论我国食品安全监管方式的多元化

崔卓兰，宋慧宇

（1.华南师范大学法学院，广东广州510006；2.吉林大学法学院，吉林长春130012）

论我国食品安全监管方式的多元化

崔卓兰1，2，宋慧宇2

（1.华南师范大学法学院，广东广州510006；2.吉林大学法学院，吉林长春130012）

传统以强制为基础的单一监管方式已经不能满足现代社会对食品安全监管的需求，严重阻碍了食品安全监管的有效性。这种食品监管方式的滞后是多方面原因造成的，有政府自身特性和能力的局限，也有中国现实条件下制度的惯性依赖。因此，在服务型行政场景下，探索多元主体参与、非强制性、更多融入专业技术与激励机制的多元监管方式殊为必要。

食品安全；监管方式；服务理念；多元主体；激励机制

面对当前我国食品安全的严峻形势，政府公权力是否应当介入已经不是一个有争议的问题，而如何介入即提高政府监管的有效性成为当前迫切需要解决的问题。①对此学界已从多方面进行考察和研究。宏观监管政策、监管模式的改革固然重要，但当前政府微观监管方式的滞后也已经严重阻碍食品安全的有效监管。在宏观监管体制改革尚在不断摸索的情况下，微观监管方式的改革和创新必将对提高食品安全监管水平有所裨益。

一、对食品安全监管方式的分析与反思

我国目前的食品安全监管体制脱胎于计划经济体制。由于改革的渐进性，使监管方式具有混合的性质，既有市场经济现代监管理念的探索，又有计划经济管理模式的痕迹。但总体来讲，宏观监管政策和监管模式已有现代监管体制的雏形，但微观监管方式仍然没有脱离传统计划经济模式，基本上是以强制为基础的单一监管方式。

（一）监管方式滞后阻碍食品安全有效监管

政府监管的有效性就是政府完成监管行为以及达到预定监管目标的程度。当前我国食品安全监管方式不能适应或落后于社会需要和当前经济发展水平阻碍了食品安全监管的有效性。

1.监管理念滞后。食品安全监管主体“重权力、轻权利”，“重管理、轻服务”，习惯于使用命令控制式的行政监管手段，具有单方性、强制性、确定性、消极性等特点。这种理念之下的权力运行方式易出现权力的扭曲和异化，表现为权力过度介入市场甚至直接参与市场竞争。同时，对于应当承担的维护和建立良好食品市场秩序的职责却监管缺位，出现大量的政府行政不作为现象，部门之间“有利则争，无利则推”，基于地方保护主义心理，对地方“纳税大户”、支柱产业出现的问题采取睁一只眼、闭一只眼的态度，甚至在曝光之后，为了逃避连带责任而百般遮掩。

2.监管方式单一，包括主体单一、手段单一和运动式执法。计划经济政府全面统治经济的后遗症就是强调政府作为监管的单一主体，强化监管手段的强制性、对立性和单一性，忽视其他主体的能动性和监管手段的多元化，表现在：轻视社会团体、消费者对食品安全监管的主动参与，否定市场主体在维护自身食品安全中的选择权利；对于出现食品安全问题的市场主体以罚款代治理；大搞运动式执法，经常在食品安全事故出现后，进行“专项整顿”、“专项检查”，过后则一切故态复萌。

3.监管程序不民主。中国是一个行政权力高度发达的社会，表现为权力封闭运行，不公开透明，而消费者对食品安全的信心取决于对监管机构实施食品控制过程的认知程度及信任程度，而这种认知和信任建立在充分了解的基础上。与这种需求相对应的却是政府对监管过程的遮遮掩掩、对问题调查处理的讳莫如深以及公众问责程序的缺位。这种程序的不民主会导致消费者失去参与食品安全监督的热情以及对行政监管行为的质疑与不服，造成监管执行的困难，更会因“暗箱操作”而失去公众的信任。

