依法行政难道德视角分析

张承安

（长沙理工大学，湖南 长沙 410004）

依法行政难道德视角分析

张承安

（长沙理工大学，湖南 长沙 410004）

要实现依法行政，必须提高政府官员的公信力，建立约因制度，为诚信原则提供法律实现的程式，健全行政道德规范，在坚持依法行政的同时坚持以德行政。惟其如此，才能解决依法行政中存在的现实问题，不断推进依法行政的进程。因此从道德视角分析依法行政难，对于加强道德建设，提升行政人员的道德状况，对于和谐社会构建与依法行政有着至关重要的意义。

依法行政；去道德化；公信力；约因制度；行政道德

有不少人总是沉浸在道德品性的层面上呼唤“诚信”回归，可是在一个契约文明极不成熟而满纸道德写了几千年的社会，集中的问题是如何实现从人治走向法治，从依法治国（rule by law）走向以法治国(rule of law)，靠什么？机制又如何？道德作为发自内心觉悟的无形力量是国家强制力的法无法替代的，是文明的表征。庞德说，“法律与文明是密切联系的”，行政法制建设离不开法治文明的历史沉淀。以法治国必须是由有德性之人在约因制度基础上文明实现。

中华文明历史上在对待法制和道德关系问题表现出明显的如下特点：第一，传统法律文化带有强烈的工具主义色彩。受泛道德主义的影响，在古代中国，道德具有较强的规范作用，成为调整社会的主要手段，而法律只是次要手段，是道德的辅助手段，刑罚是工具，而道德教化是目的，即所谓的“德礼为政教之本，刑罚为政教之用。”基于这种认识，在古代中国，真正与法律有关系的只是那些道德上或典礼仪式中的不当行为，或者是那些在中国人看来对整个社会秩序具有破坏作用的犯罪行为，而制定行为规范的目的在于防止上述行为的发生，这样，法律仅仅成了统治者手中“驭民”推行礼教的工具而已。第二，传统法律文化强调法的道德性。在中国历史上，对法律制度影响最深的思想理论是儒家学派，儒家学说主张“德主刑辅”、“明刑弼教”和“礼法结合”，先用道德调整社会关系，只有在道德调整无效的情况下才用法律调整。因而，传统法律是一种道德化了的法律，法律成为道德的工具，道德成了法律的精神，封建道德之神圣、之权威远在法律之上。

一 目前依法行政难道德视角的影响因素

（一）去道德化倾向及道德底线的溃缺导致依法行政难

近年来，由于我们的法律越来越完善，规则越来越多，出现了一种去道德化倾向。公众的道德底线的溃缺，以至于内心对法律不信赖，更没有对依法行政的情感与信念。老百姓对于依法行政的感受，与中央提出和谐社会理念立即受到热烈拥护大相径庭，完全是两回事。

我国现在法制改革确确实实改革的速度过快了。在这个过程中，原有的社会结构，比如我们那种村落人际关系都开始迅速地解体。中国没有宗教体系，我们原来的这种道德又在迅速地瓦解。所以被称为道德失范，闹得法律不得不介入到更多的道德领域，用法律来支撑道德的底线。那么在这种情况下，有的时候如果过多地强调法律与道德的区别，那么就会造成民众对法律的抵触，感觉到法律缺乏道德基础。对很多法律和道德之间的区别，大家都采取那种认为应该可以忽视或者不用太多地去考虑道德评价的问题。

违反诚信基本原则导致依法行政难。一个成熟的市场经济它必须是诚信，现在我们全社会呼唤诚信，就说明我们的诚信很不理想。要想诚信，我想大人想让孩子讲诚信，大人先讲诚信；领导者想要被领导者讲诚信，领导者应该先讲诚信；政府想让老百姓讲诚信，政府应该先讲诚信；我要想让别人讲诚信，我应该自己先讲诚信；诚信的基石，最基础的问题就是政府的诚信，这是最最关键的。

