济总会,并确立救灾救济的工作方针是“在自力更生原则下,动员与组织人民实行劳动互助,实行自救、自助、助人”。1950年7月,第一次全国民政会议将救灾救济确定为内务部的重点工作之一,并设立社会司主管全国社会救济工作。1953年7月,内务部增设救济司,主管农村救灾和社会救济事务。各级政府也相应设立了专门的职能机构,社会救济工作随之在全国范围内广泛展开。这一时期的社会救济具有明显的突击性紧急救助特征,针对不同人群采取不同救助政策,主要救济形式:一是为困难群众发放救济款物。1950年到1954年,国家共发放10亿元农村救灾救济款,同时还发放了大量的救济物资。针对城市无依无靠的孤老病残人员以及其他生活困难人员,主要通过经常性救济或临时性救济方式保障其基本生活。据不完全统计,从1954年到1957年国家共支出城市社会救济费1亿多元,救济了1000多万人。③二是发动慈善募捐,组织群众互助互济。通过开展捐赠“一把米”、“一件衣”、“一元钱”等群众互助活动,维持困难群众基本生活。1956年9月,内政部谢觉哉部长专门向中央提出募捐寒衣救济灾民的请示,经中央批准后,部分省份在县级以上机关、团体、企业干部等中间开展募捐工作,对化解自然灾害对农村困难群众的影响发挥了重要作用。一些地方还组织互助组、合作社等合作组织,展开生产自救。三是通过遣散、教育、改造等方式,解决游民、娼妓等问题。对于流散在大小城市的国民党军队散兵游勇,除一小部分经短期集训教育后安置到厂矿就业外,大部分发给路费钱粮资遣回乡。全国共资遣俘虏和散兵游勇约400万人。④对一般流氓分子和娼妓则采取教育和救济相结合的方式,成立专门的生产教养院、妇女教养院和新人习艺所等机构进行教育改造。截止1953年11月,全国共创立920所生产教养院,收容改造妓女、乞丐、小偷、游民等44.8万人。⑤四是妥善安置农村流入城市的难民、灾民和贫民。采取的安置措施主要是疏散、收容、遣送等。据南京、上海、武汉、广州等8个城市的粗略统计,到1950年底,共遣送回乡110多万人。⑥这对于稳定城市社会起到了重要作用。五是解决失业人员基本生活问题。一方面,积极发展生产,吸引就业;另一方面,“以以工代赈为主,而以生产自救、转业训练、还乡生产、发给救济金等为补助办法”,⑦进行救济和安置。截止1950年9月底,“以工代赈78955人,生产自救74798人,还乡生产62922人,发放救济金405775人,转业训练23157人,介绍就业81458人,共计726635人,即有半数以上的失业工人已经得到救济。

建国初期大规模的紧急救济,不仅使数千万挨冻受饿、挣扎在死亡线上的人员有吃有住有衣穿,摆脱了死亡威胁,而且对于妥善解决旧社会的遗留问题,恢复发展国民经济,巩固新建立的人民政权起到了至关重要的作用。这一时期确立的社会救济方针、原则和方式,成为我国社会救助制度的雏形,同时也为今后我国社会救助事业的发展奠定了基础。

二、全面建设社会主义时期的社会救济(1957年—1977年)

1957年,随着“三大”改造任务的基本完成,我国进入全面建设社会主义时期。此时,战争创伤已经医治,国民经济全面恢复,公有制主导地位确立,人民的物质生活有了明显改善,城乡困难人员大量减少,社会救济的对象、内容和方式都发生了新的变化,救助模式由紧急性救济转向经常性救济,城乡救济也开始呈现二元经济结构特征。

