公诉阶段轻微刑事案件快速办理机制研究*

乔伟荣

(西南政法大学 法学院,重庆 400031)

公诉阶段轻微刑事案件快速办理机制研究*

乔伟荣

(西南政法大学 法学院,重庆 400031)

公诉阶段轻微刑事案件快速办理对于提高诉讼效率、合理配置司法资源、贯彻落实宽严相济的刑事政策、有效预防犯罪具有重大意义。各地检察机关都在积极探索公诉阶段轻微刑事案件快速办理机制,但探索中也存在着诸多的问题,需要进一步完善该机制,以更好地发挥其作用。

公诉阶段;轻微刑事案件;快速办理

面对刑事案件大量增加、司法资源紧张的形势,为了提高诉讼效率、合理配置司法资源,同时为了贯彻落实宽严相济的刑事政策、实现办案的法律效果和社会效果的有机统一,最高人民检察院于2006年12月28日出台了《关于依法快速办理轻微刑事案件的意见》(以下简称《意见》)。轻微刑事案件快速办理机制,也成为司法实务部门、理论界积极探索的热门。公诉阶段承接着侦查阶段与审判阶段,是监督侦查、保证办案质量、实现繁简分流、提高诉讼效率的关键环节,研究公诉阶段轻微刑事案件快速办理机制对办理轻微刑事案件全程提速、实现各项司法目标具有重大意义。

一、公诉阶段轻微刑事案件快速办理机制的价值

1.公诉阶段轻微刑事案件快速办理有利于提高诉讼效率,合理配置司法资源,提高办案质量

我国正处于社会转型时期,刑事案件数量呈上升趋势,各地司法机关普遍存在着司法资源紧张的情况。一方面,司法机关工作人员长期处于超负荷工作状态,另一方面,部分轻微刑事案件的被追诉人审前羁押期间过长,甚至超过所判刑期,这种状况既影响了对严重刑事犯罪的打击力度,也不利于保护当事人的合法权益。而在不断增多的刑事案件中,轻微案件所占的比例较大。轻微案件的快速办理,不但提高了办案效率,使被追诉人免于受到过久羁押,而且能够使司法机关集中更多的力量去处理那些重大的案件,从而更好地保证办案质量、实现实体公正。

2.公诉阶段轻微刑事案件快速办理有利于更好地贯彻落实宽严相济的刑事政策

宽严相济刑事政策是党的十六届六中全会《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重要问题的决定》中提出的一项重要刑事政策,要求针对犯罪的不同情况,区别对待,对严重刑事犯罪坚决严厉打击,依法快捕快诉,做到该严则严,对主观恶性较小、犯罪情节轻微的犯罪嫌疑人,贯彻教育、感化、挽救方针,慎重逮捕和起诉,可捕可不捕的不捕,可诉可不诉的不诉,做到当宽则宽。对犯罪情节轻微的案件,在公诉阶段通过相对不起诉、刑事和解、暂缓起诉、辩诉交易等处理方式使案件不进入审判阶段而结案或是较快进入审判阶段,这充分体现了对轻微案件的“宽”。轻微案件快速处理,可以将节省的司法资源放在重大、疑难案件上,确保了打击的重点突出、力量集中,这也体现了对重大案件的“严”。因而,更好地落实了宽严相济的刑事政策,维护了社会的稳定与秩序。

3.公诉阶段轻微刑事案件快速办理有利于有效预防犯罪,实现刑罚的目的

现代国家刑罚的目的主要在于预防和控制犯罪。对轻微刑事案件而言,犯罪者大多是偶犯或初犯,还有一些处于未成年阶段,这些人往往容易改过自新。在漫长的刑事诉讼中,犯罪分子的标签会对被追诉人的心理造成诸多负面影响。而且由于羁押场所的同一,主观恶性较小的犯罪嫌疑人很容易受到那些情节严重、主观恶性较大的犯罪者的影响,受交叉感染之害。因而对轻微案件而言,快速办理机制能够尽量避免刑事诉讼过程中对被追诉人的消极影响,降低其再犯的可能性。同时,犯罪行为发生后尽可能迅速地对其作出否定性评价,有利于增强刑罚对公众的可感知性,实现刑罚的教育和预防功能。

