政府巨额投资与腐败防治之法律思考

苟 鹏

（西南政法大学 经济法学院，重庆400031）

政府巨额投资与腐败防治之法律思考

苟 鹏

（西南政法大学 经济法学院，重庆400031）

政府巨额投资中存在的宏观经济调控中政府角色定位、财政思想方面、法律规制失范等几个方面的问题，这些都是滋生腐败的根源。政府巨额投资中的腐败防治应从强化对政府投资的依法监督、人大对政府投资监督、社会对政府投资的监督、对政府投资中腐败犯罪的惩处力度等几个方面着力进行。

政府巨额投资；宏观调控；腐败防治

2008年11月5日，为应对国际金融危机，国务院召开常务会议，宣布在两年内投资四万亿元人民币，拉动内需，促进经济增长。其中，2008年第四季度先增加安排中央投资一千亿元。随后，各级政府也纷纷跟进，宣布各省、自治区、直辖市投资计划，到11月26日止，各省地方固定资产投资计划已达十八万亿。对中国政府的大力举措，世界各国均给予高度赞赏，但国内群众却表示担忧。全国人大原副委员 长成思危在如何花这四万亿时，明确警示一要防止决策失误，二要防止腐败。至2009年11月，全国共组织了三次大的检查，重点检查资金使用中的违规腐败情况。为什么中国巨大投资会引发腐败忧虑，值得我们深思。

一 政府投资中存在的问题

（一）宏观经济调控中政府角色定位问题

宏观经济调控理论，是在20世纪30年代，由英国著名的经济学家凯恩斯提出并不断完善。在西方国家，市场经济初期阶段，英国古典经济学家亚当·斯密1776年在《国富论》中弘扬市场“看不见的手”的作用，主张通过不受政府干预的自由市场机制的作用，保持经济的高效率，并成为自由资本主义的代名词。但1929年至1933年爆发的世界经济危机，强烈冲击自由竞争和自由经营的理论，依靠市场“看不见的手”无法完成对市场经济的调节作用。1936年，凯恩斯发表《就业、利息和货币通论》，主张国家运用财政政策、金融政策对经济实行全面干预和调节，并改变以往个量分析方法为总量分析方法，从总体上研究资源的充分利用，并形成宏观经济调控理论。在近70年的历史中，宏观调控理论在实行市场经济的国家广泛推行和实践，取得巨大成绩，但对于如何正确运用国家权力即“看得见的手”进行经济干预的争论也持续至今。

1993年，中共中央通过《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，标志我国市场经济体制改革正式启动。在市场经济条件下，政府干预经济的角色必须发生根本转变。在计划经济条件下，我国政府对经济的调控基本上按照政治经济一体化的模式，以行政命令的方式实施直接管理，从计划、生产、分配到消费等诸多环节统统管死，导致经济运行质量低劣。而在市场经济条件下，政府职能发生转变，逐步退出微观经济领域，减弱和停止对微观经济的直接干预和控制；另一方面，政府又要强化宏观调控功能，通过宏观、间接管理加强对经济总量和经济结构全局的调节与控制，保持协调和平衡。在这一过程中，无论政府是以经济政策或是以经济法规作为宏观调控手段，都必须依法进行，都必须规范政府行为及其权力运作和行使。

当前，政府在宏观调控中角色定位存在一些问题：一是中央政府和地方政府宏观调控目标不一致。在近几年国家调控房市、股市、土地使用、开发区建设方面就表现特别突出，由于地方政府将重点放在获取地方利益上，一些政策和措施与中央政府宏观调控政策背道而驰，致使中央政府宏观调控效果不佳。二是中央政府和地方政府在宏观调控中主次不分。对于宏观调控中央政府与地方政府的关系，宏观经济管理被普遍认为是中央政府的职能。“惟有中央政府才有可能反映总量运行的经济要求，并具备制定克服总量失衡，推动经济结构优化升级的制度及政策的能力；地方只有本地区经济调节权，没有宏观调控权，主要起着执行中央宏观调控政策、措施和决定的作用。”[1]P630因此，在宏观调控中，中央政府是主角，地方政府是配角。三是政府宏观调控部门利益最大化。“宏观调控的主体主要是一个国家的中央经济管理机关，具有高层次性、专业性，而且在中央政府，行使宏观调控权的也不是所有经济管理部门。”[1]P632中央政府要进行宏观调控往往依靠国家发改委、财政部、中国人民银行以及其他相关部门协调动作，但实际情况是许多部门站在本部门、本行业利益角度去布局宏观调控，从而引起利益冲突。四是政府宏观调控中仍依赖直接干预经济的方式。国家宏观调控主要手段应是间接手段，但这些手段表现最直接就是落实到经济利益的分配上，许多地方政府为了在国家宏观调控中多分得利益，往往在土地、税费、奖励等方面进行交换，争取项目和资金。