在农村,五保供养制度初步建立,集体经济组织开始承担社会救济责任。1956年,一届全国人大三次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》中首次指出:“农业生产合作社对于缺乏劳动力或者完全丧失劳动力、生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员,在生产上和生活上给以适当的安排和照顾,保证他们的吃、穿和柴火的供应,保证年幼的受到教育和年老的死后安葬,使他们生养死葬都有依靠”;1958年12月,中共八届中央委员会六次会议通过的《关于人民公社若干问题的决议》中提出,“要办好敬老院,为那些无子女依靠的老年人(五保户)提供一个较好的生活场所”。农村人民公社体制建立后,贫困以及丧失劳动能力的农户,其生老病死都由生产队负责。1960年4月,二届全国人大二次会议通过的《1956年到1967年全国农业发展纲要》,明确要求农村集体经济组织要对缺乏劳动力、生活没有依靠的鳏寡孤独社员在生活上给以适当的照顾,使他们的生养死葬都有指靠。农村五保供养制度的建立和发展是这一时期最突出的制度创新。对其他农村困难户的救济,则主要采取农村集体经济组织为主、国家保障为辅的救济方式。60年代初期,受自然灾害影响农村贫困户大增。国家一方面组织农民生产自救,另一方面加大了农村救济力度。从1960年到1963年,国家共拨付农村社会救济款和灾民生活救济款23亿元,超过了1950年到1959年农村救灾救济款的总和。

在城市,伴随着计划经济体制的实施,我国建立了一整套就业与社会保障一体化的单位保障制度。社会救助在整个国家社会保障体系中的作用大大削弱,主要发挥“拾遗补缺”的作用。从救助对象上看,主要可分为孤老病残人员救济和特殊人员救济两类;从救助形式上看,可分为定期定量救济和临时救济两种。孤老病残人员是指无固定收入、无生活来源、无劳动能力,基本生活发生困难,需要依靠国家和集体给予救济的居民家庭,对他们的救助主要采取定期定量的经常性救济。此外,国家还对一些特殊救济对象采取按规定标准进行定期定量救助的政策。在1953年召开的第三次全国社会救济工作会议上,内务部公布了城市社会救济标准:以户为单位,按人口递增,大城市每户每月一般不超过5-12元,中小城市每户每月一般不超过3 -9元。1956年内务部提出应以能够维持基本生活为原则,不再规定统一的救济标准。享受定期定量救济的特殊救济对象主要包括原国民党起义投诚人员、错判当事人家属、归侨侨眷侨生、工商业者遗属、特赦释放战犯、外逃回归人员、摘帽右派人员、下乡返城知青、麻风病人、外国侨民、企业职工遗属、因计划生育手术事故造成死亡和丧失劳动能力人员,等等。临时救济主要针对遭遇临时性、突发性变故致使生活出现暂时困难的居民家庭,是一种非定期、非定量的生活救济。60年代初期,国民经济再次出现严重困难,城市中生活困难需要救助的人数显著增加。为应对这一局面,政府通过生产自救、收容遣送、安置闲散劳动力、增加财政投入等方法不断加大社会救济力度。据统计,1961年全国城市救济51.7万人次,1962年增加到266.8万人次,1963年进一步上升到332.5万人次。⑧据北京、天津、广州、包头、安阳等14个城市统计,1961年平均每月救济3.2万人,比1960年增加60.5%,1963年需要救济的人数继续上升,仅6月一个月就救济24.1万人,比1962年同期增加1.2倍。⑨另据沈阳、天津、杭州、重庆等59个城市统计,1963年上半年有21万人参加了生产自救,占可生产自救人数的50%。⑩

“文化大革命”期间,党和国家的各项工作受到严重冲击。1969年内务部撤销,各地民政部门也被冲垮,社会救济一度处于混乱停滞状态,各项救济政策无法全面落实,很多按规定应该享受救济的人员得不到救济。此时的农村社会救济主要依托农村人民公社开展,城市社会救济主要依靠企事业单位组织实施。

三、改革开放前期的社会救济制度(1978年—1992年)