二、公诉阶段轻微刑事案件快速办理的实践考察

1.公诉阶段轻微刑事案件快速办理的实践探索

近年来,全国各地检察机关都在积极探索公诉阶段快速办理轻微刑事案件的途径,落实《意见》的相关要求,主要有以下几种快速办理的方式。

(1)成立专门的办案组。广东深圳市罗湖区检察院公诉部门根据办案人员的专业特长、办案能力、办案经验等特点,成立了专门的轻微刑事案件快速办理小组。北京海淀区也推进办案专业化,侦查监督部门有专人办理轻微案件,公诉部门也设有专门的简易案件办理小组,案件按照繁简分流、轻重分流和对口分流的方式分类定组,使重大、疑难、复杂案件得以集中优势力量办理,实现司法资源科学合理的配置。

(2)简化诉讼文书。针对适用快速机制的轻微刑事案件,北京海淀区人民检察院侦监、公诉部门制定了相对固定的文书简化制作模板,同时,建立“书面汇报”与“口头汇报”相结合、繁简得当的内部审批程序。山东省兖州市人民检察院对轻微刑事案件的内卷法律文书进行了简化,一是精练讯问(询问)笔录,二是简化《公诉案件审查报告》,大大缩短了办案期限。

(3)缩短审查起诉期限。青岛市公安局、检察院、法院、司法局联手建立起了轻微刑事案件快速办理机制,规定适用该机制人民检察院审查起诉的案件,应当在15日以内审查终结。辽源市东辽县人民检察院将公诉部门对轻微刑事案件的审查期限确定为7日内,并规定期限内未能审结案件,将予以黄牌警告,且与目标管理考评挂钩。

(4)探索刑事和解不起诉制度。山东省兖州市人民检察院在审查起诉环节,轻微刑事案件符合和解条件的,经调解达成协议、经济赔偿履行完毕,且被害人自愿放弃追究犯罪嫌疑人刑事责任的,对犯罪嫌疑人作出不起诉决定。河南省郑州市人民检察院出台了《关于贯彻宽严相济刑事司法政策的若干规定》,规定在特定情形下的轻微案件检察机关可以作出不予批准逮捕决定和不起诉决定。

(5)建立人民检察院、公安局、人民法院的整体联动机制。广东省深圳市罗湖区人民检察院与区公安分局、区人民法院联合签署了《轻微刑事案件快速审理办法》,泰兴市人民检察院也与当地公安局、法院联合出台了《关于依法快速办理轻微刑事案件的具体办法》,这些《办法》都对轻微刑事案件在侦查、批捕、起诉、审判各个环节快速办理的原则和要求作了明确规定。由于各部门有统一的规范指导,使得各诉讼环节衔接顺畅,有效地促进了公诉阶段轻微刑事案件的快速处理。

2.公诉阶段轻微刑事案件快速办理实践中存在的问题

各地检察机关对公诉阶段轻微刑事案件快速办理的积极探索都取得了一定成效,但我们应当看到,各地的做法参差不齐,存在诸多问题。

(1)该机制缺乏具体的法律规定。最高人民检察院虽然出台了相关意见,规定了快速办理应遵守的原则、适用范围等,但从总体上说,《意见》缺乏实质的操作性,在是否适用以及如何适用的问题上没有明确的具体要求,而是主要依赖司法人员的主观裁量,这就使得轻微案件快速办理的适用受人为因素的影响较大,各地操作非常不统一。

(2)公安机关与检察机关配合不力,影响快速办理机制的效果。虽然有些地区公检机关积极进行沟通、配合,共同探索快速办理轻微案件的途径,但在许多地区仍存在着两机关各行其是的状况。由于检察机关是该机制的发起者,一般都会严格按照该机制的要求办理案件,但公安机关往往仍按原来的方式办理该类案件,没有审查起诉前面阶段的协调、配合,制约了公诉阶段轻微案件办理的提速。

(3)不合理的考评机制限制了快速办理机制的运用。由于“严打”的传统要求,现行各部门的考评办法一般都强调提高起诉率、有罪判决率,控制不捕率、不起诉率、无罪判决率、撤案率,并设置相应的量化考评标准,这样检察机关因担心考评成绩受影响,而不愿对符合不起诉、撤案条件的案件作出合理决定,这些普遍存在的不当控制大大制约了该机制的运行。