（二）当前食品安全监管方式滞后的原因

食品安全监管方式滞后由多方面原因造成，有政府自身特性和能力的局限，也有中国现实条件下制度的惯性依赖。

1.政府能力所不及。“在政府职能既定的条件下，政府对其职责履行的好坏，在很大程度上取决于政府自身的行政能力。”②食品安全监管方式其实就是政府为了实现维护食品市场秩序、保障公众生命健康这一行政目标的手段能力，能否达到目标受其自身能力限制。首先，政策制定者主观认知困难造成监管失灵。任何政策制定者在决策过程中都会面临认知的困难——不论是利他者还是自私自利者。③作为欠发达国家，中国在学习西方监管体制并欲将其在中国实践的过程中，对于西方监管体制本身的学习和把握是否准确、建立的监管体制是否适应中国的现实以及是否能够达到预期的目标都会影响监管方式的实效。其次，法律或政策的不连贯、不一致造成监管方式选择的困难。目前，不仅在食品安全监管领域，很多领域的监管法律和政策仍然缺乏完整性、连续性和一致性，对于监管方式没有形成统一且有体系的制度设计，并且监管行为的依据也存在相互矛盾的现象。我国食品安全监管部门为了便于本部门执法，相继制定了许多部门标准。这些标准之间交叉、冲突，有些标准规定竟相差上千倍，不但没有起到约束食品质量的作用，反而使监管主体和行政相对人无所适从。

2.政府组织具有内在性和自利性。政府组织有自己组织内部的目标，用以指导、调整和评估机构绩效和机构全体员工的表现，但这种内在标准不同于市场组织的内在标准，因为来自“消费者”的反馈和信号的不足或不可靠，常常难以确定，④致使政府部门及官员易产生私人内在目标。根据公共选择理论，在政治生活中，政府同市场主体一样是经济人，都以个人效用最大化作为选择的根本原则。这种自利性如果超过一定限度必然导致各种不负责任行为的发生，甚至可能会为了政府利益而忽视甚至损害个体利益、社会公共利益。经济体制转轨过程中，出现监管权力渗透到市场竞争中参与资源分配的争夺，造成政府监管权力定位不准确和权力部门化、部门利益化、利益法律化的现象，不科学的地方绩效评价体系使地方政府将短期经济收益作为唯一指标。在我国食品安全多头分段监管模式下，一些食品安全监管部门在监管行为中为了追逐部门利益、地方利益和个人利益而不愿意去寻求更有效率的监管方式和效果。这样做的部分原因是监管机构最终要依赖与企业的良好关系来维护自身利益。

3.行政垄断和监督乏力造成监管低效。政府作为食品安全监管服务的唯一提供者，具有垄断地位。这使得政府监管缺乏竞争的压力，而更新监管方式必须要付出相关的人力、物力和财力，更可能面临失败的风险。监管主体在可以选择维持现状而不会失去其原有地位的情况下，必然缺乏创新的动力，致使监管方式的供给与社会需求之间失去平衡。与此相对，面对政府提供的食品安全监管的垄断服务，消费者具有不可选择性，但采取对抗“政府失灵”的“集体行动”困难重重。与分散的众多受益人（食品消费者）以及组织严密的受规制⑤阶层（食品生产和销售企业）有关的制定法不容易得到充分实施⑥，这种集体对抗行为无法排除“免费搭车”者，最终结果可能是谁也不去通过反映食品安全问题并监督政府监管行为来维护自身权益。此外，消费者相对于食品生产经营者和政府监管部门的弱势地位也决定了他们维护自身权益的能力不足，此时若本应维护其权益的监管部门与被监管对象结成同盟（如腐败、俘获现象），不但消费者的权益不能得到保障，而且监管主体的低效行为更将得以延续。

4.监管者与被监管者间信息不对称。“不完善的信息和不完全的市场问题作为市场失灵的一个来源在公共部门里是普遍存在的。”⑦食品安全监管者为了达到监管目的，必须利用被监管者所拥有的经营信息。传统行政监管理论是以监管者拥有完全信息作为假设条件，但事实上被监管对象为了实现利润最大化，都会企图向监管者隐瞒相关信息以获取信息租金。食品安全监管者要想达到有效监管目的，就必须加大信息搜寻成本，虽然有可能达到避免某一方面市场失灵的目标，但必须付出逆向选择和隐藏信息等带来的社会成本上升的代价。

