基于弱势群体分析转型成本分摊的公正性维护

孙 慧,黄 静,祝 乐

(湖北工业大学经济与政法学院,湖北武汉430068)

在转型发展过程中,我国的社会阶层发生了巨大变化,有些群体过多地承担了转型成本,成为新的弱势群体.新弱势群体的出现,暴露了前期转型的非完备性,也势必成为后续的转型中必须面对的社会问题.如果不能正确地对待这些问题,帮助他们走出困境,不仅直接导致转型的阻力大幅度增加,而且会从根本上使转型与发展的终极目标发生偏离.

1 转型中形成的新弱势群体

传统意义上的弱势群体是指由于某些障碍及缺乏经济、政治和社会机会而在社会上处于不利地位的人群,主要包括儿童、老年人、残疾人、失业者和贫困者.有些国家还把单身母亲、吸毒者、酗酒者、少数民族等纳入弱势群体的范畴.西方学者把弱势群体分为生理性弱势群体和社会性弱势群体[1].本文研究的转型过程中逐渐形成的新弱势群体,属于社会性弱势群体的范围.

新弱势群体是指,在转型进程中,由于制度设计不科学或自身能力缺陷,那些在政治、经济和社会生活中的影响力相对下降,因而不得不多承担转型成本,相对较少地分享发展成果的人群.新弱势群体的形成折射出转型的制度设计的缺陷,也指明了转型后期制度设计的基本方向.

目前,我国的新弱势群体主要由三部分人组成:

一是固守土地的农民.长期以来,在资源分配上,我国一直重城市轻农村,使得农村长期缺乏发展要素,一系列的价格剪刀差"将农民推入弱势地位[2-3].与此同时,主要农产品价格,特别是粮价,一直在国家的控制之下,低价小幅波动,丰产不丰收"成为农民不得不接受的事实.

在20世纪80年代,通过农村经济体制改革以及提高农副产品价格,农民的收入和生活水平一度迅速提高,同时乡镇企业也得到了暂时繁荣发展.然而,好景不长,80年代中后期,农村改革的能量释放殆尽,90年代中期乡镇企业繁荣不再,加上粮食产品的价格不断下降,与城市居民相比,收入差距急速扩大.

从生活环境看,我国农村还有3亿多人喝不上干净的水,每年1.2亿吨的农村生活垃圾露天堆放,1.5亿亩耕田遭到污染,农村环保设施几乎为零,农村在为城市装满米袋子"、菜篮子"的同时,却遭受地力衰竭、生态退化和环境污染的严重后果[4].

从政治权利看,农民在国家政治生活中的话语权"是比较微弱的.根据全国人大的规定,农村按人口每96万人选代表1人,城市按人口每24万人选代表1人.第十一届全国人民代表大会代表2 987名,可代表工人和农民的人数才351名.在第四届全国人大代表中,农民占代表比例29.4%,第七届还占23%,而到第十届仅为8.4%.农民话语权随着其在人大代表中构成比例的降低而削弱.在属地管理的制度原则,农民一旦进城,他们的政治权利就无从体现.

二是进城务工的农民(又称农民工)成为社会学意义上的弱势群体.从80年代开始,农村中的大量剩余劳动力涌向城市,成为一个独特的社会群体.据2006年国务院发布的«中国农民工调研报告»显示,我国外出农民工数量为1.2亿人左右,如果加上在本地乡镇企业就业的农村劳动力,农民工总数大约2亿人[5].这个群体离开农村,获得了比在家务农较高的收入,但是他们的社会对位仍然不高,甚至可以说依然十分低下:他们被称为盲流",受到城镇居民的歧视,他们蜗居在秩序混乱、狭小拥挤、卫生条件较差的城乡结合部;主要承担城镇职工不愿承担的体力劳动,不仅工资低,而且经常被拖欠;他们的子女教育得不到应有的重视;特别是,在与务工地政府和企业的谈判中,他们几乎没有讨价还价的砝码,因此,他们的基本权利得不到应有的保护.

三是以下岗失业者为主体的贫困阶层加入了社会弱势群体.随着我国公有制改革,大批的国有企业改制,某些掌握国有资源的人,直接参与改革、有权制定或干预改革政策的官员、公有制经济的经营管理阶层、专业技术人员等,甚至通过贪污、转移或侵占公有资产等手段,将公有资产私有,却使国有企业下岗职工承担着相当大的改革成本.90年代以来,企业转制速度明显加快,一部分集体企业和国有企业处于停产半停产的状态,导致下岗失业人员不断增加.根据2004年发布的«中国就业状况和政策»白皮书显示,1998-2003年,全国仅国有企业下岗职工累计就达2818万人.由于下岗职工受年龄、技术、文化程度等限制,再就业困难.下岗职工家庭每月人均实际收入水平明显低于普通居民家庭.