(4)刑事和解、暂缓起诉制度缺乏法律规制。刑事和解、暂缓起诉在实践中被大胆运用,但由于无相应的法律规定,显得名不正,各地对这些制度的适用范围、适用条件、法律监督等方面的做法也非常不统一,严重影响了法律适用的统一性、严肃性。

三、我国公诉阶段轻微刑事案件快速办理机制的构建与完善

1.现行刑事诉讼法框架下的完善

针对我国公诉阶段轻微刑事案件快速办理实践中存在的问题,在不突破现行刑事诉讼法框架的前提下,可以从以下几方面完善。

(1)制定全国统一的规范性文件,实现公诉阶段轻微刑事案件快速办理的规范化、制度化。针对目前全国各地做法各异,办案人员主观裁量性大的问题,最高人民检察院应当在总结基层工作经验的基础上,制定快速办案机制的具有实践可操作性的规范性文件,对适用该机制的案件范围、适用条件、审查起诉期限、诉讼文书的简化、审批程序的简化、相关机关的协调配合、对办案人员的监督制约等方面作出具体明确的规定,规范该机制的运作。

(2)改革当前检察人员工作业绩考评体系,建立促进轻微刑事案件快速处理的激励机制。检察机关内部对不起诉率的控制是实行“严打”的传统办案方式的体现,这种控制已与当下的宽严相济刑事政策、构建和谐社会的时代主题不符。而且,检察官应当服从于法律,检察官有权按照法律要求不受外界干扰作出自主判断。因而,笔者认为,应当取消检察机关内部对酌定不起诉案件比例进行限制的做法,检察官在审查起诉中应以法律为准绳,只要符合酌定不起诉的条件就可以依法自由作出起诉或不起诉决定。同时,应当建立新的促进轻微案件快速办理的激励机制,如可以考虑把按规定适用快速办理机制结案,作为案件承办人员工作业绩考评的一项重要内容,也可以考虑把矛盾化解率和有理上访率纳入案件质量考评体系,这些都可以促进办案人员对该机制的合法运用,也可以增强办案人员的办案质量效果意识。

(3)加强检察机关内部及其与公安机关的办案衔接,促进公诉阶段轻微刑事案件办理提速。公诉阶段对轻微刑事案件处理的快慢,不仅取决于公诉阶段的处理本身,还受到与公安机关办案衔接好坏的重要影响。因此,应该加强公诉阶段与相关环节的衔接。首先,检察机关的侦查监督部门和公诉部门要建立信息交流共享机制,加强内部协调配合,以减少检察机关内部的重复劳动;同时,检察机关要加强与公安侦查部门的沟通,建立共同认可的协作规则,以促进侦、捕、诉诸环节的衔接,加快公诉阶段的诉讼进程,如对符合快速办理条件但需要补充证据的案件,可以直接通知公安机关迅速补充移送,尽量减少退回补充侦查。

