新中国初期城市的基层管理——以武汉市江岸区球场街为例

何捷一，于丹怡

（中南财经政法大学马克思主义学院，湖北武汉430074）

新中国初期城市的基层管理
——以武汉市江岸区球场街为例

何捷一，于丹怡

（中南财经政法大学马克思主义学院，湖北武汉430074）

新中国建立前夕，毛泽东就指出要将党和军队的工作重心转移到城市，要努力去学会管理城市和建设城市。新政权建立后，面对大城市中工作内容繁杂的状况，为发挥中央政府在城市管理中的作用和职责，在一些城市的区以下试建了居民代表委员会和居民小组。以武汉市江岸区球场街为例，居委会的工作任务分为经常性工作和突击性工作两大类；其组织和管理特点主要有以中年女性为主、非赢利性、工作任务繁杂、群众自治性、充分发挥民主精神和接受政府辅导监督。居委会的建立对于维护新生政权的统治，维护城市社会秩序的稳定和发展，并形成市民与政府双向沟通的链条和渠道，起到了十分重要的作用。但它也面临着各种各样的困境。

基层管理；居民委员会；武汉市球场街

新中国建立前夕，毛泽东就指出要将党和军队的工作重心转移到城市，要努力去学会管理城市和建设城市。1949年中国革命的胜利，使中国共产党的工作重心由乡村转移到了城市，城市中的基层管理成为城市管理中十分重要的一环。本文以武汉市江岸区球场街各居委会的调查报告（该报告收录于武汉市档案馆存放的武汉市民政局——民政科存档的“五三年至五四年本局对城市居民委员会和政权组织形式典型调查报告”中）为依据，以其所辖各居委会为对象，对新中国初期城市基层管理进行考查和研究。

一、建立居民委员会——城市基层管理的必然选择

新中国建立初期，为迅速恢复国民经济、实现对生产资料私有制的公有化改造，开始实行统一的计划经济体制。在计划经济体制下，国家对城市社会管理采取了两种途径：一个是单位之下单位办社会，另一个是依托基层政权管理。由此形成了两类主要的城市社区类型：单位社区和街道社区。“‘单位’是中国城镇居民对自己就业于其中的国有、集体性质的社会组织”[1]114。任何一个单位，都被赋予了不同行政级别，成为社会行政管理组织的延伸和载体。从职工的劳保福利到家庭邻里矛盾，单位都能为其职工及其家属提供全面的服务。因此，个人归属并依赖于单位。“每个单位都是一个小政府，一个对社会资源进行分配管理、对居民生活进行直接管理的‘基层行政组织’，同时也行成为功能齐全、职工及其家属认同意识强烈的一个小社会即单位社区”[1]114。在街道社区，由街道办事处、居民委员会管理的街道—居委会体制，简称为街居制，是城市政府委托街道办事处和居委会对“无单位人”的生产生活进行统一的、综合的管理。计划经济体制下，社会资源按照行政管理条线自上而下分配，地方公共服务与设施也都以区——街——居为依据提供，因而将居民牢牢地固定在了其所生活的区域内，限制了人口的流动。“有工作的人找单位，无工作的人找街道”，这是当时社会的真实写照。

1951年国庆节，北京举行国庆典礼。当毛泽东看到普通市民组织的游行队伍整齐通过天安门广场时，他“非常感慨地对身旁的彭真同志说：‘还是把市民组织起来好’，并嘱彭真同志负责研究解决这一问题”[2]3。从1951年起即先后在上海和天津等城市开始试行建立城市居民委员会和街道办事处两种组织。1953年6月，受毛泽东委托，彭真在组织人员认真研究了各城市的情况后，向毛泽东及中央递交了《关于街道办事处组织、居民委员会组织和经费问题的报告》，其中建议到：“街道的居委会必须建立，它是群众自治组织，不是政权机关，也不是政权组织下面的腿。”[2]3毛泽东批复同意了此报告，为我国城市街道办事处和居民委员会的组织的建构模式奠定了基础。于是，全国各城市纷纷在街道建立了居委会这一基层组织，履行城市基层管理的职责，做到了依法办理群众自己的事情。