党的十一届三中全会以后,我国社会主义现代化建设事业进入新的历史时期,同其他民政工作一样,对困难群众的社会救济得到党和政府的高度重视。1978年5月民政部正式恢复成立,在设置的7个司局级单位中,农村社会救济司主管农村社会救济工作,城市社会福利司主管城市社会救济工作。各级民政部门也迅速建立了社会救济专门工作机构,这为社会救济各项政策的制定和实施提供了组织保障。1983年4月召开的第八次全国民政会议明确新时期我国社会救济工作的基本方针是“依靠群众,依靠集体,生产自救,互助互济,辅之以国家必要的救济和扶持”。

农村贫困救济是这一时期社会救济工作的重点。随着家庭联产承包责任制的推行,集体经济组织的统筹保障功能日益弱化,迫切需要政府改革救济方式。针对改革开放初期农村贫困面较大的情况,农村救济采取的主要措施:一是探索定期定量救济。救济对象主要是农村常年生活困难的特困户、孤老病残人员和精减退职老职工,一般按照一定周期(按季节或按月)给予固定数额的救济金或救济粮等实物,以保障其基本生活;对其他贫困人口,则通过灾民荒情救济的方式给予临时救济。1985年农村享受国家定期救济的人数达到百余万人,临时救济的人数更多。二是继续完善农村五保供养救助。中央明确从村提留和乡统筹(即“三提五统”)经费中列支资金用于农村五保供养。1985年起,全国逐步推行乡镇统筹解决五保供养经费的办法,以保证五保对象的基本生活来源。1994年国务院颁布的《农村五保供养工作条例》,再次明确五保供养经费由“村提留或乡统筹”中列支。据不完全统计,从1978年到1996年,农村集体用于五保供养和贫困户补助的资金总计达200多亿元。三是通过开发式扶贫改善农村贫困状况。针对农村绝对贫困人口主要集中在“老、少、边、穷”地区的现状,国家开展了有计划、有组织、大规模的农村扶贫开发。扶贫工作的深入开展使农村绝对贫困人口逐年减少,到1994年,我国农村没有解决温饱的贫困人口由1978年的2.5亿人减少到7000万人,贫困人口占农业总人口的比例下降到7.6%左右,基本实现了到20世纪末解决农村贫困人口温饱问题的战略目标。

城市社会救助工作也得到快速恢复和发展。1979年11月,民政部召开全国城市社会救济福利工作会议,明确城镇救济对象主要是“无依无靠、无生活来源的孤老残幼和无固定职业、无固定收入、生活有困难的居民。对中央明文规定给予救济的人员,按规定办理”。从救济对象看,享受社会救济的特殊人员范围扩大到“文革”受迫害人员、平反释放人员、返城知青、台胞台属以及宽大释放的原国民党县团级以下人员等,之后又将释放托派头子、错定成份人员、被解散文艺剧团生活无着人员、高校毕业生有病人员、解除劳动教养人员、刑事罪犯家属等纳入特殊救济范围。到20世纪80年代中期,全国特殊救济对象大约有20多种。从救济标准看,从80年代初开始,各地民政部门在深入调查的基础上,根据当地经济发展和物价上涨情况分别调整了定期救济标准。从资金投入看,国家不断增加城市社会救济费的支出额度。据不完全统计, 1979年全国城市享受定期救济的人数24万人,支出社会救济费1785万元,平均每人每年75元; 1989年全国城市享受定期救济的人数为31万人,支出社会救济费8450万元,平均每人每年273元。1992年城镇困难户得到救济和补助的人数是908万人,和1985年的376.9万人相比,增加了2.4倍多。

这一时期的社会救济工作虽然得到比较快的恢复和发展,但并未突破原有体制和框架,城乡社会救济分别按各自路径发展。救助经费的投入缺乏必要的保障机制;救助工作的随意性较大,救助对象认定、救助标准和救助程序有待进一步完善等。从总体上看,这一时期的社会救济制度具有过渡性特征,无论是制度设计、具体操作,还是资金投入都与困难群众的救助需求存在较大差距,城乡贫困问题依然十分突出。