（二）宏观经济调控中财政思想方面存在的问题

国家宏观调控中，运用财政手段进行经济干预是重要内容，而对财政的思想认识也决定宏观调控的效果。在计划经济条件下，我国照搬的是前苏联模式，理论依据是“国家分配论”。“财政是人类社会各个不同社会形态的国家为实现其职能，并以国家为主体无偿参与一部分社会产品或国民收入的分配活动。”[2]P3根据这一理论，国家财政就是国家在全社会范围内直接进行资源配置，“统收统支”，其分配职能、调节职能、监督职能都是为了阶级需要和国家需要。市场经济条件下的财政理论就是“公共财政论”，即以市场经济基础上的公共需要和市场失灵为逻辑起点，财政就是供应公共产品，满足公共需求，克服市场失灵。[2]P5公共财政理论与国家分配思想相比，其根本区别在于它的前提是市场经济、尊重市场规律和市场主体私人需求，其侧重在于满足公共需求和克服“市场失灵”。

当前，我国政府在财政思想方面存在一些问题：一是仍然强化财政行为的国家性。认为国家征税和财政支出都是国家绝对权力的体现，是单方面的行为；国家与公民之间地位是不平等的，公民只有服从的义务；国家征税和支出都以国家需求为目的，而不是满足公共需求。二是仍然强化财政行为的内部性。国家调整税收或预算支出都是国家和政府内部的行为，纳税人和社会公众只需要知晓结果和服从调控，没有权利参与和约束政府财政行为。三是强化财政行为的随意性。尽管我国有《预算法》、《个人所得税法》、《税收征收管理法》、《政府采购法》等法律、法规，但在国家宏观调控中和地方政府执行中仍有很大的弹性，特别是编制和调整预算随意性和地方政府减免、优惠税收的随意性最为突出。

（三）宏观经济调控中法律方面的问题

市场经济与法律、法治、法治政府的紧密关系已成社会共识。“众所周知，市场经济是法治经济，其顺利运行和发展离不开市场规则，即必须经过法律的整合作用以形成良性互动的市场秩序以及社会秩序，避免因利益驱动而导致的竞争无序性等负面作用。而规范化的政府行为和行政权力运作机制则是其重要前提和条件。依法行政是政府运用法律手段来对经济实行宏观调控和管理，以建立和维护正常的市场经济秩序，保障市场主体的合法权益。”[3]P520-521

当前，宏观调控中法律方面存在以下问题：一是没有宏观调控基本法。在宏观调控专项法领域，我国已颁布了一些法律，如《预算法》、《个人所得税法》、《企业所得税法》、《税收征收管理法》、《价格法》、《政府采购法》、《中国人民银行法》、《审计法》、《统计法》、《中小企业促进法》等法律。但却没有相应投资法和政府投资法律规范，仅有国务院《关于投资体制改革的决定》的文件。二是现有宏观调控法没有很好起到控制权力、防止腐败的作用。在财政预算方面，尽管《宪法》和《预算法》对预算审议程序有明确法律规定，各地在执行中人民代表大会及其常委会作用却非常弱。此次国务院四万亿投资仍有违法之嫌。根据《宪法》第六十七条之规定，全国人大常委会负有“在全国人民代表大会闭会期间，审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案”[4]P1-7的职权。《预算法》也作了相应详细规定。国务院单方面决定投资四万亿，没有经过全国人大常委会批准，其法律效力令人质疑。