2.突破现行法律框架,构建能够使轻微刑事案件得到快速处理的新制度

我国的现行刑事诉讼法还存在诸多问题,需要通过修改来逐步完善,从修改刑事诉讼法的角度,可以通过构建如下制度来完善公诉阶段轻微刑事案件的快速办理机制。

(1)现行不起诉制度的改造。我国的不起诉制度带有浓厚的起诉法定主义色彩,起诉便宜主义没有实质的体现,从而导致不起诉制度本身具有的促使有罪者悔过自新、避免短期自由刑的弊端、节约诉讼成本、提高诉讼效率等价值无法实现。笔者认为,应当扩大法定不起诉和相对不起诉的适用范围。首先,将现行的证据不足不起诉并入到绝对不起诉中去。根据无罪推定原则,检察机关负有证明被追诉人有罪的证明责任,当证据不足不能证明有罪时,应当认为犯罪嫌疑人是无罪的,检察机关没有自由裁量的空间,应当作出不起诉的决定。其次,在确定相对不起诉的适用范围时,既要考虑到将刑事和解不起诉囊括其中,又要考虑到与暂缓起诉制度的衔接、并存问题。如果将相对不起诉扩展至三年以下有期徒刑的案件,过于扩大了检察官的自由裁量权,也使相对不起诉运用的风险大为增加,可以将相对不起诉适用范围由“犯罪情节轻微”改为“犯罪情节较轻”,即对一年以下有期徒刑、拘役、管制、单处罚金的犯罪行为,认为根据犯罪事实不需要判处刑罚或者免除刑罚的,可以作出不起诉的决定。把暂缓起诉的适用范围可以规定为:可能判处三年以下有期徒刑、拘役、管制、单处罚金的犯罪行为。另外,对轻微案件相对不起诉的决定程序,没有必要一律经检察委员会决定,检察长决定即可,检察长根据案件情况认为有必要交检察委员会讨论的,才需要由检查委员会决定,这样也能够达到简化程序、提高效率的目的。

(2)暂缓起诉制度的建立。暂缓起诉,又称缓予起诉、附条件不起诉,是指检察机关在审查起诉过程中,对于符合法定条件且没有必要立即追究刑事责任的犯罪嫌疑人,依法暂时不予起诉,设定一定期限的考验期,待考验期满后,再根据具体情况对犯罪嫌疑人作出起诉或者不起诉决定的制度。暂缓起诉制度可以使案件得以尽早解决,也有利于教育、感化、挽救偶尔失足的犯罪人。我国对轻微犯罪作不起诉处理的数量很少,而通过审判程序作有罪判决的比率较高且大部分被判处监禁刑。因此,有必要对那些起诉偏重、不起诉偏轻的轻微犯罪案件,采取介乎“起诉”与“不起诉”之间的中间措施,即暂缓起诉处理,把改过自新的主动权和是否起诉的决定权交到轻微犯罪人本人手里,这就有利于调动其自我改造的积极性,加速其复归社会的进程。

(3)和解不起诉制度的构建。“刑事和解,是指在刑事诉讼程序运行过程中,加害人对于被害人以认罪、赔偿、道歉等方式达成谅解以后,国家专门机关不再追究加害人刑事责任或者对其从轻处罚的一种案件处理方式。”“所谓和解不起诉,是指被害人与加害人在人民检察院的主持下,通过加害人向被害人认罪悔过,求得被害人的谅解,双方达成和解的协议之后,由检察院作出不起诉的决定。”刑事和解不仅能够降低诉讼成本,有利于犯罪人改过自新、重归社会,而且能够使被害人受到的损害得到一定程度的弥补,充分维护被害人的权益,还有利于修复为犯罪所破坏的社会关系,促进社会和谐。

(4)辩诉交易制度的引入。辩诉交易,美国较为权威的《布莱克法律辞典》解释为:“辩诉交易是指在刑事被告人就较轻的罪名或者数项指控中的一项或几项作出有罪答辩以换取检察官的某种让步,通常是在获得较轻的判决或者是撤销其他指控的情况下,检察官和被告人经过协商达成的协议。”辩诉交易制度在英美法系国家和大陆法系国家都有着广泛的立法与实践。辩诉交易以控辩双方审判前的协议作为处理案件的依据,可以使大量刑事案件不经法院正式审判特别是示证、质证等复杂的程序而获得迅速的处理,从而极大地加快结案的速度。在审查起诉阶段,辩诉交易通过犯罪嫌疑人有罪答辩,可以减轻或免除公诉人的举证责任,降低其举证的标准,使其从举证重负下得以解脱,从而将主要精力放在对重大复杂案件的查处之中,使人力、物力和时间等资源得到合理配置。

暂缓起诉制度、和解不起诉制度、辩诉交易制度都是我国刑事诉讼法尚未确立的崭新制度,各项制度的可行性以及具体制度的确立和构建都还需要更加详细的论证,笔者仅在这里提出一个完善轻微刑事案件快速办理机制的粗浅思路。

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(责任编辑 陈 蕊)

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1008-469X(2010)02-0054-04

2009-11-30

乔伟荣(1984-),女,河北石家庄人,西南政法大学法学院诉讼法专业硕士研究生,主要从事刑事诉讼法研究。