论公共权力在实现社会公正中的作用

蒋 承

（湖南师范大学 法学院，湖南 长沙 410081）

论公共权力在实现社会公正中的作用

蒋 承

（湖南师范大学 法学院，湖南 长沙 410081）

在不同的社会政治理论中，公共权力来源不尽一致，但其公正的目标价值是恒定的，就是要增进公共利益、实现有效管理、增强自身合法性。与此同时，公共权力也需要以维护公民权利为起点，以程序正义和分配公正为过程，辅以救济原则为社会公正的实现提供全方位的支撑。

公共权力；公正；制度；伦理

社会公正是人类社会的永恒价值追求，尽管公共权力只是在国家形成后才出现，但经过漫长的岁月，已逐渐成为社会生活有序运行、保障人类价值目标得以实现不可或缺的重要手段。对公共权力的制约或张扬，在不同时期有不同程度，甚至截然相反的需要，但在或“左”或“右”的摇摆中，都不能脱离社会实际。历史已经证明，缺乏公正价值的公共权力必然走向灭亡。从宪政和法治原则出发，以人性为依归、以制度为保障，从多个环节入手，建立和维护一套与时俱进的公共权力运行机制，已是历史的必然趋势。∗

一 公共权力的来源及其内涵

从其来源看，公共权力中的权力，它是一种维护社会公共利益和社会公共生活秩序的需要，在本质上是一种凝聚和体现公共意志的力量，是人类社会和群体组织有序运转的指挥、决策和管理能力。而对于公共权力的运行环境“公共领域”，它是指“在西方17、18世纪现代性产生以后，西方中产阶级社会构成的一种所谓的‘民间社会’(civil society)。这是一个抽象的概念，有了民间社会之后才会产生一些公共领域的场所，可以使不同阶层、不同背景的人对政治进行理性的、批判性的探讨”。〔1〕由此可见，公共权力是在一种社会制度的支持下，作为一定的社会组织体系的代表，表现为统治者权力所显示出的力量。因而，它天生就是一定的社会制度所规范和鼓励的力量，是一定的社会组织体系根据它所在的社会制度原则整合出的力量，是一定范围内的社会个体的力量的系统综合。

从政治学的角度看，不论是西方契约理论，还是马克思国家观，都认为公共权力的来源与国家的起源息息相关。西方资产阶级政治理论从天赋人权的自然法理论出发，认为国家的产生是社会契约的结果。该学说认为，在国家产生之前，人类社会处于自然状态，每个人都有平等的“天赋人权”。然而，在个人运用上天给予的权利去追求利益和实现价值的时候，就必然会产生人与人之间的冲突。为此，人们通过协商，让渡部分权力给予“主权者”——国家。由国家统一掌握公共权力，对社会关系予以协调，对个人的行为予以规范。而马克思主义的国家观则认为：国家不是从来就有的，它是社会在一定发展阶段的产物。在私有制产生以后，人类社会陷入了不可解决的自我矛盾，即分裂为不可调和的两个对立阶级。为防止人类自身的毁灭，由国家所代表的公共权力凌驾于社会之上，将矛盾和冲突限定于某种秩序框架中。因此，国家来自社会，是社会内部矛盾发展的结果。尽管这两种理论对阶级、利益、权利的侧重有所不同，但总体上二者都承认公共权力来源于社会和其中的个人。因此，它的合法性也正寓于对人群的管理和权力的使用之中。

从经济和社会学的角度看，在迅速扩张和崛起的商品经济的引导下，个人的独立地位逐渐确立，等价交换、以宪治政等一系列原则逐渐明晰，私人领域与公共领域的界限也随之产生。一方面，这使得国家与社会、社会中的公民之间产生了距离，个人私欲得以扩张，个人、群体利益间的竞争性和排他性突显；另一方面，个人以前所未有的积极性参与社会生产，发展自身利益，对一个稳定和有序的外部社会环境的需求比以往任何时候都迫切。因此，出于生存和发展的需要，个人有必要“让渡”出一部分利益和权力，培植一个可以有效干预私人领域的公共权力，以便使个人利益与他人利益、个人利益与社会利益能够和谐相容。作为公共权力的代理人，政府在获得合法性的民意支持后，依法以协商民主制度的形式，促进社会有序正常发展。