四、居民最低生活保障与新型社会救助体系的确立与发展

居民最低生活保障是改革开放以来我国政府在社会救助事业上最重大的制度创新,它突破了传统社会救济资源分散、效率不高、缺乏公平、水平较低等弱点。基于家庭收入调查的现金转移支付救助模式不仅符合国际通行的社会救助理念,而且体现了政府在保障困难群众基本生活问题上所承担的责任,满足了我国建立健全社会主义市场经济体制的现实需要,为我国新型社会救助体系建设奠定了基础。

(一)最低生活保障制度建立的经济社会背景

改革传统社会救济政策,建立居民低保制度有着深刻的经济社会背景。一是市场经济体制的确立,导致大量失业下岗人员生活无着,城市贫困人口迅速增加。1986年我国登记失业人数264万人,1990年达到383万人,1996年上升到553万人,2001年剧升到680万人。另据1998年3月劳动和社会保障部等部门对国有企业下岗职工情况进行的专项调查统计,1998年第一季度国有企业下岗职工数量达到655.7万人。下岗失业人员剧增,从根本上改变了城市贫困群体的构成。二是收入差距拉大,相对贫困问题日益突出。据《1996年社会蓝皮书》提供的数据,东部地区城镇居民收入比中、西部地区高40%以上;非国有制企业职工收入比国有制企业高1/3。1997年中国城镇10%最高收入户与5%最低收入户家庭平均人均收入之比为4.71∶1。基尼系数也由1978年的0.180上升到2000年的0.467。中国社会科学院社会形势课题组1998年对50个城市的抽样调查显示,贫富之间收入差距为9.6倍,比8年前扩大了5倍。相对贫困问题因收入差距的拉大日益突出,严重影响低收入家庭的生活质量。三是传统社会救济方式不能满足困难群众日益增长的救助需求。据专家估算,20世纪90年代中期全国城市贫困人口的规模在1500万～3100万人之间,占城镇人口总数的比重为4%～8%。而1992年,全国城镇社会救济费用(包括临时救济)总共才1.2亿元,仅占当年国内生产总值的0.005%,不到国家财政收入的0.03%;得到国家定期定量救济的城镇困难户人数只有19万人,占城镇人口的0.06%;救济对象人均月救济金额为38元,仅为当年城市居民人均生活费收入的25%。因此,传统社会救济制度已不能适应经济体制改革和社会发展的需要,也无法维持困难居民最起码的生活权益,居民低保制度正是在这样的社会背景下,首先在城市产生,而后扩大到农村地区。

(二)最低生活保障制度的建立过程

居民最低生活保障制度最先在上海启动。经市政府同意,1993年上海市民政局、财政局等部门联合下发《关于本市城镇居民最低生活保障线的通知》,并于当年6月1日开始实行。这个通知的下发标志着我国社会救济制度改革拉开了序幕。当时,上海市的低保标准为月人均120元,保障人口仅有7680人。对于家庭收入调查、资格认定、标准测算、资金发放等程序都还处于摸索中。民政部高度肯定上海市改革社会救助制度的经验,并积极推广。1994年5月,第十次全国民政工作会议明确把“对城市社会救济对象逐步实行按当地最低生活保障线标准进行救济”列入“民政工作今后五年乃至本世纪末的发展目标”,并部署在东南沿海地区进行试点。几个月后,厦门市在全国率先发布《厦门市最低生活保障暂行办法》。武汉、重庆、兰州、沈阳等城市也开始着手调研并制定政策。随后几年,在民政部的努力推动下,建立城市低保制度的地区越来越多。到1997年8月底,全国建立城市低保制度的城市总数已达206个,占全国建制市的1/3。

1997年9月2日,《国务院关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》(国发[1997]29号)下发。这个通知是从1997年初开始,在总结各地经验的基础上起草的。期间李鹏总理作过两次重要指示,他在八届人大五次会议上指出:“现在全国有100多个城市建立了最低生活保障制度,这是保障居民基本生活需要的重要措施,也是符合中国国情的一种社会保障方法,要逐步加以完善”。同时,建立城市低保制度也写进了《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》,成为“九五”期间国家重点推进的一项工作。国务院的这个通知不仅规定了城市低保制度的救助范围、救助标准、救助资金来源等政策界限,而且明确提出在全国建立这一制度的时限要求,即在1999年底之前,全国所有城市和县政府所在地的城镇,都要建立这一制度。在此后两年里,各级党政领导和民政部门对这项工作高度重视,积极推进,有效地保证城市低保制度的不断推广。至1999年9月底,全国所有667个城市、1638个县政府所在地的镇,全部建立了城市低保制度。

