高校行政组织及其管理的去行政化反思

吴小绒

（华南师范大学机关党委，广东广州510631）

高校行政组织及其管理的去行政化反思

吴小绒

（华南师范大学机关党委，广东广州510631）

当代大学是以知识为操作材料，以学科为基本构架的学术性社会组织。高深知识的特征决定了大学组织是柔性化的组织；学术组织与科层组织的交叉决定了大学组织管理职能的糅合性；掌握高深知识的教师和学生决定了大学组织管理对象的人本性。下面我们从组织学角度出发，探讨作为一种柔性化组织，其组织目标、组织结构以及组织对象等与行政化管理体制的背离。

一、大学组织的本质特征与去行政化的必然性

首先，大学是以传递、生产以及传授知识为目标的社会文化组织。一般工业组织的目标是效率，最大量地生产社会所需要的产品。为了达到效率这个目标，组织往往呈现等级化，上下级之间的服从和协调等特征。权力和利益在这些组织中也因此扮演关键的角色。权力和与之相关的物质利益是行政部门的主要动力机制，而利益和与之相关的权力职位是工业部门的主要动力机制。但大学组织显然不是这样。

伯顿·克拉克认为：“高深知识是高等教育系统占支配地位的特征。高校的学术工作都是围绕特殊的理智材料——高深知识组织起来的”。［1］这也是对现代大学内部组织的定位。事实上，任何组织的特色总是围绕它的任务而形成，而大学的任务则是以知识为中心的高度专业化的学术业务。考察大学的发展史可以发现，大学的产生从根本上源于社会发展和人类自身对高深知识的渴求，历史上最初的大学就是作为高深知识的传播机构而诞生的。知识的社会作用越来越显著是大学逐渐从社会的边缘走向社会中心的基本动因，现代大学的人才培养、科学研究和社会服务三大职能都是围绕着高深知识而展开的，而知识是在社会的发展过程中逐步积累和发展起来的，表现为专门化、自主性程度高的特征。相对于人类探索知识的角度，知识是更具有柔性特征的物质形态。在大学管理中，以知识为中介的人际关系活动过程的存在，使管理者面临着许多模糊性和不确定性，进而决定了大学组织是柔性化的学术组织。

其次，大学虽兼具学术组织与科层组织的双重属性，但学术组织是其本质属性。从中世纪到近代欧洲工业革命前的历史时期里，欧洲的大学基本上是作为“一切知识和科学、事实和原理、探索和发现、实验和探索的高级保护力量”而存在，“对任何一方既不侵犯也不屈服”［2］，大学以自治的教学组织形态远离现实社会。欧洲工业革命后，特别是美国土地拨赠运动之后，高校在社会经济和科技发展中的动力源作用受到人们的空前重视，西方各国政府和社会为促使高校满足社会发展对人才和科技成果的需求，普遍加强了对高校的干预。外部巨大压力和内部强劲动力的双重作用，迫使高校进行内部组织的变革和创新。由此，主要围绕知识体系而形成的、相对简单的传统组织结构，与围绕着庞杂的规划、人事、财政、设施设备利用和维护以及对外联系等事务建立起来的，以满足外部环境和内部资源合理优化要求为目的官僚化组织的结构，两者共同构成高校整体组织结构的两维，通常人们认为前者体现的是高校的学术传统即组织的学术属性，而后者则体现为组织的科层属性。

不同于工商企业组织和政府部门，高校尽管也具有科层组织的部分属性，但就其主要的活动内容而言，它是属于专业化的、学术性的机构。正如著名的社会学家彼德·布劳所指出：科层化的刻板与纪律性同学术组织是不相容的，它要求自由地采取一个更富于弹性和想象力的途径从事教学活动，即激发学生去探求事物本质的兴趣；大型的学术机构，不同于一般组织，它要求具有更复杂的管理。对预算和日常程序的过分关注往往易为学术探求带来危险；无疑，大学在诸多方面同企业组织根本不同，这里没有8小时工作制，没有直接的监督，没有清楚的效益测量评价以及其它；尽管教员彼此间存在等级以及对学术事务的影响作用不同，但他们之间并不存在彼此监督的等级关系，所有人员都是操作者。