1949年5月16日武汉和平解放后，中国人民革命军事委员会和中原临时人民政府（后迁武汉）合武汉三镇为武汉市，5月24日，按中国人民革命军事委员会和中原临时人民政府电令，“划前汉口市、武昌市及汉阳城区等所辖地区成立武汉市人民政府。吴德峰为市长”[3]，接管旧政权机关。25日开始进行接管事宜。

1950年3月，武汉郊区和城区先后建立区人民政府，为区一级政权组织，市人民政府直接领导各城区人民政府。同时，城区政府在区以下试建居民代表委员会和居民小组，郊区政府则以农民协会为基础，建立乡人民政府。1952年，城区以居民代表委员会管辖人口（1～2万）为范围，组建街道人民政府。至此，市区为区、街，郊区为区、乡两级政权，市以下的基层政权建设基本完成。1953年，水上区人民政府建立，代表市人民政府管理水上一切事务。1954年初，街人民政府改称街道办事处，为区人民政府的派出机构。由于一个街道办事处要管辖一、两万人口，事物众多，往往有顾此失彼、捉襟见肘之感，国家权力的行使不能有效地触及到基层民众。因此，建立居民委员会，成为城市基层管理的必然选择。

二、居民委员会的建立及构成

大部分地方城市政权设置为市政府、区政府、街道办事处；少数则在区政府下设置街道政府，并召开街道人民代表会议，形成街道一级政权。1953年第二次全国民政会议通过关于建立与整顿居民委员会和街道办事处的决议后，“全国已有八十多个城市建立起这两种组织或者其中的一种组织。还有些城市目前正在着手建立”（《在城市建立居民委员会和街道办事处的情况经验》，《人民日报》，1954年12月6日）。随 1953年 3月的选举法、1954年的宪法及同年12月的《城市街道办事处组织条例》和1955年《关于设置市、镇建制的决定》的公布、实施，全国城市政权及其行政机关设置逐步得以统一。

在1952年8月公安部颁布了《治安保卫委员会暂行组织条例》，1954年3月政务院颁布了《人民调解委员会暂行组织通则》后，各城市在基层政府下设立了治安保卫委员会和人民调解委员会。这两个文件对两个组织的性质作了规定，即“群众性的治安保卫组织”和“群众性的调解组织”，承担着基层社区的安全保障和社会调解职能。这两个组织成为居委会的组织基础。

1953年内政部起草了《居民委员会通则》。1954年12月31日第一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过并颁布了《城市居民委员会组织条例》，该条例明确规定：居民委员会是群众自治性的居民组织。1955年6月国务院发布的《关于设置市、镇建制的决定》中，指出：居民委员会是城市居民自治组织，接受办事处的指导。至1956年底，全国各地陆续完成街道办事处和居民委员会的组建工作。

武汉市关于“居委会”的报道，最早出现在1949年8月27日《长江日报》刊登的《武汉市机关部队住房暂住办法》。1950年5月底，武汉市政府民政局以“废除保甲制重建基层组织”为题，专门介绍了汉口第五区（1952年7月撤销）成立居民代表委员会的“典型试验”[4]。同年6月10日该报又刊发消息，在汉口、武昌两地作重点实验，建立居民基层政权组织，并说试点成功后将在全市展开。

武汉市江岸区（1952年6月之前为武汉市第四区）位于长江北岸，汉口的东北部。该区内的球场街在解放前辖区紧临京广铁路，以板壁房、茅草棚为主要房屋，居民以搬运、摆摊、制鞋、卖小吃等为业。1915年汉口德租界的德国人，为了方便其到今模范新村一带球场打球休闲，修建了一条连接大智路，经过京广铁路延长到球场的宽10米的小路。北洋军阀管辖汉口后，把这条路加宽加长直通球场的正门，并命名为“球场正街”。1946年伪汉口政府更名为“球场街”，解放后此名沿用至今。人民政府在此地建立基层政权时，古老的、远近闻名的球场街顺其自然地成为了街办事处的名称。1952年10月6日经武汉市人民政府批准，建立球场街人民政府，直接管理居民小组。1954年5月更名为江岸区人民政府球场街办事处，同年新建居委会。在江岸区调整街道居民组织工作具体安排中，明确指出“建立具有工作能力的群众自治性的民主组织，更加密切政群联系，便于政府政策法令的贯彻及具体解决街道居民有关福利问题”（武汉市江岸区人民委员会秘书室：《江岸区调整街道居民组织工作具体安排》，武汉市档案馆，29-1-186）。

