居委会组织运行现状与方式——以南京锁三社区为例

杨 涛

（南京大学政府管理学院，江苏南京 210093）

社会学与社会工作

居委会组织运行现状与方式
——以南京锁三社区为例

杨 涛

（南京大学政府管理学院，江苏南京 210093）

本文以案例分析的方式剖析了居委会运作的两种方式：行政式与协商合作制。行政式是目前居委会运作的主导方式，而居委会运作的协商合作制指的是在社区内不同主体之间的合作已经初步制度化，而居委会则是这一机制的中枢组织。但是合作的各方掌握了不对等的资源，处于不对等的话语权和影响力。严格来说，此种合作机制处于初级发展阶段。这就意味着居委会及其他非政府组织仅是协商合作制的补充性的、辅助性的力量，而不是独立自主的合作治理的主体。随着社会发展的需要及政治体制改革的推进，居委会组织运作的行政管理方式将逐渐淡化，相对应的是，以居委会为中心的社区多行为主体间的协商合作制将得到长足的发展。

社区 自治 行政式 协商合作制

在社区自治中，最重要的组织是居委会，它是社区治理的实践者、推进者和组织者，在治理中居于中心位置。我国法律规定，居委会是城市基层群众自治的执行性组织，街道和居委会是指导与被指导的关系。若仅从文本制度来看，这种指导关系也是一种合作关系，行政组织对于自治的居委会组织行使有限的指导权，而非直接的隶属关系。这是一种治理精神的体现，它展示了行政组织和自治组织及其他社区主体之间的平等的合作关系。然而，在现实中，作为基层群众性自治组织，居委会是怎样运行的？运行的效率如何？存在哪些问题？它的发展方向是什么？

一、个案介绍与资料的收集

本研究选择了南京锁金街道锁三社区作为个案研究对象。锁三社区位于南京市玄武区、锁金街道，有住户1282户，人口约4500人，其中流动人口约154人。辖区内有林业大学、林大汽配商城、玄武区军队干部休养一所、南京市政工程管理处、实诚物业公司、金卡大厦和锁金二小幼儿园等多家驻区单位。社区在重新界定之后，锁三社区进行了居委会换届选举工作，选举产生了锁三社区居民委员会。建有锁三社区党总支，党总支设总支书记1人（兼任主任）、专职副书记1人（兼职副主任），下设4个党支部、8个党小组。此外，居委会根据小区居住情况和历史习惯划分了居民小组，每个楼组即为一个居民小组，由楼组居民推选产生1名楼组长。居委会通过楼组长联系居民，开展一系列活动。

2008年10月份，笔者找到了当时负责社区事务的宋科长，由她安排在锁三社区居委会做志愿工作，协助居委会人员的工作。通过亲身参与居委会的日常工作，笔者不仅获得阅读了大量的社区档案资料，而且有机会访谈了社区主任、副主任，工作人员及部分社区居民，为研究积累了比较充足的材料，也为后续的研究提供了基本保证。对社区的研究，尤其是对居委会的组织运行研究应超越文本，深入到组织运行的环境中，参与到组织的运行中，通过聊天、访谈、参与式观察的方式获得第一手资料，从现实的组织活动中抽离出组织运行的一般规则和方式。

二、居委会运作——行政式

在锁三社区调查发现，街道办把持了居委会的财政权力、人事任免权，居委会的工作开展的广度、深度和效率直接取决于街道办，而不是由社区居民或社区居民代表大会直接决定居委会，这就在根本上影响了社区自治的性质。笔者参与了居委会执行全国经济普查的任务，前后历时半个月，在普查期间普查的任务占据了居委会的大部分人力、时间和精力；还要协助街道开展创建全国文明城市的宣传及活动。现实中的社区居委会其实已成为街道办的派出机构，要办理大量的来自各行政机构的下派任务。居委会不管愿不愿意，不管是以怎样的方式和怎样的效率和结果，它至少在形式上要完成这些下派事务，包括宣传活动、举办会议、开展活动。正如该居委会主任所说，“街道把居委会当成了廉价劳动力了，一个任务接一个任务，一个活动挨着一个活动；能办的只有办，办不了的就只好应付了。”调查发现，由于居委会工作人员认为下派事务既不合理也不合法，却又不得不做，而且由于他们工作负担重，对此类事务的处理，多采用形式主义的应付，而不管实质性如何；正如一位居委会成员所说：“比如人大接待、开个什么座谈会，或是做个台帐。”因此，此类工作虽无实际意义，却花费了大量的时间、人力和物资，脱离了社区治理的精神实质和需求。由此，又反过来影响到社区参与的广度和深度，难以有效培育居民的参与意识和参与精神，造成参与缺乏和不足。调查发现，社区活动的参与多是老人和妇女，社区中青年居民参与动力不足，参与率低，参与缺乏广泛性和代表性。

