试论条约机构与多边条约的实施——以多边环境协定的缔约方大会管理模式为例

陈晓华

(北京大学法学院,北京 100871)

试论条约机构与多边条约的实施
——以多边环境协定的缔约方大会管理模式为例

陈晓华

(北京大学法学院,北京 100871)

条约机构对多边条约的实施这种方式,具有集体性、多边合作性、持续性、长期性以及预防性的特点,它使多边条约的实施更为有力,更能保证条约得以遵守。对于国际法而言,它是在国家自觉遵守和独力自救这两种传统的国际法实施方式之外,新发展起来的一种实施方式。它使国际法的实施从单边向多边、从单独执行向合作实施、从各自监督向集体监督发展。它是国际法上一大突破,丰富了国际法的实施方式,提高了国际法实施的可能性。

多约机构;多边条约;实施方式;多边环境协定;缔约方大会管理模式

国际法的实施一直是一个令人困扰的问题。由于国际社会并不存在一个凌驾于各主权国家之上的中央权威机构,因此国际法的实施基本上依赖于国家的自觉遵守。在发生国家不遵守国际法义务的时候则通过制裁、反报、报复、暂停实施或终止条约的方式进行自救(Self-help)。这种传统的单边实施方式收效甚微,有时还会激化国家之间的矛盾。采取什么实施方式,才会既不侵犯国家的主权,又能起到敦促、激励国家遵约?国际组织在 20世纪初兴起,继而在第二次世界大战后蓬勃发展,给这个问题的解决提供了契机。国际组织越来越多地参与国际法的实施活动,承担越来越多的实施职能,从而在国家单边实施这种传统方式仍占主导地位的同时[1],发展出一种新的实施方式——多边的、组织化的实施。就多边条约而言,条约机构①条约机构(treaty organs)是指由非以创设政府间国际组织(IntergovernmentalOrganizations,以下简称国际组织)为主要目的多边条约建立的机构,包括条约规定建立的机构,以及这些机构根据条约授权而建立的机构。条约机构又被学者称为“条约机构”(treaty bodies)、甚至“条约组织”(treaty organizations)。它们有别于传统意义上的国际组织。详见Alan Boyle and Christine Chinkin.TheMaking of InternationalLaw,(Oxford University Press,New York,2007),p.151;Philippe Sands and Pierre Klein(eds.).Bowett’s Law of International Institutions,5th ed.,(Sweet& Maxwell,2001),p.115.与成立它们的多边条约的实施具有最直接的关系,它们在监督条约实施、处理在实施过程中出现的不遵约情事以及促进条约的实施等方面都发挥着不可替代的作用。在人权、军备控制和环境领域,不少多边条约通过设立条约机构来监督、促进条约实施[2]。其中发展得最完善、最有成效、应用范围最广的是多边环境协定的缔约方大会管理模式,它的出现反映了国际环境法的实施越来越依赖于多边的、组织化方式的发展态势,也为国际法其他领域的实施提供了可供借鉴的范例。本文将深入考察缔约方大会管理模式如何通过遵约控制机制和遵约援助机制来实施多边环境协定,从而透析条约机构如何参与多边条约的实施;条约机构在多边条约实施中的作用;条约机构实施多边条约这种方式的性质;以及这一方式给国际法的实施带来的创新之处。

一、多边环境协定下的缔约方大会管理模式概述

从 20世纪 70年代初开始,随着臭氧层损耗、温室效应、物种灭绝、土地荒漠化、有毒化学品污染以及淡水资源枯竭等环境问题越来越严重并日益对全球环境造成威胁,国际社会涌现了大量应对这些问题的多边环境协定①据 ECOLEX(由粮食及农业组织、世界自然保护联盟以及联合国环境规划署共同运作的一个数据库)提供的数据统计,从 1970年至2009年,国际社会共缔结了 378个多边环境协定(这里的多边环境下协定 (multilateral environmental agreements)包括了多边环境下公约 (convention)、条约(treaty)、协定(agreement)、议定书(protocol)等,不包括修正案(amendment)和附件(Annex)),其中 86个是全球性的。1900年至1969年只有 95个多边环境协定,而 1850年至 1899年只有 2个多边环境协定。见 http://www.ecolex.org/ecolex/ledge/view/Treaties;jsessionid =7F8892F81D0B0EFF0B3BADAADB4B13ED(访问于2009年2月24日)。。由于环境总是在不断地变化,而人类对环境问题的认识以及解决环境问题的科学技术也在不断地发展,各国处理环境问题的能力也在逐步提高,因此需要一种更灵活的合作形式适应性更强的规范性机制来吸引更多的国家参与全球环境保护,并应对环境问题以及社会经济政治条件的快速频繁变化[3][4][5][6]。于是,一类特别的多边环境协定应运而生。它们缔结的时候,在内容上一般比较抽象、简单,主要规定了协定的目标和原则、缔约方的基本义务以及机构的设置,需要以后通过议定书、附件或者附录对协定的内容特别是缔约方的实体性义务进一步充实完善,因而被称为“框架协定(framework agreements)”。在机构设置上,这些协定具有一些共同的特征:通常都成立了一个由全体缔约方代表组成的拥有决策权的缔约方大会(the Conference of the Parties,简称 COP)或缔约方会议(theMeeting of the Parties,简称MOP)、一个常设秘书处以及一个或多个专家辅助机构。缔约方大会是一个代表多边环境协定全体缔约方的全权机构。它定期由所有缔约方代表参加的会议②缔约方大会没有常驻地,它根据上一次会议的决定而在全球不同的地方定期召开会议。但它不同于由数个国家的全权大使参加、专门讨论或处理某一国际问题的外交会议,后者一般具有临时性,召开后即解散。,以协商一致或多数票表决制的方式作出各种决议。它是多边环境协定的最高机构,具有广泛的权力③绝大部分的多边环境协定含有一个总括条款,授权缔约方大会履行其他根据协定的规定可能合适的职责,或者考虑和采取实现协定的目标所需的任何其他行动。至于那些没有总括条款的多边环境协定,其缔约方大会在实践中也有权行使为达成多边环境协定的目的所需的其他职能。。它在秘书处和专家辅助机构的协助下,一方面通过发展完善协定的内容而使缔约方的义务更具体、更具有操作性;另一方面,监督和促进缔约方遵守协定,并对缔约方不遵约情事作出处理。为方便表述,本文将这种多边环境协定下以缔约方大会为核心的机构安排称为“缔约方大会管理模式”。