5.路径依赖限制监管方式的更新。根据新制度经济学理论，制度变迁中存在路径依赖现象，即先前的制度选择制约着以后的制度选择的范围和制度演化的方向，沿着既定的路径，经济和政治制度变迁可能进入良性循环轨道迅速优化，也可能沿着原来错误的轨道继续前行。一旦进入初始路径，制度会在既定方向上自我强化，拒绝甚至对抗制度的再次创新。食品安全监管方式的更新同样受到原有制度的约束和阻碍，传统统治型的监管方式已经内化到行政组织的运行模式中很难轻易改变，并且强制管理、运动式执法、重行政手段等这些传统监管方式反过来又进一步强化了路径依赖，增加了改革的难度。

二、监管方式更新应贯穿服务理念

“在具有不同的历史和结果的不完全反馈下，行为者将具有不同的主观主义模型，因而会作出不同的政策选择，因此，制度变迁过程中，边际调整就不会完全趋同。”⑧尽管存在食品安全监管主体自身的局限性以及既有落后制度的制约，但行为者的观念在制度选择和变迁中有着至关重要的作用。当前我国食品安全监管方式的选择与更新应当贯穿服务理念。

（一）监管方式理念的转向：由统治到服务

“二十世纪公共哲学认为，政府行政的最大目的在于提供公共服务。”⑨中国社会结构的变迁和经济体制的改变使政府职能由传统统治型转向现代服务型。在传统统治型政府模式下，驱动社会运行的轴心，决定社会资源配置、分放和利用的关键，在于政府而不在于市场，故而在日常行政管理活动中，“说一不二”的强制命令式管理方式可以并且必然大行其道。⑩现代市场经济的发展意味着政府从全面经济控制中逐渐退出，让位于市场。政府对经济的干预不再是统治甚至代替市场而转向服务于市场，为市场主体公平竞争创造良好环境和秩序。在计划经济体制下，国家包揽食品行业所有事务（包括安全监管）的管理，将管理职权分散到各个领域、各个层级的行政机构，由国家最高行政权力统制并协调不同领域之间的管理以及冲突，实现了食品安全领域的稳定。但是，市场经济要求政府从包揽一切食品行业事务管理中退出，合理确立食品安全监管权，切实转变食品安全监管方式，以公共服务为基本目标，旨在解决好“公共利益”问题。

食品安全监管服务应当具有自身特性。其一，是有限服务而非无限服务，监管要与市场保持距离，不再直接干预，即使对于国有资产的监管也要保证经营权和监管权相分离，防止公共权力市场化。其二，是多元化服务而非单一服务：监管主体多元化，政府不再是服务的惟一提供者，要包容和吸纳各种市场主体、非政府组织和公民个人作为服务的提供者；监管方式多元化，创新多种监管方式并相互配合，少使用命令、处罚等强制性手段。其三，是积极服务而非消极服务，改变监管者“不求有功但求无过”的监管心理，以动态的、积极的能动性力求不断创新。其四，是和谐服务而非对立服务，改变传统“官本位”高高在上将监管者与被监管者对立起来的管理方式，蕴监管行为于服务公民、服务社会之中。

（二）监管方式法治化：认真对待权利，还权于市场主体

“在权利文化背景下，公民与政府之间的关系不再停留在政治层面上的‘主仆’关系，而是具体顾客与商家的关系，即公民既是政府的管理对象，但更是政府的服务对象。”公民权利是权力的基础和源泉，即监管权力的配置和界限都必须以公民权利作为基础才是合法的和正当的。市场失灵严重破坏了食品市场的秩序，假冒伪劣食品甚至有毒食品充斥市场，侵害了消费者的合法权益，直接危害公众的生命权和健康权，同时也给正规厂商的合法经营和正当权益造成了损害。这种负外部性不能通过市场机制来自动纠正，必须由政府为公共健康而采取干预行为，这是监管权力存在的理由。因此，必须认真对待权利，无论是对于公民作为消费者所享有的食品安全权利，还是食品生产和销售企业作为市场主体所享有的生产经营权以及所有行政相对方所享有的参与和监督监管的权利，监管主体都必须予以充分尊重和保障。监管主体正是通过提供良好优质的食品安全监管服务来实现对权利的保护。

