从国家免检制度的立废看依法行政

杨爱葵

(湖北工业大学管理学院,湖北武汉430068)

我国对产品实行免检制度始于20世纪90年代.为了探索落实«产品质量法»规定的有关扶优扶强的措施,一些地方行政管理部门开展了对部分产品的免检工作,即对符合条件的产品免于政府部门实施的质量监督检查.这一做法很快被各地效仿.由于在实践中国家并没有出台对免检的统一管理办法,导致各地免检工作十分混乱.于是,原国家技术监督局在1997年8月发文,要求各地暂停免检工作,同时着手进行调研,以制定统一规范.

1999年12月5日,国务院印发了«国务院关于进一步加强产品质量工作若干问题的决定»,正式确立了产品免检制度.在紧接着的2000年3月14日,原国家技术监督局发布了«产品免于质量监督检查管理办法»,对产品免检的条件、评定程序、监督管理等作了比较系统的规定.2007年4月23日,国家质量监督检验检疫总局进一步印发了«产品质量国家免检工作规范»,对如何科学开展免检工作作出了更加具体的规定.

然而各种免检产品不断爆出质量问题,如南山奶粉、双汇火腿肠、金龙鱼食用油等,特别是2008年三鹿奶粉事件"的爆发,社会各界对国家免检制度的质疑强烈.2008年9月17日,国家质量监督检验检疫总局发布公告,决定停止所有食品类生产企业获得的国家免检产品资格,要求相关企业立即停止相关宣传,其生产的产品和印制的包装上已经使用的国家免检标志不再有效.9月18日,国务院发出通知,决定废止1999年12月5日发布的«国务院关于进一步加强产品质量工作若干问题的决定»中有关食品质量免检制度的内容.

1 国家免检制度对行政的积极影响

国家免检制度的不完善,导致了国家免检制度在食品领域的最终废止,但客观地说国家免检制度确实对提高行政效率和降低行政成本产生了一些积极效果.

1.1 有利于提高行政效率

保护公民的生命和财产安全,对产品质量实行监督检查是政府的重要职责,但由于政府执法资源的有限性和监查对象的广泛性,决定了政府对产品质量的监督检查往往以抽查为主.建立国家免检制度,将那些产品质量长期稳定、市场占有率高、企业标准达到或严于国家有关标准的,以及国家或省、自治区、直辖市质量技术监督部门连续三次以上抽查合格的产品纳入免检的范围,可以使执法人员将主要精力集中于对质量不稳定和带质量问题的产品的监督检查,这有利于政府职能的实现和执法资源的有效配置,从而提高行政执法的效率.

1.2 有利于节约行政成本

对产品质量的检验需要专门的检验人员通过一定的技术手段进行,通常需要利用专门的检测材料、工具和设备等,检查结果的认定需要大量的资金投入.我国«产品质量法»的规定,根据监督抽查的需要,可以对产品进行检验.检验抽取样品的数量不得超过检验的合理需要,并不得向被检查人收取检验费用.监督抽查所需检验费用按照国务院规定列支".可见,在实践中对产品质量的监督检查所产生的检验费用完全由政府承担.据国家质量监督检验检疫总局有关负责人的透露,对获得国家免检资格的企业免检,每年可以减少检验费用支出近 1亿元.[1]对部分名牌产品实行免检,减轻了政府对该部分产品的检验频次,节约了检验费用,降低了政府的行政管理成本.

2 国家免检制度与依法行政的背离

依法行政要求各级行政机关必须依据法律规定行使行政权力,管理国家事务.但国家免检制度的出台及实施在多方面与依法行政的要求相悖.

2.1 与政府职能转变的要求不一致

建设服务型政府是我国行政改革的目标,政府主要职能朝着经济调节、市场监管、社会管理、公共服务方面转变.在社会主义市场经济条件下,加强市场监管是政府的主要职责之一,对产品质量的监督是政府的主要义务,特别是对于一些关乎人民健康和财产安全的产品质量监督更是政府不可推卸的责任.在现代社会,企业产品的质量问题通常很难被消费者察知,产品质量很多时候必须通过质检部门运用专门的设备和技术检测后才能知晓其优劣,公民的生命健康和财产安全依赖于政府的严格把关.对很多产品而言,没有检测就意味着没有执法、没有监督,公民的利益就会没有保障.