之所以将城市下岗职工看成是转型中新弱势群体,是因为:在计划经济时代,他们是最受惠的群体,转型才导致他们的生存环境恶化;与农民相比,城市下岗职工的状况甚至更糟——城市下岗职工一旦失去工作,也就失去收入来源以及与工作岗位相关的各种福利,从而使得其基本生活都难以保证;一人失去工作可能使得全家的生活陷入困境.

2 新弱势群体的权利追诉与利益补偿要求

转型必须具有帕累托改进"的性质,转型成本分摊和成果分享必须符合公正的原则,因此,在转型后期,新弱势群体必然集体提出分流成本和分享成果的诉求.

在此,仅以农民和城市下岗职工为例,详细说明新弱势群体的权利追诉与利益补偿要求.

在农民群体中,失地农民和进城务工的农民(又称农民工)的诉求最应该引起人们的关注.

失地农民的诉求源于他们受到的双重剥削",首先在土地征用中,地权丧失后没有得到应有的补偿.基于城镇化和工业化发展的需要,向农民征地的现象越来越普遍,征地成为城镇化的先行措施被推到了极致,然而,被征用土地上的农民的权益并没有得到代偿,至少不是按照市场经济的基本原则予以代偿,从而导致了对征地农民的侵害.浙江省的一项调查表明,如果征地成本价(征地价加上地方各级政府收取的各类费用)为100,被征地收益的分配大致为:农民占5%～10%,村级组织占25%～30%,企业占40%～50%,各级地方政府占20%～30%;而从成本价到出让价之间所生成的土地资本巨额的增值收益,大部分被中间商或地方政府所获取[6].由此可见,农民得到的部分在整个价值或收入中几乎可以忽略不计.其次,失地后社会角色的边缘化.农民被征地后得不到很好的安置,许多农民都面临着无田可种、无法就业、生活无保障的境地.失去土地后,很多人成为游离于城乡社会之间的边缘人".

有鉴于此,失地农民提出如下权利诉求:由于目前流行的一次性货币补偿办法只是按征用土地的原有用途进行补偿,割断了农民与土地实际用途之间的关系,导致了征地价格偏低和被征地农民未来发展失去根基的后果.因此,农民要求继续参与土地经营"——要么由征地者妥善安置失地农民,要么农民以土地入股,分享征地企业的利润.实际上,早在2004年国务院就颁布了«关于深化改革严格土地管理的决定»,允许农民以土地使用权入股,要求在城市规划区内,政府应当将无地农民纳入城镇就业体系,并建立社会保障制度;征收农民集体所有土地时,政府有义务为被征地农民安排相应的工作岗位.

农民工是我国数量最大的群体,但却是弱势群体,他们也在不断的维权行为中成熟起来,逐渐提出了自己的合理诉求,即:第一要保障农民工基本权利.维护农民工的人格尊严,保障农民工的劳动权.第二,将农民工纳入社会保障体系.由于农民工已成为我国工伤高风险人群,为他们购买工伤保险是最基本的要求,农民工的医疗保险、养老保险也必不可少.此外,农民工子女异地接受义务教育的权利,是农民的基本人权,必须予以保障.第三,保证农民工的选举权、被选举权,使其能参与社会管理,有表达自己的利益要求的正规渠道.

对下岗职工而言,再就业始终是第一位的诉求.由于买断工龄"没有考虑到今后企业发展状况和下岗职工再就业的困难,也没有考虑到通货膨胀等因素对一次性补偿款的侵蚀.因此,再次回到企业或者易地上岗成为他们的理想.针对下岗职工的特点,开展多样化的再就业和创业培训十分必要.此外,建立多样化的社会保障是十分紧迫的任务,也是解决这类问题的有效措施.下岗职工仍然是企业的职工,理应和在岗职工一样享有依法参加养老保险、继续缴纳养老保险费的权利和义务.

3 正视新弱势群体问题的必要性

新弱势群体的出现有着复杂的社会历史原因,从一个侧面表明我国经济转型的制度设计周密性欠缺,它的继续存在不仅会激化已经存在的矛盾,而且还会危及转型和发展的大局.