食品安全监管以市场失灵为前提条件，但只有确认监管能够有效解决市场失灵的前提下监管权力才能介入。计划经济向市场经济体制转轨就是传统政府权力从私人领域及事务中撤离的过程，还权于市场主体。具体来讲，可以将部分食品安全监管服务（准公共物品）授予私人主体、以协商和激励的监管方式代替传统单方和强制的监管方式、增强食品安全专业技术监管等。通过一些私法的原则和手段、更加民主的方式来实现行政主体与行政相对方之间的平衡和制约。

三、食品安全监管方式应多元化

食品安全的严峻形势迫切需要更新监管理念和方式。为顺利实现行政管理，运用某些命令、强制手段固然必不可少，但由于其主观决断性强，追求显效，方式较简单粗暴，若使之成为独一无二的行政行为方式，势必引起行政摩擦的加剧，造成不必要的矛盾与对抗。⑩现代市场经济的发展赋予了政府监管以新的内涵，监管者与被监管者已不再是不可调和的对立状态，而应当以一种多元主体参与、非强制性、更多融入专业技术与激励机制的多元监管方式来调动公民的积极主动性，自愿服从并参与监管，以达到服务、引导、监督、有序的和谐状态。

（一）多元主体监管方式

随着社会经济的发展，出现了社会结构分化、社会利益多元化的状况，传统的全能政府控制模式早已不能适应社会多元化的需求。食品的生产和消费日益丰富多样，涉及食品安全监管者、食品生产经营者、食品消费者以及与食品相关的各种非政府组织，多元利益主体要求一种开放、动态和多元参与的监管模式，以自主性取代过去那种强制公民接受由政府监管者所限定的整套服务体制。“增加‘消费者’选择公共服务的机会可以通过这样两种方法来实现：或者通过打破过去对大多数公共服务的垄断，或者通过增加必要的手段从而使公民能够更自由地选择服务项目。”针对我国食品安全监管，“打破公共服务的垄断”就是还权于市场主体，将食品安全公共服务社会化的过程，“增加必要手段”可以采取多种监管方式给予公众更大的开放度和更实际的选择权。

政府监管者、生产经营者、非政府组织和公民个人组成的食品安全多元监管网络中，政府是当然的主导力量，并不能因为分散治理而放弃其自身应当承担的职责。

首先，政府应当保证食品安全监管权的独立性、合法性和有效性。监管权必须独立于微观经济管理权，特别是当前对国有企业的资产管理和监管要适当分离，保证监管机构保持客观、中立的立场。在国家层面，可以考虑将依附于各个部门的食品安全监管权集中统一于一个独立性比较强的机构，全面系统地考虑食品安全问题，提高食品安全监管的工作力度与效率；在地方，无论监管机构是否在形式上独立于地方政府，必须保证实现监管权的独立性，监管机构与所管理的企业分离、与其他行政机构分离，即使出现食品安全事故也容易认定责任主体。尽快以统一立法的形式对食品安全监管体制进行确立，解决国务院“三定方案”中机构设立与法律授权相分离的做法导致的监管机构法律地位模糊、权限与法律冲突、执法缺乏法律依据等一系列问题。根据食品安全监管的经济合理性，严格界定监管范围及其行使方式，当前有必要改变多部门分环节的监管体制，理清各环节之间的职权交叉及遗漏。

再次，鼓励和引导社会公众自觉参与食品安全的监督。食品安全最终关系每个公民的生命权和健康权，公民有权以个人身份对企业的产品、行为和政府监管行为进行监督。考虑到消费者的分散性和弱势地位，政府要确保消费者基于食品安全应当享有的各项实体权利和程序权利，要为公民实现权利提供完善的参与机制以及利益驱动机制。

最后，以激励方式鼓励食品生产经营企业主动保证安全投入、积极参与安全监管，与政府监管形成良性互动。

（二）激励式契约监管方式

激励式监管在基本保持原有监管框架下，采取协商、诱导、建议、奖励等柔性方式激励企业提高内部效率。监管者给市场主体指明大致的行动方向，以激励、诱导为驱动，给予市场主体一定的自由裁量权，允许其结合自身实际，作出其认为合意并且符合监管者所期望的选择。这种双方基于合作基础上达到监管目的的方式既可以节约监管失灵带来的成本，又可以调动相对方的积极性和主动性来实现行政管理目标。