1999年9月28日,国务院正式颁布《城市居民最低生活保障条例》。条例的颁布和实施,标志着我国城市低保制度正式走上法制化轨道,也标志着这项工作取得突破性重大进展。城市低保工作在经历了各地的探索创新和完善推广后,终于进入全面实施和规范管理的新阶段。从1999年起,中央财政开始对中西部地区和老工业基地实施城市低保资金专项转移支付,当年安排4亿元,这一举措缓解了经济欠发达地区低保金紧张的局面,有力促进“应保尽保”目标的实现。2001年11月,国务院办公厅下发《关于进一步加强城市居民最低生活保障的通知》(国办发〔2001〕187号),明确要求“尽快把所有符合条件的城镇贫苦人口纳入最低生活保障范围”。至2002年第三季度,全国享受城市低保的人数达到1960万,占当时全国非农业人口总数的5.6%,基本实现了应保尽保的目标。

在启动城市低保的同时,农村低保制度也开始在一些地区探索建立。1996年12月,民政部办公厅印发《关于加快农村社会保障体系建设的意见》(民办发〔1996〕28号),明确提出“凡开展农村社会保障体系建设的地方,都应该把建立最低生活保障制度作为重点,即使标准低一点,也要把这项制度建立起来。”1996至1997年间,吉林、广西、甘肃、河南、青海等省先后以省政府名义出台相关文件,规定资金主要从村提留和乡统筹中列支,推进农村低保工作。2001年,农村低保建制县市曾达到2037个。到2002年,全国绝大多数省份都不同程度地实施了农村低保,全国救助对象达到404万人,年支出资金13.6亿元,其中地方政府投入9.53亿元,农村集体投入4.07亿元。对于尚无法建立农村低保制度的地区,2003年4月,民政部下发《关于进一步做好农村特困户救济工作的通知》(民办发〔2003〕6号),要求按“政府救济、社会互助、子女赡养、稳定土地政策”的原则,继续实行农村特困户救助制度,即对达不到“五保”条件但生活极为困难的鳏寡孤独人员、丧失劳动能力的重残家庭及患有大病而又缺乏自救能力的困难家庭,按照一定数额的资金或实物标准,定期发放救济物资。2006年10月,中共中央十六届六中全会第一次提出在全国“逐步建立农村最低生活保障制度”的要求。当年5月23日,国务院常务会议专题研究农村最低生活保障问题;6月26日,国务院召开“在全国建立农村最低生活保障制度工作会议”,研究完善有关政策措施,对在全国建立农村最低生活保障制度进行部署;7月11日,国务院印发《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》(国发〔2007〕19号),对农村低保标准、救助对象、规范管理、资金落实等内容作出了明确规定,要求在年内全面建立农村低保制度并保证低保金按时足额发放到户。中央财政当年安排30亿元农村低保专项补助资金。至此,农村低保进入全面实施的新阶段。到2007年9月底,全国31个省(自治区、直辖市),2777个涉农县(市、区)已全部建立农村低保制度。

(三)最低生活保障制度的主要内容及实施情况

最低生活保障是一种直接的现金救助制度。凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地低保标准的,均有从当地人民政府获得现金救助及其他物质帮助的权利。

从救助对象看,城市低保主要针对持有非农业户口的城市居民,农村低保对象主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。从救助标准看,城市低保标准主要“按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用,并适当考虑水电燃煤(燃气)费用以及未成年人的义务教育费用确定”。农村低保标准主要“按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定”。