概而言之，现代大学组织的学术属性与科层属性的结合与交叉决定了大学学术管理与行政管理的交叉，进而导致了大学组织职能的复杂性。而官僚化的管理制度实际上是科层组织的官僚化，它不仅先天缺失对于大学学术属性的关照，造成行政管理越界，侵占了学术管理的权限，而且刚性的结构凸现科层制度本身的局限性，还揉杂了等级观念以及行政化的行为方式，阻碍了大学组织的正常发展，扼杀了大学作为一种特定学术组织的勃勃生机。

再次，以传承与创新高深知识为己任的教师与学生决定了大学组织的人本特性。大学组织管理的对象是掌握高深知识的教师和学生，这决定了大学组织管理对象的人本性。从大学的发展来看，一方面，大学的重要活动是人与人之间的自主合作、交流探究。一切教育关系主要是围绕着教师与学生之间来展开，人的因素在学校教育和管理中占据着主导地位，因此做人的工作则成为大学区别于其它组织的一个重要特征，并成为侧重点与着力点。另一方面，大学的核心竞争力来源于教师的工作水平，教师劳动是一项长期性、自主性、难以控制和量化又极具个性化的复杂的脑力劳动，决定了其工作方式个体化程度很高，需要进行创造性思维。大学内部的诸多学术活动很难有非常清晰和明确的目标，教学和科研活动过程也不存在规范、划一的技术，由于个体决定自由度相对较强，参与的非结构化特征突出。另外，大学内部成员的复杂也导致了其结构性关系的复杂，如组织成员之间既有制度化的正规关系又存在非制度化的非正规关系，而且，大学组织的权力结构也不单纯。具有教授个人权力、教授行为权力、学院式权力、大学行政权力及大学董事会权力并存的权力构架。这也决定了大学组织对掌握高深知识的教师、学生及其各种权力构架的管理更需要人本性。大学管理者就是要想方设法通过心灵沟通、感情认可，充分利用大学各级组织的影响，调动教师和学生的积极性和主动性，促使他们个性情感解放和人格独立，从而在自觉自愿的前提下主动发挥潜在积极性。

大学组织对象的特性决定了教育组织内部所涉及到的权力和利益是次要的，仅仅是为了维持教育组织的运作的可持续性。创造知识与培养人才与生产服装、鞋帽和电子产品之间的不同不言自明。简单地说，任何工业产品都是可以通过简单到复杂的各种机械装置可以生产出来的，而知识的创造和人才的培养则不能。因此，官僚化管理制度下简单挪用管理行政部门工作人员和工厂工人的方法来管理教师和学生，显然不能适用于管理具有创造思维和批判精神的教师和学生。

在我国高等教育的诸多问题之中，制约大学发展的主要因素就是大学管理体制的“行政化”问题，它在深层意义上，是产生大学诸多问题的根源。就管理体制而论，管理体制既包括大学之外的宏观的管理体制，也包括大学自身内部的微观的管理体制，但不论是外在的宏观管理体制，还是内在的微观管理体制，整个体制都充满了行政化的色彩。从其内外的关联来看，可以说正是因为外在的管理体制的行政化色彩，才使得大学附属于政治与行政，同时也使大学在微观管理上也到处充满行政色彩，也使个别大学（如北京大学）试图实现“大学自治”，却因为外部环境不相适宜而不了了之。反过来，也因为中国大学自身以一种行政化的方式运作，才使得大学也是“顺从”于外部环境，缺乏应有的力度去推动环境的改变。因此，从大学内外的行政化管理体制的同构上来看，可以说大学的内外管理体制达到一种“相辅相成”的恶性循环。如何破解这种恶性循环，就有必要对这种管理体制进行分析。

二、高校行政组织行政化的弊端及其根源

学术性是高校的本质属性，学术活动是高校的中心活动。高校的学术研究、人才培养、社会服务等功能决定了高校应以学术民主管理为主。但现实的问题是，高校多是以学术行政管理为主导，学术民主管理弱化，教学、科研人员在某种程度上成为执行行政命令的工具。这在高校的管理决策、日常运作和评估督导中随处可见。