（二）政府官员公信力偏低导致依法行政难

政府官员的公信力偏低，与他们的身份有关。有专家认为，人们对握有权力的官员有种本能的不信任，因为政府官员是公共权力的垄断者。关于信任的意义和价值，已经有过很多讨论。与靠默守法规来维系的社会相比，具有高度信任的社会有着巨大的竞争优势，因为交易成本降低了。同样，在存在高度信任的政府组织中，交易成本也比较低。例如，政府的两个不同部门或位于两个地区的人员，如果他们彼此信任，能坦率地分享各自对各种事情的看法，他们就可能会进行更多的思考和创新，执政的成本也会相应下降。在人们的观念中，存在着大量的默会知识（注：默认的不需要加以解释的知识）。这种认识在电脑系统或书本中根本无法找到。而信任，就是这种认识流动的途径。政府官员的公信力偏低就是缺乏社会的这种默会知识。

二 行政道德是社会主义精神文明建设的突破口

搞好精神文明建设的关键是要以道德建设为先导，只有道德建设取得了积极成就，全社会的精神文明水平才能够得到迅速提高。然而道德建设又需要以行政道德为突破口。

首先，行政体系在社会生活中的特殊地位决定了以道德建设为核心的社会主义精神文明建设必须以行政道德建设为突破口。行政体系是政府组织、国家进行社会公共事务管理的总和，是社会政治统治的具体表现形式。行政管理的特征决定了社会发展的一切重大举措都必须从行政体系着手。所以，以道德建设为核心的社会主义精神文明建设应选择行政道德为突破口，即通过行政道德建设提升行政体系的质量，从而带动社会全员素质的提高。

从管理的角度看，管理的科学化永远是属于形式方面的，而管理者的人格状况才是使管理之于被管理者心灵深处的实质性内容。随着管理范围和管理规模越大，被管理者对管理者的文化素质、道德修养和行为方式等方面的要求也就越高，这是管理活动中的一条规律，作为国家和社会公共事务管理的行政也必须遵循这条规律。在行政体系中，行政官员职位高低必须与道德品质的优劣相一致，处于行政体系中的最高行政领导所具有的必须是作为政治家的道德品质。总之，社会主义精神文明建设的成败取决于社会主义的行政体系的道德化，并且它必然迅速引导社会公德的弘扬，并促进整个社会精神文明的发展。因为行政人员所处的国家和社会公共行政管理者的地位决定了他们的言行成为社会注目的中心和效仿的模型。

其次，行政道德建设也是行政体系自身健康运作与发展的要求。如果说法律是行政体系有效运作的基础，那么，行政道德则是进一步提高行政质量的保证。忠诚、公正、任爱和尊重等道德原则一旦充盈于行政体系之中，法律在任何地方所留下的空白都会得到补充。在当前国际化和市场化大潮中，社会价值观念的多元化，给行政主体带来冲击，造成行政道德观念分化，腐败成灾，政府形象受损，党风廉政建设成为精神文明建设的重点。因此，在社会主义精神文明建设中，提高行政公务人员的道德水准，以行政道德建设为突破口，就可以得到事半功倍的效果。

三 和谐社会视域依法行政难道德视角的解决路径

首先，构建和谐社会必须提高政府官员的公信力。政府应该提供明确的游戏规则并依法执政。减少政策的不确定性，促进公众信任，建立政府施政的合法性。加强政策的体制适应性，妥善处理政策失灵时的状况。“乐民之乐者，民亦乐其乐；忧民之忧者，民亦忧其忧。”信用信息开放缺乏全国性法律法规的支持，导致我国信用信息开放程度低，信用机构无法获得信用信息。我国的很多法律，对信用信息的开放均没有明确的规定。审议中的《民法通则》修正案，尽管增加了有关信用权的规定，但其出台还需要一段时间。另外，政府官员在日常行为过程中要做公民的表率。