二 社会公正对公共权力的基本要求

公正的观念由来已久，早在古希腊时代，公正就被作为人的最高形态的德性。在亚里士多德看来，在各种德性中，公正是最重要的〔2〕。它是人们持续追求的一种价值理想，也是一种对现实政治伦理实践的需要。诚如罗尔斯所言，公正构成了一个组织良好的人类联合体的基本条件〔3〕。尽管绝对公正的社会难以实现，但缺乏相对公正的社会则是岌岌可危的。作为社会运行基本组织力，公共权力不能回避对公正的诉求，公正理念要求公共权力突破传统的政治单一性，走向道德化。这种要求既是对其自身危险性的限制，也是对其作用发挥的价值规范。

（一）增进公共利益

公共利益的价值取向的核心是社会普遍意义上的公正、平等，它确保的是社会发展的成果，能够最大化、最公平地为社会全体成员所享用〔4〕。而整个公共行政的价值就在于以公共权力之行使有效化解个人自由与社会秩序之矛盾，公共行政的目的即以维护公共秩序进而最大限度地保障个人之自由〔5〕，即公共权力的存在价值在于对公共秩序和个人自由的“动态平衡”，在“大一统”和“放任自流”的两个极端间寻找＂帕累托＂最优效果。鉴于个人力量在影响能力和范围上的局限，以公共权力对市场的介入，促进经济人“外部效应”的积极效果，就成为理性社会的必然选择。另一方面，对于社会中的个体，公共权力也起着调节人际关系，促进社会和谐的作用。当今时代，源于自由思潮的个人主义愈益受到追捧，个人对个性张扬的需求空前膨胀，社会秩序控制弱化的趋势进一步增强，人与人之间、群体与群体之间的冷漠和隔阂从主观层面上侵袭着社会有机体。对此，公共权力有必要通过对公民个体高尚行为和风格的倡导和弘扬，以及对不良行径的谴责和惩罚，提升个体的道德修养和整个社会的价值观。不论是物质层面的秩序规范，还是价值层面的道德调适，其最终目标都是增进社会、公众的利益。公共权力服务于公共利益，首先就在于公共权力运行规则的制定与执行过程需要综合权衡各个方面的利益，绝不能被某一个利益集团所左右。其次，良好的公共权力运行必须以保障公民的基本权利为基础，对公民合法权益施以平等的保护，着力提升整个社会的福利水平。再次，公共权力必须强化自身的责任理念，以其行为向公众负责，对损害公共利益的行为要追究其责任。

（二）实行有效管理

康德曾指出：人有一种社会化的倾向，同时又有一种个体化的强烈倾向。正是这种社会化与个体化的对抗推动了社会的发展和人类的进步〔6〕。以此观之，为保障人类社会以“螺旋上升”的姿态正常运行，公共权力的存在意义就在于对个人“私欲”的正确引导，使之成为一种推动力量，而不至堕落为尔虞我诈、损公肥私的道德沦丧。“在当今社会，如果没有政府的作用，那么要形成错综复杂的社会和经济网络是不可想象的”〔7〕。防止公权力的过多过滥，不是要对个人自由主义思潮和行为泛滥听之任之，对社会公共事务不管不问，而是要适度干预，严格限制市场经济体制竞争性冲突引起社会的失序和混乱。马克思早就指出：“文明如果是自发地发展，而不是自觉地发展，则留给自己的是荒漠。”〔8〕具体而言，公共权力执行的有效管理来自于有效的执行体系(effective executive system)、直接的执行方式(the direct approach)与“绩效导向”(performance-oriented regulation)评价机制〔9〕，也就是从执行过程和执行结果来评价公共权力的运作情况，确保每个阶段的公正体现正是现代社会所需要的。当然，这种对欲望的引导、对社会的管理不能以压制个人自由精神为代价，因为这将影响到公民个体的积极性、主动性和创造性的发挥，可能导致整个社会效率的低下，最终破坏社会的整体利益。公共行政主体要遵循有进有退、有所为有所不为的思路，尤其是要遵循法治精神“无禁止即允许”的基本原则，防止公权力对私领域的不当干涉。可见，这种管理的有效就体现在公权力与私权力的博弈中。二战结束后，经济领域的“凯恩斯主义”发展到今天的“宏观调控”，适度干预原则下有效管理是维护社会稳定的基础，也是社会公正实现的前提条件。