（一）学术行政管理部对学术问题过多干预，学术组织的功能被弱化

霍尔巴赫指出：“中国普通的行政人员，在其他国家应该是给专业领导和专业人员做辅助工作的，而在中国却常常能领导和指挥专家。”我们经常碰到的情况是，长官意志取代学术发展规律而居于学校决策过程的核心，各学科专业领域的专家在学校管理中的发言权被严重削弱，甚至忽略。“现在我国很多高校在进行核心决策时，还是行政主导，学术委员会等学术组织的作用微乎其微。”全国人大代表王利民就说，“高校应该积极通过制度创新和校内体制改革，实现以行政管理为主导的、高度集中的管理模式向行政管理与学术管理相结合的管理模式转变。”［3］学术事务由不懂学术发展规律的外行来管理，广大学术人员参与管理的最主要形式是座谈会，教师提出的意见大多只是一种形式，往往不了了之，决策权在行政人员方面。

最能体现大学学术民主管理的组织形式—学术委员会的成员几乎都是学校、主要职能部门与院系的领导。这些领导倾向于从行政的角度看问题，或倾向于自己部门的利益（特别是经费方面），从而导致表面上看起来是专家治校，制度完善，实质上还是领导说了算。一位大学教授说，在学校的“生物链”中，学校领导处于最高层次，教师处于最低层次，手中无职无权，自然没人听你的。作为一名教授，在学校里能有一点发言权的地方，就是能决定所教的课程出什么样的试卷，对拟招的硕士、博士生能给予多高的面试分数。教师在学校“生物链”中的地位决定了他们的声音极其微弱。可能他们非但无法对学校的发展提出建议，有的更处在缺乏公正、尊敬的环境里，失去了自信，失去了对教学与科研的热情。

（二）教学与学术事务管理的僵化，限制了教学与学术活动的自主性、创造性

教师往往不能根据学科专业的特点自主教学。教师要参加学术交流，还必须写申请报告，三番五次地跑办公室审批。再如学期末对学生的考核，教师也必须在规定的时间把试题和标准答案送到教学管理部门，但有些人文学科的课程可能根本不能有标准答案。由此可见，学校的一些规章制度缺乏针对性和实效性，在严格的规章制度控制下，教师只会照章办事，缺乏创造性，导致工作中出现形式主义。

（三）对教师工作的评价充满行政色彩，偏离了评价的真正目的

高校现行的学术管理包括教学工作量制度、科研成果评审和奖励制度、职称评审制度、人事分配制度等，一般实行量化管理方式，主要集中在数量指标上。如评教授要求上多少课时，在权威和核心期刊上发表多少论文，出版几部论著等。过分看重数量指标，必然导致教师对数量指标的“病态追求”与“病态攀比”，从而使科学研究脱离健康的轨道。

对教师考核和奖励的本意，在于通过评价建立激励机制，不断提高教师的教学、科研能力，提高教师的责任意识，进而增强高校的竞争力。但由于学术行政管理中种种不符合学术规律因素的存在，教师们觉得不堪重负。一项对广东20多所高校教师的调查结果表明：高校教师的“怕”主要与工作有关，与高校的工作环境、管理体制、保障体系不完善有关。如科研方面频繁的统计和公示，脱离实际的鼓励和奖励，一味追求文章的数量或文章发表刊物的级别，给高校教师造成巨大的心理压力［4］。

（四）高校行政组织行政化管理取向的根源

造成我国高校管理体制官僚化的原因甚多。在计划经济体制下，政府是各级各类教育管理的唯一主体，政府对教育事业及其机构不分层次、类别、属性的统包统揽，政事不分、政校不分，教育事业发展与学校教育教学活动事无巨细，均由政府及其教育行政部门严密控制，因此，学校俨然就是政府的一个行政单位，学校处于金字塔式的、僵硬的、等级的科层体制之下，而政府的行为决定了整个教育的一切方面。我国政府机构包揽社会、学校、个人事务，教育管理体制受制于经济、政治体制，中央政府对教育的发展负有全面的、直接的责任，负责制定教育方针、政策，规定统一的学制，决定教学计划和教学大纲，进行教育业务指导等。这同时导致了“教育行政部门代替学校办学，学校是教育行政部门的附属，而不是独立的真正意义上的办学实体”。