从救助程序看,城乡低保大体一致,主要包括困难居民提出申请、社区居委会(村委会)初审、乡镇(街道办事处)复核、县级民政部门审批等程序。从救助金发放看,城市低保一般由县级民政部门委托银行、信用社或邮政储蓄按月发放,农村低保一般按季或半年由金融机构或民政部门直接发放。在具体实施中,各地还建立了社区评议、三榜公示、动态管理、分类施保、就业连动等制度,进一步强化低保救助的制度绩效。

城乡居民最低生活保障制度的建立,从根本上修正了传统社会救济制度的缺陷,为城乡社会救助的统一奠定了基础。同时,随着救助人数不断扩大,救助标准逐步提高,救助资金逐年增加,救助程序日益规范,困难群众的基本生活得到了保障。从救助人数看,城市低保救助人数从2000年的403万人增加到2009年的2347.7万人,农村低保对象从2002年的407.8万人增加到2009年的4759万人。

从资金投入看,中央财政在城乡低保制度中日益承担主要责任。1999～2009年间城市低保资金的投入比例中,地方财政投入的比重从1999年的74.03%下降到2009年的32.6%,而中央财政资金的投入比例从1999年的26.0%迅速增加到2009年的67.4%。预计2010年中央财政共投入364亿元城市低保补助资金。农村低保也呈现出相同的发展趋势。2007年中央财政首次在农村低保中投入30亿元,2008年为90亿元,2009年达到216亿元,占当年全部资金支出的59.5%;预计2010年达到275亿元。

从低保标准和补助水平看,也呈现出明显的上升态势。其中城市低保平均标准从2003年的149元增加到2009年年底的228元,人均月救助水平从2003年的58元提高到2008年的165元。农村低保救助水平则相对较低。2009年全国平均低保标准为每人每年1210元,月人均补助64元。

目前城乡低保工作存在的主要问题:一是家庭收入难以核实,一定程度上影响了低保救助对象的准确界定,另外,户籍管理制度改革也对低保对象的认定形成冲击;二是低保标准普遍偏低,无法满足低保家庭的发展需求,迫切需要制定操作性较强的测算办法;三是特殊困难低保对象享受到的差异化救助不足,其基本生活难以维持;四是基层政府没有合理安排低保行政成本,这为基层低保的规范化管理形成障碍。

(四)新型社会救助体系建设及其完善

城乡低保制度的实施初步解决了困难家庭吃饭、穿衣等日常生活问题,但仍无法满足他们在就医、就学以及住房方面的专门需求。为此,民政部适时提出以低保为核心建设新型社会救助体系,在城乡低保之外,努力推动五保供养、医疗救助、住房救助、教育救助、临时救助等救助制度的发展,着力为困难群众打造一张能够保障其基本生活的社会安全网。

——新型农村五保供养制度。为适应农村税费改革形势,切实保障五保对象的合法权益,新修订的《农村五保供养工作条例》于2006年3月实施。新条例把农村五保供养资金纳入财政预算,规定五保供养标准不得低于当地村民平均生活水平,并将五保供养服务机构建设纳入当地经济社会发展规划,从而建立起以财政供养为基础的新型农村五保供养制度,实现了农村五保由农村集体供养向国家财政供养的根本性转型。到2009年底,全国农村五保共供养554万人,集中供养标准人均年2587元,分散供养标准人均年1843元,全年共支出资金91亿元。

——城乡医疗救助制度。2003年11月,民政部、卫生部、财政部联合下发《关于实施农村医疗救助的意见》(民发[2003]158号),揭开了医疗救助制度建设的序幕。2005年3月,国务院办公厅转发民政部、财政部等《关于建立城市医疗救助制度试点工作的意见》(国办发[2005]10号),计划用2年时间进行试点,之后再用2—3年时间在全国建立起管理制度化、操作规范化的城市医疗救助制度。城乡医疗救助主要采取两种方法:一是资助城乡低保对象及其他特殊困难群众参加新型农村合作医疗或城镇居民医疗保险;二是对新农合或城镇医保报销后,自付医疗费仍然困难的家庭,民政部门给予报销部分费用的二次救助。截至2009年底,全国城乡医疗救助当年救助7253万人次,人次均门诊救助161元,人次均住院救助1564元,支出资金80.5亿元。