尽管在变革中居委会被赋予了自治权利，但这些要素只是起到一种象征性的装饰作用，制度制定出来了，却被束之高阁，有形式而无内容。居委会的组织形式与组织运行发生了分离，它指的是一个组织在组织形式上运用和采纳了很多规章制度，但并不在组织的运作过程中实施这些制度。①田凯：《协调约束与组织运行》，《中国行政管理》2004年第5期，第6页。居委会组织形式与组织运行的这种“分离”体现了居委会组织运行的特点：结构科层化、居委会与基层党组织重构化、功能行政化，形式主义和案牍主义。由于这样的类行政化和科层式的特性，使得居委会组织的身份模糊、功能不清、权力小、工作量大及压力大。

总之，居委会的法律地位和身份及职能与其现实的运行逻辑不相符合，行政渗透居委会，压缩了居委会发挥潜能的广度和深度，致使其职权范围狭小。居委会作为社区自治的中心组织理应承担更多的自治职能。不管从切实提高社区福祉和满足社区居民多样化的需求及内生社区精神和基层民主来看，还是从提供居委会的办事效率来看，当前居委会的运行逻辑和功能都应当有所改变。

三、居委会运作——协商合作制

就基层政府与社区自治组织之间关系的研究来看，已有越来越多的学者采用合作主义的提法，其基本意思是指基于资源交换基础上的共识和共同行动，合作主义体现了基层政府与社会之间由单一的行政式管理向社区自治的多方协商或谈判体制变化的萌芽。①孙立平：《我们在面对一个断裂的社会》，《战略与管理》2002年第2期；徐勇：《治理转型与竞争——合作主义》，《开发时代》2001年第7期；唐晓光：《转型时期的中国社团》，《中国社会科学季刊》1999年第2期。这样的合作关系能够满足合作各方的利益需求。

1.协商合作制

协商合作制，“协商与其说是一种对话或辩论的形式，不如说是一种共同的合作性活动。”②詹姆斯·博曼：《公共协商：多元主义、复杂性与民主》，黄相怀译，北京：中央编译出版社2006年版，第225页。人们若要协调彼此的行动，解决彼此的争端，而不想诉诸暴力或忍受妥协，那么就需要协商。协商合作制并不是要避免或消除矛盾和冲突，而是各行动主体共同面对客观存在的问题、纠纷和斗争，在协商对话的基础上进行合作。无论是事实上的利益冲突，还是价值观念上的冲突，都可以在接触、沟通、理解的基础上实行合作。

合作指的是基于制度规范的权利运作和关系塑造。治理合作指的是，“人类公共理性充分发展的一种状态，是基于公平、承诺和相互信任、谋求公共利益的一种交往模式。”③孔繁斌：《共性的再生产——多中心治理的合作机制建构》，南京：凤凰出版传媒集团2008年版，第67页。“在公共空间里，一切对于平等性和相互性有可能造成破坏的‘活动’，是绝不能被允许的。在这里，暴力以及对他人的单方面的支配，同样也是应当排除在外的。而且，作为公共空间的相互行为的活动，必需始终以对公共的关心作为自己的动机。”④川崎修：《公共性的复权》，石家庄：河北教育出版社2002年版，第302页。在公共领域内，个人利益必须让渡公众利益，不允许为了一己之利而损害大家的利益。只有公共领域内的多方行为主体之间的合作才能保证公众利益不受侵害，并通过合作创造出更大的效益。合作的能力是社会中社会财富的一个方面，是社会发展的主要条件之一，并且合作意味着关系的均衡与平等、共同分享、技能与知识的互补、相互了解与信任。⑤皮埃尔·卡蓝默：《破碎的民主：试论治理的革命》，高凌翰译，北京：三联书店2005年版，第23页。社会的合作能力的大小与社会财富密切相关，也构成社会发展条件之一。合作能够促进社会财富的增长与和谐社会的建立。统治使人最终走向孤独，成为寡人；管理使人变得寂寞，使他与他人之间的沟通在情感方面完全丧失，人与人之间除了例行秩序性的机械应答之外，被隔得如此之远，人与人之间的距离达到了遥不可及、互不相识的极端。只有合作的相互服务才会使人们之间密切地联系起来，使人与人之间实现心灵的沟通和相互印证。⑥张之康：《公共管理的伦理学》，北京：中国人民大学出版社2003年版，第321页。在传统的社会管理体制中，权利掌握在政府手中，政府权利运行方向总是自上而下的，行政机关通过运用政治权威来发号施令，制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。⑦哈斯·曼德：《善治》，北京：知识产权出版社2007年版，第39页。在此种社会管理体制下，公民是政府命令的被动接受者，而缺乏参与和管理公共事务的互动渠道和机制。即使政府部门的行政命令不适合某一地方或某一群体，民众也只能接受；即使政府部门可以偶尔发现这些问题，在没有任何公信力和公正压力下的情况下，解决问题的对策也未必能及时有效地制定和执行。⑧同上，第39-40页。协商合作制实行沟通协商、参与互动、竞争合作的治理过程，实施对公共事务的管理；合作者是伙伴关系而非隶属关系，其权利和义务是多元的、交互的。