其次，构建和谐社会必须建立约因制度，为诚信原则提供法律实现的程式。约因（cause）亦即对价（consideration），国外一般以案例来阐明其定义，这里我想引用台湾东吴大学杨桢教授所给的一个定义：“有价值之约因乃由契约当事人各方，为迫使对方实现其行为或履行其诺言作出许诺之行为或牺牲，或只为购买或换取对方许诺而支付之代价者”。简言之，业已成立的契约在生效过程中能够用以支持当事人之间有互为给付义务者，用一句十分通俗的话就是“我给你是为了你给了我的关系”。市场经济的灵魂在“法治”。市场主体必需具备一种“重合同，守信用”的精神，同时还要有一个切实明确的游戏规则，我们光有“诚实信用”的原则规定是远远不够的，还必须要有一定的可供操作的明细规程，用以明确判断何种契约（行为）是诚信的，何种是不诚信的。一切参与市场游戏的主体（其中有的时候也包括国家）都是平等、独立的，要把他们都平等地纳入到这个规则中来并平等的对待。正如在一场球赛中，光有“不得违规”的禁令是不够的，必须有明细具体的操作办法，如“铲球”行为中什么样的是违规什么样的又不算违规，队员不得半途中抢下裁判的哨子自己判球，裁判也不能帮其中一方“踢”球如此等等。建立约因制度，为诚信原则提供法律实现的程式，从而在程序上和规则上保证公平和正义，而不是仅在“原则”上的模糊其词。

再次，构建和谐社会必须健全行政道德规范。健全行政法律规范，仅能达到规范与控制、组织与调节、改革与稳定，要做到依法行政就要同时健全行政道德规范。相对于行政法律规范而言，行政道德调节有难以替代的优势，它是一种软调节，主要通过社会舆论与道德良知，社会信念进行调节，因而带有自愿性和自我调节性，一旦由他律转化为自律，往往会使行政行为主体在解决矛盾冲突方面取得更为积极主动的良好效果。作为一种道德规范，行政道德规范在确保行政管理职能得到合法有效履行、维持良好的行政内部关系与公共关系，促成良好社会风气等方面都有着不可替代的功能。行政道德规范为行政机关及其工作人员确定了道德的行政行为规范，使他们意识到那些行为是符合道德要求的，哪些则是不道德的，从而把行政机关和行政工作人员的行为导向行政道德所要求的方向，使他们的行为符合行政道德规范，同时行政道德规范通过行政主体基于内心信念和道德评价来约束自身的言行，使他们不做任何不符合行政道德要求的事情。道德原则与规范一旦类化为行政主体的内在信念与行为模式，就会产生长期的自我约束力，具有持久的影响。

由于行政管理道德在整个社会职业道德体系中处于较高层次，对其他社会类型的社会道德规范的形成与发展会产生较为明显的影响和示范效应。行政机关及其行政人员由于在社会中的特殊地位，其所作所为都会影响和感染其他社会组织和公民，对社会道德风尚起到潜移默化的作用，如果政府所倡导的行政道德规范，行政机关及其工作人员都能身体力行，以身作则，就能产生表率作用，改善民风，提高整体道德水平。同时行政道德规范通过树立道德行政榜样或建立理想的行政角色模型，并经由教育等社会化途径，激发行政机关及其行政人员把这些榜样或理想模型作为实现自身价值的标准，可以激励行政机关与行政工作人员自觉的做到勤政为民，廉洁奉公。在我国树立焦裕、禄郑培民式行政官员的正面榜样，以及胡长青、陈良宇一类反面典型，发挥行政道德规范的激励约束功能。