（三）强化自身合法性

公共权力必须真正属于一切社会成员所有，并以此为基础为社会成员提供普遍的平等。这就是它的合法性所在。公共权力的运行过程就是政府制定具有普遍效力的规则并付诸实施的行为过程，其本身就是一种特殊的立法和执法行为。因此，其必须遵守公认的法律原则，即运行规则的制定以宪法、法律和普适性伦理道德为基准，权力执行的内容不得与法治精神和民风良俗相冲突，具体的运作过程也要依据一定的法律程序，以社会公正的实现为要旨。

英国著名思想家安东尼·吉登斯曾详细阐述过权力关系中的结构二重性，并且赞同他人对权力具有两副“面孔”的概括：一副是行动者实施合乎自己心意的决策的能力，另一副则是融塑在制度中的“偏向的动员”（mobilization of bias）〔10〕。增强公共权力的合法性首先必须防止其寻租性的滋生，杜绝权力在对市场行政干预中引起的“权钱交易”行为。对此，追根溯源，从权力的结构安排和运行过程予以纠正和监督显得十分必要。从现实情况来看，行政人员利用对公共权力运行的操控机遇为私人（自身或其它部分人）谋取利益，破坏公共权力的公共性，这已成为新的不平等的起源。为此，监督公共权力的运行就需要对权力操控者和权力产生、运作过程的“二重结构”，加以包括法律和道德在内的多种规制（constraint）。在此，“所谓公正，就是社会中的权威机构为社会主持和提供正义的活动及其结果，具体地说，就是政府及其公共行政针对于社会个体的公正，是一种保障和促进社会成员之间权利、机会平等的公共行为”〔11〕。可见，公共权力需要确保全体公民在一视同仁的制度安排下，根据自身的能力和机遇获取与之相称的利益，这就是公正的表现。相反，公共权力保护或无视某个体非法侵占他人、群体的利益就是不公正。在公共权力非公正地操作的过程中就产生了对自身合法性的认知。故而，确保公共权力自身合法性就孕育在自身的运作之中。

三 公共权力在实现社会公正中的作用

随着自由资本主义在近代的兴起，人类的公正理念在“天赋人权”、“人本主义”的感召下，进一步觉醒。人的价值获得前所未有的提升，一切有益于人性发展的，有益于每个人的欲望和生命力实现的，就是公正的。公共权力既然来源于公民权力，就必须以保障公民权利为出发点。在其运行过程中，以程序正义维护社会公正，让每个公民在掌握自身命运的过程中获得平等对待，以及在分配中获得公正的制度保障都是必须的。此外，人道主义的最大现实价值要求公共权力能够为社会弱者提供适当的额外机遇补偿，这已成为社会公正的崭新实践。

（一）以宪政精神保障公民权利

从现代政治理念来看，宪政必然要求限制公共权力，绝对保障公民个体的权利和自由。同时，对公民权利的保护也是宪法调整国家权力与公民权利的关系的终极目的，彰显公民权利就必须限制国家政府的权力。基于此，在权力的初次交易、配置中，公民通过宪法将自己的部分主权权力委托给国家和政府，公共权力机关因之承担起合理配置政府各部门的权力并且保证其有效运作和正确使用的义务，并以促进和保障公民权利的实现为旨归。尤其是在构成现代市民社会之基础的“主权在民”、“天赋人权”等观念中，任何公共权力都是第二位的，只有人民权力才是至高无上的。除了公民的权利之外，任何政治权力都不能是无限的，也不应该允许它无限，否则公民的权利就会受到公权力的肆意践踏。另一方面，任何政治权力，都具有不断膨胀，不受约束的属性。“绝对的权力导致绝对的腐败”，历史的经验教训已有定论。因此，为避免公民基本权利遭受公共权力的侵害，现代宪法以“个人主义”为出发点，以具体的个人人格不可侵犯为原则，认为每个具体的个人之尊严应受到尊重，自由与生存应受到保障。这就是公正在现代社会的基本出发点。总之，对公民基本权利的保障是宪法的精神终结所在，也是现代宪政的逻辑起点。因而，超越历史困居，强化对公共权力的约束就显得至关重要。只有在宪政精神铸就的法治环境中，公民权利才有得到有效保障的可能。从本源意义上看，反映的是人类对公正、正义的永恒诉求。