二 四万亿投资中防治腐败的方向选择

（一）强化对政府投资的依法监督

国外十分重视宏观经济立法，并将其作为政府宏观调控的重要手段，并在特殊时期制定特殊法律。1929年世界经济大萧条期间，为应对经济危机，美国在罗斯福“新政”间颁布一系列法律，如《联邦紧急救济法》、《紧急救济拨款法》、《银行紧急法》、《存款保险法》、《联邦证券法》、《黄金储备法》、《银行法》、《财产税法》、《全国工业复兴法》，《农业调整法》、《社会保险法》等，通过一系列法律、法令保障政府经济复苏计划。在70年代出现经济滞涨后，美国又颁布《充分就业和平衡增长法》，这部法律是典型的宏观调控综合法，其主要内容包括“强调实现联邦预算平衡的目标；规定了经济政策制定和审查的程序，要求总统每年必须向国会做一次经济报告，联邦储备委员会主席每年必须向国会做两次报告；确立了美国宏观经济政策的目标”[5]P628-629。而战后联邦德国制定的《经济稳定与增长促进法》、《财政管理法》、《联邦预算法》，十分重视在宏观调控和财政建设中的法律程序设计，对联邦政府行为进行约束，收到很好的法律效果。鉴于此次经济危机的严重性和长期性，在四万亿投资的宏观调控中，从调控目标、调控领域、调控手段、调控结果、行政责任、法律责任方面均应纳入法律范畴，用科学、严格的法律程序以及借助法律所特有的稳定性、严肃性和强制力保证调控目标的实现和政府廉洁。目前，首先要严格遵守现行法律、法规，如《宪法》、《预算法》、《政府信息公开条例》等依法调控。其次，要及时制定《宏观调控法》以及《应对经济危机特别法》、《政府投资特别监管法》。其中，最重要的制定宏观调控基本法。“宏观调控法系统化势在必行，因为宪法就国家实行宏观调控所作的原则性规定必须由一个基本法加以具体化和充实；宏观调控权是国家的一项整体而不可分割的权力；我国制定的宏观经济政策必须法律化；现行单行法规给宏观调控诸手段的协调和综合运用带来障碍。”[1]

（二）强化人大对政府投资监督

当前，世界各国对政府最有力的监督应是民众选举产生的代议机构。在英国，奉行“议会至上”，议会享有立法权、财政权以及对行政活动全面监督权。在美国，奉行的“相互制衡”，国会、行政和法院三权分立，相互制约。国会对行政部门的监督享有广泛权力，包括行政部门的人事、预算、重要政策以及对官员行为的控制。“1995年，共和党控制的国会与民主党总统之间围绕预算展开斗争达到令人置信的尖锐程度。由于在平衡预算的时间表和削减开支的项目幅度上，国会和总统发年严重分歧，致使新的财政年度开始前无法通过预算授权法和拨款法，政府只能通过临时预算来维持。1995年11月至12月，联邦政府一些部门先后关门长达3个星期。”[6]P372在法国，实行“半总统制”，法国议会包括国民议会和参议院，是监督行政部门最主要的力量之一。在这些国家，议会作为民众的真正代表，在监督政府行为中充分发挥了作用，从而议会的政治和社会地位也非常高。

在我国，实际工作中，人大监督缺乏力度，效果也不好。究其原因有多方面原因：一是政治体制原因。二是人大组织方面的原因。要强化人大对政府财政的监督，必须加大力度进行改革：如扩大人民代表直选范围，让人民代表真正成为民意代表；如减少人民代表数量，提高专业知识素养；如大幅延长人代会会议时间，让代表有充分时间议事；如加强人大代表职责，强化其代表责任；如改变财政预算编制和审议时间，增加人大代表质询权和调查权；如明确审计机关向人大负责，等等。

（三）强化社会对政府投资的监督

社会监督是防止腐败的重要力量已成共识。“阳光是最好的防腐剂和最有效的警察，实行政务公开，是防止贪污贿赂等腐败犯罪的一剂良药；反之，政务不公开、情况不透明，搞神秘政治，则极易产生腐败犯罪。因为公众不了解权力的运行情况，无法参与国家事务，无法对权力运作实施监督和制约。”[7]P427社会监督除政府主动公开财政信息以及公民个人要求公开外，还应当借助新闻媒介的力量。“西方国家为了防止政治腐败和滥用权力，都按照三权分立互相制约的原理组织政府，但政府之间的制约往往是来自人民的舆论压力之下才发挥作用的。人民虽然有监督政府的权利，但人民的监督力量十分分散。而政府组织则非常庞大、组织严密，掌握人员机构和公共资源，并拥有合法的暴力。政府滥用权力不仅危害严重而且难以监督。要对强大政府组织实施有效的监督，必须运用组织的力量。这个组织应该拥有一批专职信息收集人员、调查人员和评论人员并具有有效手段。这个组织就是大众传播媒介。”[3]P751在应对经济危机的特殊时期，应当充分发挥社会监督的力量，行政部门要主动公开四万亿投资的全过程，公民有权查询相关情况，新闻媒介更应投入更多力量，全方位、多角度了解资金使用情况，及时资金使用情况及将渎职、腐败情况公诸与众。