——廉租住房救助制度。廉租住房是一种低租金或免租金的保障性住房,是住房救助的主要形式。1999年4月,建设部发布《城镇廉租住房管理办法》,初步规范、明确了城镇廉租住房的来源、供给、管理、审批和监督等有关问题。2003年12月,建设部、财政部、民政部等联合发布《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》,进一步明确和细化了城镇廉租住房制度的操作程序。这一时期的廉租住房主要提供给城镇低保家庭。为彻底解决城市低收入家庭住房困难,国务院于2007年8月发布《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》,将住房救助的范围扩大到城市低收入家庭,将住房救助的形式由单纯的实物配租扩大到发放租赁补贴和实物配租相结合。2008年10月,民政部等部委又联合发布《城市低收入家庭认定办法》(民发〔2008〕156号),从而为住房救助的实施奠定了基础。2009年,全国新开工和改建廉租住房206万套,建成65万套,发放租赁补贴337万元。

——教育救助制度。教育救助主要是指国家对义务教育阶段的家庭经济困难学生提供必要的学习、生活帮助;对家庭经济困难的寄宿生补助生活费。同时,各级政府还按照有关规定,对接受普通高中教育、普通高等教育和职业教育的家庭经济困难学生,通过减免学费、发放助学金、提供助学贷款、发放特殊困难补助、组织勤工助学等形式给予救助。2008年,全国义务教育阶段有近1.78亿城乡学生享受免学杂费政策,近1.5亿农村学生享受国家免费教科书,1100万家庭经济困难寄宿生享受生活补助。

——临时救助制度。临时救助旨在解决低收入家庭遇到的临时性、突发性困难。2007年6月,民政部下发《关于进一步建立健全临时救助制度的通知》(民发〔2007〕92号),对临时救助的对象、标准、程序等进行了规范。目前,北京、天津、内蒙古、黑龙江、浙江、江苏、江西、湖南、湖北、重庆、陕西等省(区、市)已建立这项制度,临时救助正发展为新型社会救助体系的重要内容。

五、我国社会救助制度变迁的基本特征及评估

纵观60年来我国社会救助发展历程,可以发现其制度变迁有着自己的显著特征。这些特征既受制于历史情境,又体现了其内在规律性;既是经济社会发展的产物,又促使党和政府更客观地认知社会、认知弱势群体、认知社会救助。一是从救灾救济一体到救灾、救助分离。从建国初期开始的相当长一个时期,我国的社会救助都是附属于救灾工作开展的,有灾才有救济。新型社会救助体系则将救灾视为救助工作的一部分,凸现了救助工作的常态化、定型化和规范化。二是从无标准救助到有标准救助。传统社会救助虽然按照救助人群的社会身份制定了一些救助标准,但随意性很大,直接决定于政府财政状况或者领导人、具体承办人的认识。新型社会救助制度在建制过程中,都把标准视为制度的灵魂,努力建立救助标准与维持救助对象基本生活之间的关联,体现了现代社会救助制度的科学内涵。三是从依据身份救助到依据贫困程度救助。新型社会救助制度确立之前,传统救济水平的确定主要依据社会身份。不同社会身份的人,即使家庭困难程度一样,享受到的救助待遇也不一样。新型社会救助制度摒弃了按社会身份确定救助对象和救助水平的作法,将判定救助对象和救助水平的标准放到救助对象的贫困程度上,使救助政策更加公平、合理。四是从随意性救助到规范性救助。传统社会救济在管理上大都缺乏严格规定,没有相应的操作程序作约束,工作人员的自由裁量权较大。新型社会救助制度则以严谨的家庭收入调查为基础,在救助对象认定、救助申请审批、救助金发放、动态管理以及申诉核查等方面都有一套严格、规范的操作程序,从而杜绝随意性,体现规范性。五是从零散救助到系统救助。传统社会救济项目多因人而设、因事而设,缺乏救助的连续性和稳定性。新型社会救助体系建立后,传统的分散救助项目逐步被整合为基本生活救助、专项救助以及临时救助三大类。其中基本生活救助包括城市低保、农村低保、农村五保等,专项救助包括医疗救助、住房救助、教育救助等,临时救助主要针对遇到突发性、临时性困难的人群。救助的制度化程度和项目设定的规范化程度明显提高,救助资源的综合利用水平随之大大提高。