（二）以法治原则维护程序正义

在美国，以“米兰达规则”为代表的程序规则已通过宪法的形式予以保障。可见，法治领域内的程序公正已成为司法公正的重要内容，是保证实体法公正目标的具体措施和保障。这种源于英美法系“正当程序”的公法运行原则，与司法专断相对立，已逐渐成为近代资本主义法律文化的两大基石之一。同样，在社会生活领域，重视对公共权力运行程序的正义实现也是在维护整个社会的公正伦理。这种程序正义需要以公共权力执行内容对社会历史发展规律的实至名归为基础，以准确反映权利作用、调整对象的实际情况为保证，最终实现对不同社会成员不同行为的相符性奖惩。尽管公共权力运行结果的实体公正并不取决于程序正义的实现，但实体公正在一定程度上依赖于程序正义，因此程序的设计应是一种指向实体公正的行为规则。具体而言，程序公正的实现需要公共权力执行人的中立，对利益相关者没有丝毫好恶之偏差；对社会矛盾真实情形的彻底调查，听取和收集尽可能全面的证据；在裁判过程中坚持理性推演，控制主观情绪的滋扰。所有这一切的实现，都依赖法治原则与法治环境的确立。

（三）以制度正义促进公正分配

维护社会公正是公共权力公共性的道德价值内容。公共领域作为一个价值领域，在某种意义上，是超越利益之争的，具有维护社会公正的必然性，即协调、引导公正的目标，同时也具有维护社会公正的可能性，即保护、实现公正的能力。以前者而言，公共权力必须为经济发展提供交换正义。作为一种可能性的存在，公共权力就成为社会公正的“助产婆”。具体的说，公共权力作为一种对利益界定、分配、控制的力量，就可以通过制定和推行公共政策（制度）促成社会公正的实现。可以说，社会正义总是首先体现为制度公正。

在市场经济制度下，人们的私欲被无限释放，恶性竞争和道德沦丧在社会中日益形成“他人即地狱”的困境，妄图依靠个人的道德自律、政府的良善治理、公务员的大公无私实现社会的公正，无异于天方夜谭。在物质利益多元化、思想观念多样化的时代，必须依靠一套得到社会普遍认可的正义制度来维护和捍卫社会公正，尤其是在分配领域建立并确保“效率优先、兼顾公平”的按劳分配分配制度是社会安定团结和时代发展进步的现实要求。这里所言之分配只是指政府及其公共权力要维护分配领域内的公共原则和公共利益，而决不是要求公共权力拥有直接分配某些利益的权威。具体的说，鉴于人类社会中劳动产品供应量与人们需要的无限性之间的矛盾，加上个体劳动能力的差异，绝对的平等是不可能实现的，否则将使公正成为一种自相矛盾的悖论。现实的选择就是允许分配量的不平均、社会地位的不一致，但要使社会机会的享有趋向平等，即在同等情况下获得同等的发展权力并可以享有自己的发展成果。

（四）以救济原则维护公正伦理

随着现代化程度的提高，公共权力在促进社会公正救济原则的完善中作用越来越重要。它不仅关系到公民个体的生存、发展利益，而且对确保整个社会安全运行、提升社会生活质量、增强社会再生能力都起到基础性的作用。根据罗尔斯在《正义论》中提出两项正义原则，即“平等的自由权原则”（the principle of equal liberty）和机会均等原则（fair equality of opportunity）加差异原则（the difference principle）〔12〕。在他看来，第一项原则比第二项原则在运用上有较高的优先权，机会均等原则又比差异原则具有优先性。在此，公共权力应该努力缩小差别，使弱者在社会竞争中享有机会上的救济。这种救济主要是指在社会整体利益提高后，社会成员能够普遍享受到由发展所带来的收益，尤其是弱势群体可以通过社会领域内的第二次“分配”，进而弥补由于个人天赋与能力、家庭环境因素、市场经济的风险因素和社会经济资源分配结构的差异所带来的发展“起点”和“过程”中的不平等，使“平等的自由权”回归每个社会成员〔13〕。基于每个社会成员的权力让渡，公共权力有必要以社会公正和“权责相符”原则为出发点，保障他们对社会发展成果获得共享的权利。这既是社会发展的基本宗旨，也是增强社会凝聚力、消除社会矛盾因素的现实选择。对于公正的传统价值理念而言，它可以起到“延续香火”，维护现世公正和代际公正的作用。

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（责任编校：张京华）

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D90

A

1673-2219（2010）01-0146-03

2009－10－05

蒋承（1983－），男，湖南石门人，湖南师范大学法学院研究生，研究方向为现代法理学。