合作是以资源的分布、意愿和身份为前提进行的交换行动，以在行动者之间实现资源的整合、交换和分享。在行动场景中，行动者不仅试图代替、控制或获取他人的资源，建立起他人对自己的依赖性，更重要的是，他们试图对合作的规则进行操作，因为这些规则控制着交换，他们就是以这样的方式来进行交易。①马伊里：《合作困境的组织社会学分析》，上海：上海人民出版社2008年版，第175页。这个过程是一个交互作用的转换过程，在此过程中，每一个参与者都对他人施加影响或控制，包括思想意识、价值观念及制度规范的调整或改变，或行动、交易的调整和改变；同时，对方竭力避开他人对自己的控制和主导，且反过来作用于他人。由于资源在行动者之间呈不均衡分布和规则的利益倾向性，而且行动者之间围绕着规则实施控制和反控制，这些状态和行动促成了合作的困境的形成。因此，以协商合作为导向的治理空间的形成，是多元权力主体合作性空间博弈的结果，而不是主动让与的行动。

协商合作制意味着行动者之间相互承认彼此的存在、尊重彼此的权力和履行彼此的义务，相互承认使得生命的尊严和价值凸显出来。“对他人的不承认不仅表现为缺乏应有的尊重，它还能造成可怕的创伤，使受害者背负着致命的自我怨恨。”②汪晖：《承认的政治：文化与公共性》，北京：三联书店1998年版，第291页。没有相互承认的原则作为前提，不仅意味着缺乏应有的尊重，它还可能造成社会怨恨，使社会治理丧失信任。有学者认为，相互承诺的信任是一种合作伦理，信任是合作的前提，同样是合作机制构成的文化因素。③孔繁斌：《共性的再生产——多中心治理的合作机制建构》，南京：凤凰出版传媒集团2008年版，第137页。而社区治理中，政府信任关系是协商合作制的灵魂。哪里信任少，哪里就缺乏承担义务和集体行动的意愿。

协商通过语言进行，协商的有效性离不开话语的有效性。在哈贝马斯那里，话语的有效性指的是，话语应该是符合事实真相的、真诚的，还必须是协商者能够接受的规范。④哈贝马斯：《建构历史的唯物主义》，北京：社科文献出版社1999年版，第34页。通过协商，来澄清事实，协调规范，达成利益均衡的合作状态。唯如此，基于话语的协商才是有效的，并由此通向合作。协商所讨论的是公共事务，多数赞同的决定才是有效的；之后，决策就具有约束性并为所有成员所遵从。唯有此，协商合作的民主和自由，以及治理的效果才能实现，一种社会制度也才能获得稳固的基础。

2.案例介绍与分析

制度化的合作关系指的是一种组织化的、常态的结构性安排，以让政府决策过程有序地吸收社会需求，并将冲突降低到不危害现有秩序。在锁金社区的调查表明，基层政府组织与社区组织之间的合作并不是一种制度化的合作关系，而是一种“权变合作主义”⑤何艳玲：《都市街区中的国家与社会：乐街调查》，北京：社会科学文献出版社2007年版，第217页。，即指基层政权与居委会等社区组织之间所形成的根据具体情景的不同而缔结的非制度化的合作关系。居委会运作的协商合作制指的是在社区内不同主体之间的合作已经初步制度化，如社区居民代表大会、社区协商议事会、公民论坛和听证会制度。社区与基层政权的合作关系正处于制度化的萌芽状态。这种制度是由政府居于主导地位，而且合作的各方掌握不对等的资源，处于不对等的地位，具有不同的话语权和影响力，严格来说，此种合作机制处于初级发展阶段，也即权变式的合作主义。这就意味着居委会及其他民间组织仅是协商合作制的补充性的、辅助性性力量，而不是独立自主的合作治理的主体。社区治理的方向在于，如何通过组织化、制度化的方式把单个的事件予以常规化和常态化。