居委会的构成：

1.居委会主任。在居民委员会一级中，设有正、副主任两级职务，由居民小组选出的委员互推产生。其中，正主任委员一人，掌握全面工作，具体负责优抚、社会救济和助税等工作。副主任三人，除协助正主任工作外，分别掌握民事调解、治安保卫、文教卫生等工作。其中，负责民事调解工作的副主任，为街人民调解委员会的委员。居委会下设有治安保卫、文教卫生两个工作委员会，在居委会的统一领导校工作。分管这两方面工作的副主任，在此分别担任两个居委会的主任，委员则由各居民小组内负责相应工作的副组长组成。

2.居民小组。居民小组是居委会的下设组织。在球场街解放大道居委会，下设有13个居民小组（每组三十户至四十户）。每组设有正组长一人，由居委会委员兼任，掌握全面工作，具体负责调解、助抚、优抚等工作，并当居委会的当然委员。设副主任两人，分别负责治安保卫、文教卫生工作。

3.妇女代表会议委员会。居委会辖区内各居民小组选出妇女代表一人，推出七人组成妇女代表会议委员会。该委员会主任为居委会的当然主任，并担任街妇女工作委员会的委员。解放大道的妇女代表会议委员会结合中心工作，大力贯彻“五好”（指劳动好、团结互助好、家庭计划好、卫生好、鼓励职工生产好），同时对妇女家属和手工业现状进行了摸底等工作

三、居委会的工作任务及特点

从前述居民委员会的构成来看，居委会的工作任务主要是协助城市基层政权维护社会秩序，承担包括协调居民在政治、经济、文化等多方面的关系和社会事务，是城市基层管理的组织。围绕不同阶段的中心工作内容，居委会的工作大致分为两类：经常工作和历史突击性工作。据档案资料显示，居委会的具体工作任务分为5个方面共26条，包括居民工作七条、治安保卫四条、财粮工作三条、文教卫生九条、妇女工作三条[5]361～362。

（一）工作任务

居委会作为城市基层政权联系市民的桥梁，工作任务既多且杂，具体分为经常性工作和突击性工作两大类。

1.经常性工作。经常性工作亦即日常性工作，常年要做，年年如此。根据武汉市民政局、民政科《关于球场街解放大道居民委员会工作情况调查报告》（以下简称《调查报告》，武汉市档案馆，83-1-740），该居委会中的经常工作包括：受理民事纠纷；配合派出所做好辖区内治安保卫工作；配合妇女代表委员会慰问、帮助军烈属料理日常生活；对辖区内各行业摸底工作等。据《调查报告》记载，居委会“每天查炉灶沙水一次，结合查电线和查卫生，并经常与派出所取得紧密联系作好社会治安工作。协助派出所曾抓过赌博3次，经常监督被管制分子的行动等”；“1954年5、6两个月共受理民事纠纷案件21件，其中债务8件，房屋5件，小孩打架2件……”配合妇女代表会议委员会，每月定时慰问烈军属等。

2.突击性工作。突击性工作为临时出现的任务，有上级政府下派的，也有因天灾人祸出现的突发性事务。依据《调查报告》，该居委会做过的突击性工作有：调查危房，并督促房屋修理；宣传救济政策、协助生产自救工作组摸清本辖区内被救济对象的情况；清理各类账目；协助调查摊贩登记及协助税局催缴税费；协助街妇女工作委员会召开、举办各类讲座或活动等。

（二）组织和管理特点

居民委员会建立的初衷是用来管理“单位”以外的城市居民。而在城市中，无业女性占了多数。另外，因居委会是作为介于政府之外的第三方管理部门而存在等多种因素的存在，从组织构成及管理两个不同视角，可以看出该组织呈现出以下几个主要特点。

1.中年女性为主。《调查报告》显示，在球场街下设的八个居民委员中，男、女成员比例严重失衡，分别达到近1∶3至1∶30。从职业成分看，家庭妇女占其他各行业人数的2倍至15倍不等，而年龄则多数集中于41岁至50岁之间[5]364。因此，长期以来，居委会给人以小脚侦缉队的印象，也就不足为奇了。