以人为本,切实维护人民的根本利益是政府工作的出发点.对一些产品赋予国家免检资格,公权力不介入对其质量监管,一旦获得国家免检认证的企业丧失诚信,产品质量就没有保证,公民的健康权等就难以得到保证.[2]我国«产品质量法»赋予各级产品质量监督部门对产品质量的监督职权.其中第15条明确指出,国家对产品质量实行以抽查为主要方式的监督检查制度,对可能危及人体健康和人身、财产安全的产品,影响国计民生的重要工业产品以及消费者、有关组织反映有质量问题的产品进行抽查."对行政机关来说,其职权也是其职责,各级产品质量监督部门应当依法履行其职权职责,对于应当实行质量检验的产品给予国家免检,从法律角度讲属于豁免,这种豁免意味着国家机关放弃了自己的职责,但国家机关是没有权利进行自我免责的.根据免检的条件,可以实行免检的产品往往属于名牌产品,而名牌产品在市场中所占的份额恰恰又是较大的,因此名牌产品牵涉到众多消费者的切身利益,国家更应该加大对名牌产品质量的检查力度,对名牌产品实行免检是不合理的.

2.2 国家免检制度设立本身的法律缺陷问题

国家免检制度建立的直接依据是«国务院关于进一步加强产品质量工作若干问题的决定»,该决定本身也存在法律缺陷.尽管国务院是法定的行政立法主体,但国务院所制定的行政法律规范也不得与上位法相抵触.我国«产品质量法»第16条明确规定,国家对产品质量实行以抽查为主要方式的监督检查制度,对可能危及人体健康和人身、财产安全的产品,影响国计民生的重要工业产品以及消费者、有关组织反映有质量问题的产品进行抽查."产品质量的监督检查方式有三种:监督抽查、统一监督检查和定期监督检查.质检部门可以将三种检查方式有机结合起来,但以抽查为主要方式,对质量不合格的产品应当加大监督检查的频率,对质量相对稳定的产品可以减少监督检查的频次.但国务院的规定却指出:对产品质量长期稳定、市场占有率高、企业标准达到或严于国家有关标准的,以及国家或省、自治区、直辖市质量技术监督部门连续三次以上抽查合格的产品,可确定为免检产品."这使得免检产品在一定时期内免于各地区、各部门、各种形式的质量监督检查.根据国家质量监督检验检疫总局2001年12月29日出台的«中国名牌产品管理办法»,中国名牌产品在有效期(三年)内,免于各级政府部门的质量监督检查.对符合出口免检有关规定的,依法优先予以免检.

抽检与免检有着本质的区别.抽检的频次虽然不固定,但在一段时间内还得检查,而免检则是在规定的时间内完全免于检查,如果连续被评为免检产品,则意味着该产品在更长的时间内免于抽检.抽检是随机的,即使某种产品被抽检的几率很小,但由于存在被检的可能性,对企业依然具有威慑力.抽检制度有利于督促企业保证产品质量,免检资格则是企业产品不受检查的挡箭牌,免检产品的质量保证只能依赖于企业自我监督.免检从某种意义上说是执法主体对其行政职责的自我放弃.

«产品质量法»是«国务院关于进一步加强产品质量工作若干问题的决定»的上位法,下位法不得与上位法相抵触,«产品质量法»规定对产品质量实行抽检,但并没有规定可以实行免检,因而免检制度设立本身是有法律缺陷的.

2.3 设立国家免检制度暴露出来的不依法行政问题

«产品免于质量监督检查管理办法»第1条规定:为鼓励企业提高产品质量,提高产品质量监督检查的有效性,扶优扶强,避免重复检查,规范产品免于质量监督检查工作,依据«中华人民共和国产品质量法»和«国务院关于进一步加强质量工作若干问题的决定»,制定本办法."可见,原国家技术监督局设立免检制度的目的有三个方面:第一,鼓励企业提高产品质量,扶优扶强;第二,提高产品质量监督检查的有效性,降低执法成本;第三,避免重复检查,减轻企业负担,减少政府对企业的不当干预,为企业发展创造一个良好、宽松的外部环境.应该说设立免检制度的初衷是好的,但是探究为什么要设立以及制度设计是否合理后,就不难发现现实中存在许多不依法行政的问题.