居委会的工作联络着社区内所有其他的行为主体。居委会向上联络街道办，向下代表社区居民，发挥着上传下达的中心联络作用；同时一旦社区内有公共事务需要做出处理，而又不是由某一单方面的力量能解决的，或不具有公信力和合法性，那按照规定需要召开相关的会议进行多行为主体的协商，那么也是由居委会联络各个主体，制定会议的相关日程。因此，居委会在社区公共事业的网络中居于中心的纽带作用，它是社区协商合作中的中枢机构。

案例1：狗问题。有居民向居委会反映：“有些居民养狗，只顾自己的乐趣，不顾及大家的生活和健康。这些狗到处拉屎拉尿，影响环境，夜里还哇哇直叫唤，让我们这些居民深受其害。”“现在小区内狗特别多，到处大小便，既不安全，也不卫生，影响居民正常的生活。”问题反映到居委会后，居委会召集居民代表，召开居民议事会，就“狗问题”展开听证议政。最后，在社区范围内划定了特定的区域作为专门的遛狗区，被形象地称为“狗狗乐园”。“狗问题”的处理协调了居民之间的矛盾和纠纷，化解了社区内就养狗问题所带来的不满和愤怒。

“狗问题”属于社区内公共问题，涉及到众多居民的利益。一般来说，此类公共事务和问题的处理一般经过如下的程序：根据居民反映及大家关心的问题，由居委会贴出通告，通知利益相关者参加社区内的公共论坛，就焦点问题展开讨论，表达各自的意见；会议由居委会工作人员主持，举行多方听证会，汇总各方意见，做出会议结论和计划纲要。听证会制度是居委会开展工作的重要保障，它是居委会采取行动和实施政策的重要依据，它是社区内协商合作制的重要组成部分。如果问题重大，听证会计划方案再交由社区居民代表大会决议；若再讨论通过，在居委会的组织下，联络各有关方面，整合社区内外资源，执行居民代表大会的决议。若决策的项目需要经费，由居委会申报到街道办，以获得项目实施和开展活动所需的资金。从以上分析中，“协商合作制”充分体现了社区内的多方民主治理，它包含了就社区公共问题和事务而确立的信息渠道、受理机制和分类处理的原则；社区听证会和社区议事会及社区代表大会，充分反映民情民意，代表了社区多方主体的共同利益。其中，居委会作为自治组织发挥了中心的组织联络作用，它首先受理居民来访，处理所反映的问题和建议，包括家庭纠纷、邻里纠纷和民事纠纷；在居委会的调停下能够解决的，尽量解决；若不能，则由居委会联络各方行为主体协商解决，发挥着联络、组织和引导的角色作用。若问题超过了居委会的职责和权限范围，则上报到有关部门（如街道办、城管、工商、城市绿化办）。值得注意的是，居委会在工作过程中用了人情与劝说的方式①何艳玲：《都市街区中的国家与社会：乐街调查》，北京：社会科学文献出版社2007年版，第160页。，也即熟人网络。居委会成员在工作过程中与居民直接接触，为居民提供服务，尤其是为社区内弱势群体提供服务，由此，建立和积累了社区熟人网络资源，这也为工作的开展提供了便利的资源。

案例2：垃圾通道。居委会就居民反映强烈的垃圾通道问题展开了社区听证会，参加会议的有居委会、物业公司和居民代表。在会议上，有居民不同意封闭垃圾通道；他们认为，封闭后，会引起居民乱扔垃圾，生活不便，尤其对于年龄大的老人不方便扔垃圾。同意封闭的居民认为，通道的开通影响居民的居住环境，容易形成二次污染。最后，在居委会的调解下，达成协议：封闭垃圾通道，社区垃圾处理实行桶装化；由物业公司定期发放垃圾袋，对孤老身残困难户由物业公司派专人上门服务收取垃圾。