然而，从这样一些数据中，也反映出了当时社会中存在的一种普遍现象，即辖区内绝大部分女性是家庭妇女。为了更好地将这一人群有效的组织起来，居委会中还成立了专门负责妇女工作的部门——妇女代表会议委员会。1955年颁布的《城市居民委员会组织条例》明确指出：副主任一人至三人，其中需有一人管妇女工作。为了使她们更好地参加劳动，街道和居委会还办起了托儿所、食堂、浴室等。

2.非赢利性。居委会中的财政支出主要包括人头经费和办公经费两大部分。人头经费指居委会干部的生活补贴。全湖北省居委会的干部均系义务职，且是非职业的，政府每月发给一定的补助经费。但各地补助办法和标准有所不同。武汉市采取的是补助的办法。1963年以前，市政府每月拨给每个居委会12元，由街道办事处或居委会掌握，只对生活有困难的居民干部（正、副主任）进行补助[6]181。办公经费指居委会日常运转所需的各类文具费、电话费、水电费等各种正常开销。由于居委会没有独立的经济利益，即便是活动经费，也要由政府拨给。“居民委员会的公杂费和居民委员会委员的生活补助费，由省、直辖市的人民委员会统一拨发，标准有内务部另行规定”[7]2。

3.工作任务繁杂。居委会“权小责大、费少事多”。居委会实行的是集决策与执行于一体的委员会制，除完成正常工作任务外，还承担着区、各单位、各部门交办的上百项任务。居委会各自的上述业务指导部门（如街妇女工作委员会属区妇联、社会福利、文教和卫生属区政府民政、文教、卫生等科）在布置工作时，“必须经区府批准，由街道办事处统一布置，以发挥居委会的块块作用部门，要防止和避免各批一套，造成居委会工作落空和分散现象。”（武汉市民政局、民政科：《关于球场街道建立居民委员会工作情况和意见》（初稿），武汉市档案馆，83-1-740，以下简称《初稿》）“上面千条线，下面一根针”。多对一的管理模式，使居委会骨干们不堪重负，疲于应付。

4.群众自治性组织。根据《中华人民共和国宪法》第111条的规定，城市居民委员会为基层群众性自治组织。其主任、副主任和委员由居民选举，同基层政权的相互关系由法律规定。居民委员会设有人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，业务范围包括：办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安及向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议等。在《城市居民委员会组织条例》中也对这一组织的性质做了界定，即居民委员会为群众自治性的居民组织。同时还对居委会的工作任务、组织及职务等作了说明。

5.充分发挥民主精神。居民委员会实行的是委员会制的组织原则，其决策属于集体决策，即面对面的团体决策。《调查报告》中在谈到“居委会是如何进行工作的”时，写到：居委会委员、组长在学习、讨论了“居委会工作任务和职责”的报告后，“认识了集体领导的好处，在工作中基本贯彻了集体领导的精神”，围绕所辖居委会的中心工作，正、副主任经常碰头研究，发挥居委会的骨干作用。“球场街试点经验证明，工作中必须抓住骨干，充分发挥筹备小组作用，遇事多与群众干部，特别是主要积极分子商量，并使骨干先行一步。”（武汉市江岸区人民委员会秘书室：《江岸区调整街道居民组织工作具体安排》，武汉市档案馆，29-1-186）

在居委会工作中，为避免会议过多和工作脱节现象，由办事处每月初定期召开各居委会的正、副主任参加的联席会议。会议充分发挥民主，大家对一个月以来的工作、存在的问题及干部们的工作提出批评和建议，正确反映群众要求和意见。每周二，各居委会还要举行例会，研究联席会议决议。根据实际情况，提出具体办法和研讨居委会本周其他有关工作。每月下旬，各居委会召开居委会或委员组长联席会议，检查一月来的工作，研究解决遗留问题。

6.接受政府辅导、监督。街政府统一领导、布置街道居民的工作，通过居委会发动群众和组织群众，完成各项工作任务，尽量避免领导多头、组织混乱的局面，“居民委员会有关居民公共利益决议的执行须经街道办事处同意或报由本府批准。”（武汉市江岸区人民委员会秘书室：《江岸区人民政府关于建立街道办事处及居民委员会组织试行规定（草案）》，武汉市档案馆，29-1-186）《调查报告》中显示：“办事处有一个干部包干负责，深入辅导和联系这个居委会参加他们的有关会议，具体指导工作，交待办法，帮助解决问题，并掌握积极分子思想情况和工作表现，及时进行教育和帮助。”