可以说，这是一种自上而下的单向度的管理机制。这种管理机制是政府对公共教育的垄断性和强制性的管理，政府是教育管理的中心和关键之所在，“其权力的运行遵循韦伯所设计的层级式的单向度控制”，而学校在使用自己权限时，不可避免地受到上级的压力，面对变化缺乏应变能力、适应能力和创新能力。校长、教师、学生、家长、社区人士等学校的相关利益者对学校的管理和决策没有发言权，他们只是机械地执行各级教育行政部门的指示、命令，缺乏工作的积极主动性和责任感。因此，统治型管理机制下，受教育者几乎没有对自己利益诉求的渠道，政府与学校及政府部门上下级之间的信息流动是单向的，也严重缺乏社会参与教育管理的机制，无力回应社会和家长对多元教育的需求。

此外，虽然目前基本上形成中央和省级政府两级管理、以省级政府管理为主的高等教育管理的新体制，并且在这种管理体制上，各级教育主管部门采取了一些放权措施，扩大了学校的部分自主权，改变了以往高度统一、行政指令式的管理体制。政府在高等教育管理体制的改革还是更多的把高等教育管理体制存在的问题视为其内部事务的问题，没有充分意识到政府与大学的异质性，因此，政府与大学的行政隶属关系还没有真正放开。

与大学隶属于政府相对应的是，政府未能给大学营造一种有效的竞争机制。尽管在大学隶属于政府之下，大学之间也存在着“竞争”，但是，其竞争更多的是向主管部门、向政府“争宠”，向政府“献殷勤”，“向上跑关系”（所谓“跑部钱进”），而不是更多地致力于学校自身的实力建设，置身于对社会的回应。这就很难形成一种有效性的竞争。

正是由于上述诸多原因，导致当代中国大学的行政化问题发展到极其严重的程度。这不仅体现在大学领导层的官员性质，还包括管理过程中的行政色彩以及学者在决策中的边缘化。大学校长分为副部级和正厅级不过是行政化的一个表征，整个大学中有官职者人数众多，公文成山，会议似海，官员们在决策以及资源分配上近水楼台，凡此种种，都使得大学更像是官场。当代中国大学不仅是个小社会，而且是个小“政府”，与地方党委、政府一样，每所高校设党委系统的办公室、纪委会、组织部、宣传部、统战部、武装部、学生工作部，同时还设有行政系统的办公室、人事处、教务处、科研处、学生处、招生办、保卫处、审计处、外事处、档案馆、老干部处、基建处、后勤处、校产处、设备处，甚至计划生育办公室、爱国卫生运动委员会办公室等，另外还设有团委、校工会，高校俨然成了小“政府”。

在一个高级知识分子云集的地方，“科层制”的管理方式显然有点过于简单形式化。管理者本身并不十分了解专业的最新动向和科研方向，常常无法很好地理解和支持广大的教授、教师们，教师们也会因在此种环境中浸泡愈久，慢慢丧失了个性。置身于这样一种人文环境之中，一线教师的创造力更是慢慢地无法挖掘了。而且“科层制”的管理模式，滋生的是“长官意志”和曲意奉迎的“幕撩人物”，绝少有“魏征式”的角色，好大喜功现象时有发生。所以，有的教师便专心于自己的业务，对集体的事情是“种豆南山下”、“心远地自偏。”本世纪初，蔡元培先生在北大试行的“教授治校”对我们今天的高校管理体制应该具有很高的借鉴价值。纵观美国著名大学的历史，可以看到其中共同的一点是充分发挥教授在学校决策中的作用。教授会是美国各大学中必然存在的组织。如伯克莱加洲大学的教授会不但有课程的决定权，还决定教授的提升、财源的合理使用以及学校未来的发展规划等。教授会负责制定学术方针和规划，然后由董事会委托校长实施。

［1］ 王长喜，陈磊.论现代大学内部组织特性及其柔性化管理.科技进步与对策杂志社，2005（1）.

［2］ ［美］伯顿·克拉克.高等教育新论——多学科的研究，王承绪译.杭州：浙江教育出版社，2001.

［3］ ［美］科尔.大学的功用.陈学飞，等，译.南昌：江西教育出版社，1993：1－2.

［4］ 阎光才.高等学校内部的组织特性探悉.清华大学教育研究，1999（1）.

【责任编辑：二月风】

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1000－5455（2010）03－0140－04

2009－11－20

吴小绒（1969—），女，广东陆丰人，华南师大机关党委助理研究员。