行政契约是激励式监管中的主要实施方式。食品安全监管也可以采用激励式契约监管方式。监管机构与被监管企业签订合同，就食品生产和销售安全各项主要指标作出约定，监管机构根据被监管企业履行合同约定的情况实施奖励或处罚措施，监管者更多地是以结果而不是行为来控制企业的生产销售过程。这种方式既有法定约束力，又比法律灵活多变，更重要的是能够吸引被监管者参与共同完成公共行政目标。监管契约的达成离不开行政奖励的肯定性诱导，监管机构“以相关政策优惠、物质或精神鼓励的方式来肯定市场主体已有的符合政府意图的行为，并以此调动、激发市场主体继续实施该类行为”，比如，对于达成食品安全监管契约的企业可给予减免税优惠、直接的奖励基金或者对企业食品进行信用等级评估等。

（三）重塑结果式监管方式

通常认为，结果监管是在事故对社会造成的负面影响或损失已经发生了的情况下采取的一种事后补救措施，不利于事故的预防；而过程监管则是设计一些流程在监管对象行为发生过程中实施监管，可以降低事故发生的风险，具有预防性。由于过程监管属于提前介入食品生产销售过程，因而不论是对于监管机构还是食品生产销售企业都会因需要遵循监管流程而付出更多的成本，对于被监管者来说，由于必须达到监管者的监管流程要求，更是损失了生产效率。这种过程监管的实施更多地是因被监管者消极遵守生产安全制度，不主动配合监管者的监管行为而采取不得已的措施。

相对于传统监管方式，现代契合于公共治理的监管模式更强调主体间的合作性。在协商的基础上达成规制共识甚至形成合意，建立起行政规制的公私合作伙伴关系，对于监管者来讲，则强调规制效果的可接受性。行政规制从过程导向转变为结果导向，从追求形式合法性转向追求规制绩效对被监管者来讲，采用非强制激励式监管方式能够激发被监管者的积极性与主动性来参与和配合监管。在这个前提下，重新审视和构建结果式监管方式有其必要性和可能性。结果式监管不仅仅包含对事故发生后的调查和处罚，而是应当以事故结果作为基础，建立对规制的事后评价和事后管理体系，包括：（1）对食品安全事故进行事后分析，包括事故发案率、事故频发地区、事故主要特点等，以求今后改进，不能仅以处罚为目的；（2）对监管进行结果评价，监管目标达到的程度、监管主体及被监管者对监管行为的感受及满意度、调整和改革监管的实际成果等；（3）对监管进行效果评价，包括监管行为及处理结果、监管政策和改革对社会起到的效果等。

（四）关注技术性（专业化）监管方式

检验检测是保证食品安全最为基础的手段。食品及其生产过程的生物学特性决定了，不同于传统初级食品的易辨识性，现代农业产品的科技含量不断增加，食品的农药残留、微生物污染等相关安全性信息更多更复杂，消费者仅凭肉眼很难辨别出食品质量的好坏，对于监管者也增加了监管的难度，迫切需要加强食品安全技术性（专业化）监管方式。