这种“手把手”式的工作指导方式，在当时是必要的。原因在于，居委会工作人员文化程度普遍偏低。根据《调查报告》，球场街所辖各居委会成员中，文盲人数比例达到1∶1至1∶3不等。如果仅凭居委会的成员开展群众工作，恐怕将遇到不少困难和问题。据笔者采访记录，现任武汉市江岸区球场街办事处社会事务科科长陈喆介绍，当时居委会设有文书一职，专门负责居民委员会各项文书的起草和书写工作。办事处派来的专门干部，还通过居委会联席会议，与居委会委员交流工作经验，以更好地推动居委会工作的开展。

四、居委会的历史作用及其困境

新中国初期的城市基层管理首先是政治管理，这是由当时政治形势决定的。但这种管理又大量是社会管理，即主要是对城市市民社会生活的协调和控制。

（一）新中国初期居民委员会的建立，适应了当时城市社会发展的需要，对城市的基层管理起到了极为重要的作用

1.巩固新生政权统治。新中国成立后，由于传统社会秩序遭到破坏，民众力量处于“一袋马铃薯”的状态。为将社会力量凝聚起来，恢复社会秩序，使新中国政治、经济步入正常发展轨道，首要任务是将全社会组织起来，构筑有效的组织体系。“国家为实现统治与管理的功能，都要在国内设置中央和地方组织”[8]75。居民委员会作为群众性组织，是社会组织的一个组成部分。党员和政府工作人员作为带动者和积极的参加者，在居委会解决居民公共福利的各种活动中，展现了“党员和政府人员的全心全意为人民服务的作风，通过新中国日新月异的变化人民群众从内心认同了中国共产党，通过新旧对比，人民群众从内心认同了中国共产党，认识了中国共产党是群众利益的代表，从而树立了中国共产党领导进行经济和社会变革的权威”[9]。这为社会的稳定与发展提供了根本的保证。

2.维护良好社会秩序。在家庭和基层政权组织——街道办事处之间设立居民委员会这一居民自治组织，“是中国在城市社区自治方面的一项重要制度创新”[10]60。居委会是按照居民的居住情况并参照公安户籍段的管辖区域设立的，在基层政府和居民之间建立了一个公共领域。居民不必凡事都要直接地面对政府。这既起到了政府和居民之间的纽带作用，又可以在政府和居民利益产生冲突时，起到缓冲作用。这在中国传统社会组织结构中是缺乏的。这一组织的建立和发展，是中国城市社会组织由传统走向现代的一个重要标志。

3.提高公民参与意识。居委会成立以前，街道中组织重叠，工作忙乱。街道积极分子负担过重，多数身兼数职。加之城市街道居民没有统一的组织，市区机关随意在街道居民中布置工作，造成街道中组织多、会议多、积极分子兼职多等“五多”现象。自居民委员会建立并进行组织调整后，此种情况得到有效改变。据《调查报告》相关记录：“经选出的正、副主任各组长有五十六人，比调整组织前减少六分之一，但质量加强了。其中大部分委员、组长工作积极性很高，能胜任所担任的工作。”居民委员会作为非营利组织，“其对公共服务的奉献精神，对人、自然、社会的关怀与关爱，对平等权利的重视，对参与的重视等，通过自身的行为，倡导和维护着社会正面的价值观”[11]99。

4.满足社区居民需求。随着街道居民觉悟普遍提高，民主要求也日益提高。作为自治性组织的居委会，集中群众的智慧和力量，办理人民自己的事。如怡和后巷居委会成立后，自行组成文化学习班，解决了五十多位妇女迫切需要学习文化的问题。又如河南棚子居委会，有事充分商量，发扬民主。因之团结较好，群众普遍发动起来，出色地完成了疏沟和室内环境卫生工作（《初稿》）。同时，根据工作的需要，成立临时性组织，推动基层工作的开展。如1954年5、6月间开展的爱国卫生运动中心工作，解放大道居委会成立了工人卫生互助组，疏通沟道，发挥互助，突破死角。又成立了八人卫生检查组，交叉检查，大力推动中心工作的开展。居委会还配合妇女代表会议委员会，以十六人组成一个优抚小组，每月向烈军属慰问一次，并帮助无劳动能力的烈军属洗衣服、打扫清洁、担水等（《调查报告》）。