（四）强化对政府投资中腐败犯罪的惩处力度

目前，我国虽然高度重视反腐败工作，专业机构也很多，打击腐败分子数量也很多，但仍在一些问题。一是没有统一反腐败机构。我国对腐败查处机构，有党的机构、政府机构（包括中央政府对地方政府、上级政府对下级政府、监察部门、审计部门、财政部门）、公安机关、检察机关、审判机关，除审判机关外，其他机关在反腐败案件的查处上职能交叉，标准不一，措施各异，力量分散，独立性不够。根据《联合国反腐败公约》第三十六条规定：“各缔约国均应根据本国法律制度的基本原则采取必要的措施，确保设有一个或多个机构或者安排了人员专职负责通过执法打击腐败。这类机构或者人员应当拥有根据缔约国法律制度基本原则给予必要独立性，以便能够在不受任何不正当影响的情况下有效履行职能。”[8]P425目前，我国应当借鉴世界其他民主和法制健全国家的反腐败经验，设立独立性和专业性很强的统一反腐败执法机构，这也是中国司法改革的重要内容。二是腐败犯罪标准不完善。针对近年来商业贿赂出现的多样化，我国也出台多项政策和司法解释，以适应新的需要，但仍然没有很好地堵住漏洞，主要是对腐败犯罪规定过窄。立法方面可借鉴《联合国反腐败公约》的规定，如第十五条规定了“贿赂犯罪”：“直接或间接向公职人员许诺给予、提议给予或者实际给予该公职人员本人或者其他人员或实体不正当好处，以使该公职人员在执行公务时作为或者不作为；公职人员为其本人或者其他人员或实体直接或间接索取或者收受不正当好处，以作为其在执行公务时作为或不作为的条件。”[8]P416这一规定使贿赂犯罪非常广泛，促使公职人员不得谋取任何不正当利益，可有效防止目前在政府投资行为中打不廉洁的“擦边球”。如第十八条“影响力交易犯罪”：“直接或间接向公职人员许诺给予、提议给予或者实际给予该公职人员本人或者其他人员或实体不正当好处，以使其滥用本人的实际影响力或者被认为具有的影响力，为该行为的造意人或者其他任何人从缔约国的行政部门或公共机关获得不正当好处。”[10]P417将该行为规定为腐败犯罪，有利于遏制在我们国家比较常见的利用职权、地位向相关部门“打招呼”，从而为他人谋利的行为。三是对腐败犯罪分子惩处力度不够。目前，虽然我国与世界各国在打击腐败的刑事接轨越来越紧密，但仍然难以有效制止贪官外逃和财产转移国外。针对以上问题，必须通过刑事立法和司法改革来解决，同时还要加强对司法机构的监督，保证打击腐败犯罪的最终效果。

[1]王全兴.经济法基础理论专题研究[M].北京:中国检察出版社,2003.

[2]刘剑文.财政税收法[M].北京:法律出版社,2005.

[3]文正邦.法治政府建构论[M].北京:法律出版社,2002.

[4]全国人大常委会法制工作委员会.中华人民共和国法律[M].北京:法律出版社,2002.

[5]徐孟洲,谢增毅.中国宏观经济调控立法研究[A].经济法论丛[C].北京:法律出版社,2002.

[6]李道揆.美国政府和美国政治[M].北京:商务印书馆,1999.

[7]林吉.腐败犯罪学研究[M].北京:北京大学出版社,2003.

[8]欧斌.国际反腐败公约与国内司法制度问题研究[M].北京:人民出版社,2002.

（责任编校：周 欣）

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A

1673-2219（2010）09-0173-03

2010－06－04

苟鹏（1972－），男，四川巴中人，西南政法大学经济法专业博士研究生，重庆市政法委基层指导处副处长。