食品安全技术性监管主要包括食品安全标准体系和检验检测体系。食品安全标准是实施监管的前提和依据，以往我国食品标准存在层级过多（国家标准、行业标准、地方标准、企业标准等四级）、“双轨制”（即对同一食品安全执行双重标准，出口产品质量相当高而内销产品质量普遍低）、总体水平普遍低于国际标准、部分标准之间相互交叉甚至矛盾等问题。新出台的《食品安全法》对食品安全标准的统一性和强制性有了明确规定。首先，食品安全标准不再分散由监管部门各自制定，而由国务院卫生部门统一负责制定，避免了不同标准之间的遗漏与冲突。其次，明确食品安全标准是强制性的法律规范，提高了规范的层次，加大了规范的约束力，有利于加强对食品安全的监管效力。目前卫生部会同有关部门已正式启动食品安全标准的整合工作。但是，对我国现有的食品安全标准予以整合公布，并着手制定新的食品安全标准仍须注意很多问题。首先，要注重食品安全标准体系化，使食品标准体系结构合理，各类标准协调配套，逐渐与国际标准相统一。其次，要注重食品安全标准的科学性。在制定标准前，一定要进行风险监测和评估，以调查结果为依据，参照世界先进国家的食品安全标准，结合我国公民的饮食结构与习惯，保持标准的先进性、适宜性。再次，要注重食品安全标准的动态性。标准体系是一个动态系统，要不断根据市场需求、国内外技术发展动态、标准化法规等情况适时修订和完善。最后，要建立食品安全标准复核体系。通过食品安全标准体系不能一劳永逸，监管部门对通过标准的企业仍然要进行动态的复核程序，确认企业严格落实安全标准。

食品安全检验检测技术是食品安全法律法规和标准的落实。目前西方发达国家已经建立了完善并切实可行的检验检测制度，而我国在这一领域仍然重视不够。在完善食品安全检验检测制度方面，应建立多层级专业的检验检测机构，负责接受行政机构或者个人委托对食品检验检测，并对一定时期内的检验检测结果综合分析向有关部门报告，这些机构属于社会组织，不具备处罚权；按区域有重点地对食品安全问题集中地区特别是农村定期派遣一定数量的食品卫生和家畜家禽检测人员，将食品安全检测工作直接深入最基层，从源头预防食品的污染；聘请流行病学专家、微生物学家以及其他食品科研专家，采取与食品安全检测人员共同进驻食品加工厂、饲养场、销售点等方式，对食品供应的各个环节进行全方位的监管；建立食品检验检测巡检制度，上级对下级地区、平级不同地区不定期巡回抽检，以防止地方保护主义现象。

食品安全涉及社会整体利益，传统监管方式已经不适应当前社会对监管的需求，为此我们通过对现有食品安全监管方式的分析，积极探索新型多元食品安全监管方式以提高食品安全监管的有效性；但这并不代表一些传统监管方式不重要，而是希望将强制监管与非强制监管、过程监管与结果监管、硬性手段与软性手段多方结合，以取得更好的监管效果。

注 释：

① 特别是在我国政府主导型市场经济体制改革过程中，政府如何从包揽食品行业一切事务管理中退出，同时树立有效的监管已经成为当前一个重要的理论和实践问题。

② 何显明：《信用政府的逻辑——转型期地方政府信用缺失现象的制度分析》，学林出版社2007年版，第144页。

③ ［美］哈米德·豪斯塞尼：《不确定性与认知欠缺导致欠发达国家的政府失灵》，《经济社会体制比较》2004年第2期。

④ ［美］查尔斯·沃尔夫：《市场，还是政府——不完善的可选事物间的抉择》，重庆出版社2007年版，第51－52页。

⑤ 监管一词来源于英文“regulation”，国内对regulation通常有三种译法：管制、规制和监管。本文采用监管译法，文中引用仍沿用原作者用词，但含义与监管一致。

⑥ ［美］凯斯·R.桑斯坦：《权利革命之后：重塑规制国》，中国人民大学出版社2008年版，第116页。

⑦ ［美］斯蒂格利茨：《政府为什么干预经济》，中国物资出版社1998年版，第79页。

⑧ ［美］道格拉斯·C.诺思：《制度、制度变迁与经济绩效》，上海三联书店1994年版，第134页。

⑨ 吴锦良：《政府职能转变与行政精神重塑》，《浙江社会科学》1996年第3期。

⑩ 崔卓兰、蔡立东：《非强制行政行为——现代行政法学的新范畴》，见《行政法论丛》第4卷，法律出版社2001年版，第150，153页。

【责任编辑：王建平，于尚艳】

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2009－12－09

崔卓兰（1953—），女，吉林吉林人，华南师范大学法学院教授，吉林大学法学院教授、博士生导师；宋慧宇（1978—），女，吉林长春人，吉林大学法学院博士研究生，吉林省社会科学院法学研究所助理研究员。