在居委会的组织下，社区听证会沟通了大家的意见，化解了不同利益主体间的隔阂和怨愤，促进了社区相知相建及问题的有效解决。同时，这样一种制度安排——“协商合作制”保证了居民和其他主体的知情权、参与权和决策权，这样就能够训练出社区居民的治理能力，有利于推广社区民主，提升治理的意识和效率。在上述案例中，物业公司作为市场化组织也参与到社区的共治中，成为社区治理的重要载体，并与居委会、业主委员会及其他社区行动者形成特定的社会关系，共同致力于社区的自治与善治。包括物业公司在内社区多行为主体之间存在着利益不一致性，一旦利益成为各方关注的焦点，这就需要发挥居委会的中心联络作用，通过相关行动主体间的协商合作拿出一个多方可以接受的方案，并保证和监督方案的实施。在本案例中，“垃圾通道”封闭与否涉及到不同行动者的利益，它不是某一方的问题，也不能只依靠某一方来解决；而商议是解决此类公共问题的第一步，由此，社区听证会和社区代表大会制度应运而生。没有协商基础上的沟通合作，就没有共治的社区；没有参与的决策，就难以令众人信服并有效地执行决策。

案例3：物业公司的设立是在居委会征求居民意见的基础上，决定选择目前这家物业公司来负责社区的物业服务；同时，社区选举成立业主委员会，由业主委员会与物业公司签订物业合同。物业公司成立一年后，在社区居民代表大会上，就物业服务的质量，业主委员会认为，“一年来，通过我们的观察和调查，认为物业管理水平令人堪忧：承诺的‘屋顶渗漏处理’至今仍有多处未能得到妥善解决；存在楼道灯失明、绿化枯死、杂草丛生长期无人管理的现象。物业管理对于社区的建设未见多少成效。”物业公司代表认为，“居民不交物业费，我们怎么会实施物业管理！”居民代表则表示，“你们物业公司服务不到位，凭什么要交物业费。”在前期的工作中，问题未得到有效的解决。而后，在居委会的联络下，街道办、城管、业主委员会和物业公司共同参与、协商此事，并就问题达成协议。

在上述案例中，就社区物业管理中出现的问题，居委会发挥着联络者、协调者及组织者角色，它为社区公共问题的解决提供了商议的平台，体现出协商合作的路径。在前期工作中，主要由居委会、业主委员会和物业公司参与协商的议程，但却未能达成协议；而后在街道办和城管的介入下，问题才得到解决。就此而论，尽管居委会在社区协商合作的过程中发挥着重要的作用，但其缺乏制度化的权威。究其原因，居委会即无合法的行政权威也无完整的自治权，其身份的模糊性决定了，在社区自治中它的决策权、执行力及影响力都十分有限。一旦问题的处理超过了居委会的权限范围，那就需要其他行动主体的介入；一旦事务的处理涉及到较多数量的资金、信息和资源，居委会就不得不求助于拥有这些资源和权力的组织。

总之，为有效发挥居委会自治功能和推进社区善治，在社区内外建立多行为主体间的“协商合作制”就显得尤为重要；它要求在社区内外的政府部门、非政府组织、社区居民及其他行动主体之间推行和完善社区协商合作制。随着社会发展的需要及政治体制改革的推进，居委会组织运作的行政管理方式将逐渐淡化，相对应的是，以居委会为中心的社区多行为主体间的协商合作制将得到长足的发展。它体现出行政、自治、社会三种因素或力量共同参与的治理结构。其关键在于我国行政体制的改革，要使得自治的体制与大的政治体制的环境相配套、适应。

Studies of the Situation and Methods of the Organization of Residents’Committee——With Special References to Suosan Community in Nanjing

YANG Tao

The thesis expounds and analyzes two ways of operation:administration-style and consultative cooperative mechanism via case study method，and concludes that the administration-style is the dominant style of the present community governance.The consultative cooperative mechan ism of the Organization of Residents’Committee refers to the fact that the type of cooperation has been in the early stage of institutionalization，and the Organization of Residents’Committee lies in the central position of the mechanism.However，during the process of cooperation，the parties have unequal resources，unequal in power and influence of words，and strictly speaking，such a cooperation mechanism just lies in the early stage of development.This means that the Organization of Residents’Committee and other civil organizations are only complementary and auxiliary forces，rather than the independent parties in the consultative cooperative mechanism.With the development of society and the implementation of the political reform，the administrative-style of the Organization of Residents’Committee will gradually fade；and correspondingly，community developmentin the foreseeable future should be the community governance in favor of consultative cooperative mechanism.

community，self-governance，administration-style，consultative cooperative mechanism

杨涛（1983-），男，安徽无为人，南京大学政府管理学院博士生，研究方向：政治社会学。

C912.81

A

1008-7672（2010）04-0028-07

徐澍）