在转型的全过程中,稳定的政治局面和良好的社会秩序至关重要.然而,新弱势群体的存在不时地危及着稳定和发展的环境.这就需要将改革的力度、发展的速度与社会可以承受的程度统一起来,从战略的高度认识解决弱势群体问题的必要性和紧迫性.下岗职工为搞活国企和调整产业结构作出了贡献,他们在改革过程中权益受损,势必影响到国企改革的深化;农民工的出现既是农村劳动力转移和农业结构调整的要求,更是城镇化战略的先行步骤.农民问题是中国革命的根本问题,也是改革中面临的最大的难题,三农"是许多社会矛盾的集结点,农民成为弱势群体后,社会的稳定和发展的环境就会出现问题.

解决新弱势群体问题是实现社会公平的需要.公平是衡量社会进步程度的重要尺度,也是衡量我国改革绩效的重要指标.经济发展并不是改革的最终目标,伴随着经济发展,全体民众共享发展的成果才是改革的真正目的.新弱势群体就是那些参与到改革的进程中,承担了较多的改革成本而分享的发展成果相对较少的群体,与之相对应,必然存在一个承担成本少而分享成果较多的强势群体(如,某些既得利益集团、垄断企业等),这样的财富分配结果,显然有失公平.因此,在改革的攻坚阶段,需要正视新弱势群体问题,回补他们已经失去的权益,给他们设定平等的竞争环境,同时利用社会力量,扶弱济困,帮助他们解决现实的生活困难、提升能力.

与传统意义上的弱势群体不同,新弱势群体在全国总人口中所占的相对比例不大,但其绝对数量却不小,而且,他们成为弱势群体的根源在于改革制度设计的欠缺(主要不是能力贫困"),因此,他们有追溯既往的权利,必然会不时集体提出权利回补的强烈愿望.这就为今后的体制改革指明了方向.如果忽视这些新弱势群体的存在,势必导致改革目标的彻底偏离,民众对政府的信任感就会下降,甚至与政府公开对抗,导致改革阻力增大,改革难以推进直至终止.

从可能性上讲,改革后期也是解决新弱势群体问题的最佳时期.经过30多年的改革,我国经济发展取得了巨大成就,政府有能力给弱势群体一定的物质补偿和权利回补.进入21世纪以来,我国逐渐调整利益分配格局,特别注重社会公平,给有些产业(如农业、资源型产业)进行减免和补偿(如,农业的多予、少取、放活"的方针),对某些群体面临的具体问题给予关注(如,很多城市改变户籍制度,破除了农民工就业和子女上学遇到的制度藩篱,规定了农民工最低工资标准及其他相关劳动保护权利).这些做法具有良好的示范效应,为后期的改革指明了方向.

4 新弱势群体的权益补偿

满足新弱势群体的诉求,需要从物质补偿和权益确认两个层面上同时着力.

4.1 完善新弱势群体的物质补偿办法

4.1.1 突出物质补贴的开发功能,切实提升农民和下岗职工的就业能力 从上世纪90年代以来,国家一系列的涉农政策都是围绕着多予、少取、放活"六字方针展开,通过减免农业税,有效增加了农民的收入,截至2006年我国各省、自治区和直辖市已经全部取消了农业税.从2004年国家开始实行三补贴"政策(农民收入直补、良种补贴、农机具购置补贴),直接把财政对农业的补贴发放到农民手中.从2006年开始,在三补贴"基础上增加了农资增支综合直补.近7年来,中央财政安排用于三农"各项支出的年均增幅超过了20%.2008年,中央财政用于三农"的支出达到5955.5亿元,其中中央财政对农民的粮食直补、农资综合补贴、良种补贴和农机具购置补贴达到1027.7亿元.政府还出台了粮食补贴"、合作医疗"等一系列政策对农村弱势群体进行补偿.通过家电下乡"、汽车下乡、万村千乡市场工程"等方式加大对农民的扶持力度.在农村,属于三无"对象的五保户"目前绝大部分都能得到救助;在农村实施九年义务教育免费的措施,农民在子女教育上的负担明显减轻.

在城镇,政府通过社保补贴、岗位补贴、职业培训补贴、税费减免等方式,为下岗职工发放各种补贴.对城市下岗职工,可通过失业保险对他们进行救助,同时国家也会对他们中的一部分自主创业者提供资金援助.

国家调整征地补偿标准和补偿款的分配办法,在一定程度上提高了征地补偿标准,维护了农民的利益.

补偿的目的不是简单地养活他们,而是要提升其就业能力,因此,无论对农民还是城镇下岗职工,都要将补偿与能力提升结合起来.建立和完善职业教育网络,加强就业指导和培训是十分必要的.