最后，构建和谐社会必须在坚持依法行政的同时坚持以德行政。依法行政与以德行政不仅是相互区别的，更重要的是它们是相互关联的，相对意义的德法兼治的，传统道德法治思想中一些有价值的、合理的因素超越着时空，至今仍闪烁着理性的光辉，例如传统德治主张对人民实行道德教化，就有利于社会的稳定和发展，客观上有利于劳动人民。社会主义德治的内涵一是行德政而治国，二是施德政而化民，两者相辅相成，互为促进。对于执政的中国共产党来说，行德政就是要坚持党的全心全意为人民服务的宗旨，以人民群众的根本利益为基本出发点，一切为了人民，一切依靠人民，从群众中来到群众中去，制定正确的路线，努力奋斗，对于自己队伍中的一切违反人民群众根本利益的行为进行坚决的斗争，忠诚的保护人民群众的根本利益不受侵犯。施德政而化民就是要用新型的社会主义道德观、价值观、人生观教育全社会成员做社会主义新人，也就是在全社会中大力倡导爱国守法，明礼诚信，团结友善，勤俭自强，敬业奉献的基本道德规范，努力提高公民的道德素质，促进人的全面发展，培养一代又一代有理想，有道德，有文化，有纪律的社会主义公民。

以德行政与依法行政有较为明显的补充特征，一方面以德行政不但不会排斥依法行政，而且能对依法行政发挥有效可补充作用，这是因为，二者在实质最终目标与基本功能等方面基本上是相同的。它们只是为实现对行政权力及其运行过程的合法合理性的约束，促成责任行政的实现而采取的两种不同的管理原则与模式而已，尽管二者在形式的理论依据，核心运行手段、内容运行机制以及运行后果的表现形式及效果的具体层次存在着明显差异，但是同样明显的是我们不难发现二者在核心运行手段及内容运行机制，运行后果的表现形式及效果等方面有差异性的同时也存在共性。因此，以德行政能够对依法行政起到补充作用，是确保行政管理只能得到有效履行，实现行政权力与行政行为合法性的不可或缺的行政管理原则之一。另一方面，依法行政原则也需要以德行政原则进行必要的补充，这是因为行政法律规范的政府机关及其工作人员行政行为的调整范围是有限的，对于那些在行政法律规范之外的行政行为用行政道德规范来加以调整，这对保障依法行政的有效实现具有重要的作用，同时依法行政主要依靠行政人员外在的力量来调整行政行为，这虽然是基本的，重要的，但以德行政通过行政人员内在的力量来调整行政行为仍然非常重要。在当代中国，为适应社会主义建设的需要不断推动行政管理体制改革，实现行政管理现代化，就必须一面加强社会主义行政法律规范的建设，确保依法行政，另一方面也要加强社会主义行政道德规范建设促成以法行政为基础，以德行政为补充，实现两者的有机统一。

总之，道德作为发自内心觉悟的无形力量是作为国家强制力的法无法替代的。违法犯罪的重要的根源在于丧失道德，违法犯罪者不少人道德败坏。加强道德建设，提升行政人员的道德状况对于以德行政，依法行政有着至关重要的意义。没有道德目光必然短浅，智力就得不到发挥，小聪明不注意修德的人必然事事无成，所以行政人员如何为官非常重要，在这方面中国历史积淀下来的许许多多为官的忠告，概括起来主要体现在：清廉、谨慎和勤政这三种品德上。从当前情况看，以德行政，依法行政是和谐社会的一个长期目标，它需要从公共行政领域中的公仆道德建设开始，突出制度建设中的道德内容，在体制转型和政府职能转化的过程中，充分体现道德因素，包含道德化的内容，增强行政人员的道德意识，加强行政人员的道德素质培养，在行政人员的选拔使用，晋升等各个环节上都引进道德评价手段，建立起整套道德评价体系。

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（责任编校：周 欣）

D922.1

A

1673-2219（2010）05-0132-03

2010－01－18

湖南省社会科学基金项目（项目编号08ybb 351）。

张承安（1966－），男，湖南常德人，清华大学访问学者，长沙理工大学教授，研究方向为高等教育和行政法制。