通过对60年来我国社会救助制度变迁历史的考察可以发现,传统社会救济发展为新型社会救助体系,是我国社会保障制度适应市场经济体制的必然结果。它所取得的成就主要可归结为三个方面:首先是理念上的突破。中国传统的社会保障比较强调家庭或者单位的责任,政府承担责任的主要是灾荒等紧急状态下的救济。这种救济更多是从慈善、关爱的角度出发,体现的是君主“体恤”臣民的善举,以及社会成员之间互助共济的伦理道德。以低保为主体的新型社会救助在继承传统美德的基础上,更加注重宪法赋予公民“在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利”,强调从维护公民基本权利的角度来看待、开展社会救助工作。从“救济”到“救助”,一字之差,不仅大大提升了社会救助的政治地位,强化了政府责任,而且从根本上改变了中国社会保障制度的理念,实现了从人性关爱到维护权利的转变。其次是制度设计上的突破。新中国成立后,与计划经济体制相适应,单位保障成为中国社会保障的主要形式。当代西方国家的社会保障,其内涵是指国家和社会通过国民收入的再分配,对社会成员特别是生活有特殊困难的社会成员的基本生活权利给予保障的社会安全制度。新型社会救助体系的建立和实施,凸显了政府在维护公民基本生活安全方面的责任,改变了过去强调家庭保障和单位保障的做法,符合当今世界社会保障的发展潮流和趋势,与社会保险、社会福利一起,构成了中国特色社会保障制度的主体。第三是内容上的突破。传统社会救济制度以救济生存为主要目的,在内容上大都体现为实物救助,如衣被、粮食、生活用品等。从本质上讲,低保救助是一种收入救助,或者说是收入保障,与传统的实物救助有着本质的区别。最低生活保障虽然也强调“最低生活水平”,但由于其收入保障的性质,在保障的功能上已经开始从“生存保障”向“生活保障”转变,这是对传统社会救助的重大突破。受创设时间以及经济社会发展水平的限制,当代中国新型社会救助体系还存在着一些问题,主要表现在:社会救助的制度设计未能打破城乡分割的藩篱,农村居民享受的社会救助水平远远低于城市居民;社会救助的标准测算和动态调整机制有待进一步完善;以人工观察为主的财产、收入认定方法以及户籍管理制度改革,影响了社会救助对象的识别的科学性;救助项目之间的衔接有待加强,以体现对老年人、残疾人、儿童等特殊困难对象的照顾;缺乏社会组织的广泛参与,社会救助仅限于现金或实物救助,救助服务的内涵亟需拓展,等等。这些问题需要通过进一步完善制度,逐步推进社会救助的法制化、科学化、项目化、专业化以及信息化加以解决。

总之,新型社会救助体系的建立是对建国60年来我国社会救助制度的继续和发展。这一制度变迁,不仅深刻改变了我国反贫困的政策模式,为经济社会的平稳发展奠定了基础,而且使社会救助发展为我国一项基本的经济社会政策,成为平衡贫富差距、维护社会公平、拉动国内消费需求的重要手段。

注释

②《中共中央关于失业救济问题的总结及指示》(1950年11月21日)。

④⑤⑥孟昭华、谢志武、傅阳:《中国民政思想史》,北京:中国社会出版社,2000年,第596页,第596页,第597页。

⑦《政务院关于救济失业工人的指示》(1950年6月17日)。

⑨于长泉:《救灾与社会救济工作》,北京:中国社会出版社,1996年,第128页。

责任编辑 王敬尧

2010-04-14