首先,设立国家免检制度是为了避免重复检查.我国«产品质量法»规定:国家监督抽查的产品,地方不得另行重复抽查;上级监督抽查的产品,下级不得另行重复抽查."如果严格依法行政,本来不至于发生重复检查的情况,但国家既然立法规范重复检查行为,这就说明在实际生活中行政机关违法重复检查的现象是十分严重的.一些地方之所以热衷于重复检查,其主要目的在于实行地方保护.国家免检制度实行之前,产品质量由各地方的质检部门和工商部门负责,在地方利益和部门利益的驱动下,一些地方对外来产品实施质检"封杀,利用产品质量壁垒来强化对外地产品的质量监督频次,想方设法来找外地企业的产品质量问题,从而达到阻止外地产品与本地产品竞争.正是出于打击地方利益保护和行业垄断,扶持优质企业,保障产品在国内市场自由流通,国家才通过建立免检制度来剥夺地方政府的质检权力,以阻止地方保护主义的种种借口.

其次,设立国家免检制度是为了扶优扶强.我国市场经济目前还处于不成熟期,没有政府对企业的适度扶持,企业做大做强还比较困难,因此在培育市场的过程中,政府采取一些扶持政策符合市场发展规律.但政府的干预也存在一个度的问题,不能因为扶优扶强造成企业之间事实上的不公平竞争.免检制度是政府对达到规定条件的产品提供的一种认证方式,是对其质量的一种肯定,是对企业信誉的一种奖励.[3]使用免检标志是免检制度的重要内容,当免检标志日益成为企业的一种荣誉的时候,国家对市场干预的不合理性就凸显出来了.«产品免于质量监督检查管理办法»第10条规定:获得免检证书的企业在免检有效期内可以自愿在产品或者其包装上使用规定的免检标志.使用的免检标志应当注明获准免检的时间及有效期限."免检标志是一种质量信息,但它不是一般的质量信息,它是由中国产品质量监督的最高机构——国家质量监督检验检疫总局制造的质量信息;它既是企业的质量信号,也是政府的质量信号.[4]一般而言,消费者对公信力好或者较好的主体提供的信息才会相信,政府是公权力的代言人,消费者对政府直接提供的质量信号的信任度是最高的,免检标志可认为是政府以其信誉为免检产品的质量作担保.消费者因信赖政府而选购免检产品,使得免检企业在与其他企业相互竞争中处于更为有利的地位,这种竞争中的不公平正是源于免检制度.更有一些地方政府处于各种利益考虑,在对免检产品的评定中竭力为企业晋级免检"开绿灯,这更加重了企业间竞争的不平等.«产品质量法»第25条规定:产品质量监督部门或者其他国家机关以及产品质量检验机构不得向社会推荐生产者的产品;不得以对产品进行监制、监销等方式参与产品经营活动."因此,国家允许免检产品使用免检标志,体现为国家以信誉担保向社会推荐免检产品,免检制度与上位法规定背道而驰.

2.4 国家免检制度的设立易滋生腐败

根据«产品免于质量监督检查管理办法»的规定,企业产品要想获得免检资格应当符合下列条件:1)产品质量长期稳定,企业有完善的质量保证体系;2)产品市场占有率、经济效益在本行业内排名前列;3)产品标准达到或者严于国家标准、行业标准要求;4)产品经省级以上质量技术监督部门连续三次以上(含三次)监督检查均为合格;5)产品符合国家有关法律和国家产业政策.应当说企业产品获得免检资格其实是一件并不容易的事情,政府严格评选,加上企业自律管理,免检产品或许不会出现什么大的质量问题.但由于获得免检资格不仅可以免于质量监督,而且可以使用免检标志由政府进行免费宣传等好处,有很多企业想方设法去获取免检资格,其中不乏通过行贿的手段获取产品免检资格的企业.国家免检制度的设立为权力设租和寻租打开了方便之门,为腐败提供了温床.

3 结束语

国家免检制度的建立有其特定的历史原因,在实践中也发挥了某些积极的作用,但总体而言,国家免检制度运行中存在许多问题.国家免检制度在食品领域已经全面叫停,但在食品领域之外的产品免检依然在运行,或许全面废止国家免检制度是一种趋势,在没有全面废止之前至少应该对该种制度进行改良,例如严格管理、加大处罚、取消免检标志等,保障人民的生命财产安全是政府的天职,对产品质量的监管马虎不得.

[1] 封红梅,李喜燕.规章立废与法律信用——以国家免检制度的命运为视角[J].山东社会科学,2009(2):88.

[2] 张 真.论法治理念下的国家免检"之非[J].法制与经济,2009(1):40.

[3] 王春业.应在健全完善上下功夫——对国家撤销食品类免检制度的反思[J].天津市财贸管理干部学院学报,2009(2):14.

[4] 应飞虎.对免检制度的综合分析:坚持、放弃抑或改良?[J].中国法学,2008(3):132.