政府应在制定产业政策、促进中小企业发展、发展劳动力市场、加强社区建设、完善就业服务体系中,认真贯彻落实鼓励弱势群体自谋职业和促进再就业的优惠政策措施.为他们提供特殊的就业援助,营造一个自食其力、有所作为的政策环境.

在转型后期,对农民的补偿政策还将延续,可以考虑将补偿改为保险,即启动商业保险和社会保障体系,为农民的经营活动提供保障,帮助农民提高抗御经营风险的能力.如,发展政策性农业保险.

4.1.2 增加基本建设投资,特别是公共物品投资,降低弱势群体的生活负担 国家一直以来都投入大量资金用于基础设施建设,仅2006年一年,全国新改建农村公路32.5万千米.2008年中央一号文件再次聚焦三农",立足强农惠农,着力加强农业基础建设,中央安排专项资金20亿元用于农村小水利设施建设,用于农村饮水安全,国家发改委将拿出25亿元支持农村沼气改造,逐步改进农村基础设施薄弱的状况.为了丰富农民业余文化生活,国家进一步强化农村信息基础设施建设.

4.1.3 完善对弱势群体的民间救助工程和政府救助计划 扶危济困是中华民族的传统,也是政府的职能.在转型后期,需要继续鼓励爱心人士、企业家承担社会责任,主动为弱势群体的生存和发展排忧解难,提供机会.政府可以采取相应的减免措施肯定企业家们的爱心行动.

希望工程、春雷计划等在政府的扶持下,一直发挥着积极的作用.

政府从20世纪80年代以来,先后出台了一系列扶贫政策,并且投入了大量扶贫资金.

4.2 对新弱势群体的权利补偿

4.2.1 农民话语权的确认 针对全国人大代表中,工人和农民代表比例下降,一线工人、农民代表人数偏少的情况,2010年,全国人大十一届全国人大三次会议,对«选举法»作出重大修改.确立了逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表"的原则,这无疑会增加农民,特别是一线农民和职工在国家政治生活中的比例,增加其话语权",让他们能够直接表达和保护自己的切身利益.针对农村人口分散,组织涣散的状况,中共中央提出加强基层政权建设,强化村民自治组织的作用,这些做法将极大提高农民的政治生活地位,使农民可以有序地参与政治生活,合理表达利益诉求.

4.2.2 农民工的地位和权利的确认 研究表明,公民身份的城乡二元化是造成农民工权益被侵害的根源①表现为:社会身份缺位——农民工与城市工人身份不同;社会权益错位——同工不同酬、不同时、不同权、不同利;社会角色错位——农民工始终处于社会的弱势边缘群体.因户籍制度的制约,农民工遭遇的工伤事故风险、疾病风险、失业风险、其他意外生活风险等只能依靠自己去解决,国家并没有相应的制度安排来提供援助.参见:鲜开林.滕云.李亮.农民工合法权益问题研究.东北财经大学学报,2007.1..因此,必须改革户籍制度,打破身份界限,消除附加在户籍制度上的一系列不平等待遇,要在购买住房、参加社保、子女教育等方面给农民工以平等的待遇.2010年7月底,重庆市以解决农民工城镇户口为突破口,开始全面启动户籍制度改革.改革方案涵盖了土地、社保、教育、医疗等多方配套设施,使户籍转换过程中,农民的农村权益和城市保障顺利对接.

4.2.3 农业土地的资本所有权和使用权让渡权的确认 在城镇,土地物权可以为持有人带来巨额的收益,但在农村,土地是集体的,因此,土地不能按照市场化的方式流转,土地征用的受益人不是农民,而是村镇集体组织.甚至包括世代相传的房产也不能为农民带来收益.

随着近几年外出就业农村劳动力的增加,许多农民希望土地承包经营权可以自由流转.所以政府界定土地产权,健全土地法规,保障土地承包经营权市场化的流转.

[1] 薛晓明.转型时期的弱势群体问题[M].北京:中国经济出版社,2005.

[2] 张曙光.从简单到复杂的跨越[N].中国经营报,2005-01-01.

[3] 徐 彬.我国转型成本分摊的效率性检验[J].长白学刊,2010(2):108-110.

[4] 潘 岳.环境保护与社会公平[EB/OL].(2004-11-13)http://news.sina.com.cn/o/2004-10-28/14434067622s.shtml.

[5] 周 勇.少数人权利的法理[M].北京:社会科学文献出版社,2002.

[6] 毛园芳.社会发展与社会代价[M].浙江:浙江大学出版社,2009:166.

[7] 王思斌.社会转型中的弱势群体[J].中国党政干部论坛,2002(3):12-13.