（二）作为介于政府与市民之间的居委会，作为一个非盈利组织，它也面临着各种各样的困境

1.治理困境。居委会的最初建立，目的是将城市居民有效地组织起来，维护社会的稳定，共同建设新中国，巩固新生政权。作为群众性自治组织，本应代表居民，“动员居民响应政府号召并遵守法律”[7]2，将下情上传给政府部门，为居民服务。然而它却不可避免地带有了极强的行政色彩，承接了政府社会管理职能，其主要工作是贯彻国家行政目标，一味的服从上级部门的指示、命令，成为政府的“一条腿”，“居委会有力地推动了中心工作，实际上成为了政府推动各项工作任务的有力助手”（《调查报告》）。在居民委员会的任务中，“来自政府的政治与行政性事务始终是主导性的，而为居民提供福利性服务则是从属性的，并往往只是一种手段性的，目的仍是为完成前一个任务”[9]75。在《初稿》中，对居委会的工作任务提出：“宣传人民政府政策法令，不论进行任何工作时，都要结合宣传我国在过渡时期的总路线”，对于街居民提出的增办学校、医院等“过高”要求，是目前政府无法解决的，居委会要结合总路线，“端正群众的片面福利要求，加强整体利益观点”。“在中国‘早熟’的政治架构中他实际上成为政府组织的末梢，被看作是政权体系的延伸而不是政权形式的基础”[12]。

2.任务困境。居委会负责管理的居民事务涉面过广，琐碎繁杂，足足扮演了一个“保姆”加“管家”的角色。由于各居委会、居民小组的工作，一般都是由几个主要的积极分子带头做，极易造成“少数人累死、多数人挂名”的现象。

作为区一级政权下面的群众性自治组织，工作部门的设置应根据实际需要而设置，不应千篇一律、不加取舍地统一设立。解放大道居委会下设有治安保卫和文教卫生两个工作委员会。《调查报告》中指出：“在实际工作运行中，发现文教、卫生、优抚、社会福利等工作可由各委员分工负责，不必设立固定的工作委员会。以避免工作分散、层次重叠。”再如，在《关于球场街道建立居民委员会工作情况和意见（初稿）》中提出，“街人民调解委员会的建立并不适应本街具体情况”。据办案情况统计，平均日办案量不超过十起。若加强居委会的调解工作，会造成调解委员会无多的案件可办的尴尬现象，部门形同虚设；若放松居委会的调解工作，案子就要送到办事处去解决，增加办事处的调解事务工作量。把人民调解委员会设在居委会下面的一点好处就是：便于工作的开展，易于领导统一集中。但从上述分析可以看出，两部门之间在工作上的是有抵触的，易造成力量的抵消，不利于居委会更好地发挥它应有的作用，彼此间互助关系不易维持。

此外，按照美国学者沃尔夫和西蒙的归纳，非盈利组织还面临着财务困境、权利困境、效能困境等诸多问题[13]507。城市居民委员会，作为非盈利组织的一种存在形式，成为了政府之外的第三方管理机构。中国的城市基层群众自治组织不是随社会发展，自然产生出来的，而是国家建立及政权建设的产物，这一组织与国家政权体系有着内在、紧密的联系，是国家通过行政命令手段建立的。尽管如此，它对于维护新生政权的统治、维护城市社会秩序的稳定和发展，形成市民与政府双向沟通的链条和渠道起到了十分重要的作用。同时，这一组织在社会中营造出了以公民参与为基础的基层组织群众自治模式，这对实现公民的自我管理、自我教育、自我实现，积累了较宝贵的经验，为今天的基层社区建设提供了丰富的可借鉴之处。

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A

1001-4799（2010）03-0064-06

2009-09-01

何捷一（1955-），男，河南淅川人，中南财经政法大学马克思主义学院教授，主要从事历史唯物主义、应用哲学、科学社会主义理论和实践研究；于丹怡（1982-），女，北京人，中南财经政法大学马克思主义学院2008级硕士研究生。

邓建华］