缔约方大会管理模式萌芽于斯德哥尔摩会议召开不久前缔结的《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》(1971年)。当时的《湿地公约》并没有正式成立一个缔约方大会,缔约方只是在必要时召开会议,而且会议的性质是咨询性的④1987年缔约方大会通过了修正案,第 6条改为“缔约方大会审查和促进本公约的实施”,删掉了关于咨询性质的规定。见 Churchill R R,Ulfstein G.Autonomous InstitutionalArrangements inMultilateral EnvironmentalAgreements:A Little-Noticed Phenomenon in InternationalLaw[J].A-merican Journal of InternationalLaw,2000,94:629.。1973年《濒危野生动植物物种国际贸易公约》第一次使用了“缔约方大会”这一术语,并建立了完整的缔约方大会管理模式⑤虽然《濒危物种贸易公约》一开始并没有赋予缔约方大会通过有关财政规定的权力,但是 1979年 6月 22日缔约方大会通过了《针对<公约 >文本的波恩修正案》,增加了这项权力。见 http://www.cites.org/eng/disc/bonn.shtml(访问于 2009年 2月 26日)。。其后,许多对国际环境保护具有重要意义的全球性或地区性多边环境协定都采用了相似的机构安排,并将其日益发展完善。这些多边环境协定所涉及的领域十分广泛,几乎涵盖了全球环境问题的各个方面,例如 1985年《保护臭氧层维也纳公约》,1987年《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》,1989年《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》,1992年《联合国气候变化框架公约》,1992年《生物多样性公约》,1994年《联合国关于在发生严重干旱和/或荒漠化的国家特别是在非洲防止荒漠化的公约》,1997年《联合国气候变化框架公约京都议定书》,2001年《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》等等。

二、缔约方大会管理模式在实施多边环境协定中的运作

缔约方大会管理模式将多边环境协定的实施也纳入了机构的工作进程,通过建立遵约管制和遵约援助两大机制来监督、促进条约的实施。

(一)遵约管制(compliance control)

遵约管制是指对缔约国实施和遵守条约义务的国际监督和监控[7]。在国际环境法中,遵约管制以通过一个国际机构对国家遵守条约义务的情况进行制度化、正规的监督为特征,并常常伴以遵约援助作为有可能克服遵守问题的缺陷的有效手段。遵约管制的主要目标是缔约国行为的透明度,而确认事实是遵约管制的中心任务[8][9]。因此,遵约管制的第一步程序是国家报告,而不遵约情事程序则是国家报告这一监督程序合乎逻辑的延伸[10]。

1.国家报告(national report)。

所有多边环境协定都规定了缔约方有义务就其实施和遵守条约规定的行为定期 (一般为每年或每两年)向缔约方大会管理模式作出报告。这种报告是由缔约方政府自我报告,而不是来源于其他缔约方或者机构[11]。国家报告的内容可分为两大类:一类是有关缔约方为了实施条约而采取的法律、行政措施的信息,例如《卡塔赫纳生物技术安全议定书》第 20条第三款规定缔约方有义务提供为履行该议定书而制订的任何现行法律、条例和准则。另一类是与条约管制对象相关的信息,包括有关生产、进口和出口的统计信息①例如,《蒙特利尔议定书》第 7条规定各缔约国应向秘书处提供关于附件所列的每一种控制物质以及过渡物质的生产、进口和出口的统计数据。,有关排放物的信息②例如,《气候公约》第12条第一款和《京都议定书》第 7条第一款都规定各缔约方应提交关于《蒙特利尔议定书》未予管制的温室气体的各种源的人为排放和各种汇的清除的年度清单。,科学信息③例如,《巴塞尔公约》第 13条第三款要求缔约方提供它们汇编的关于危险废物或其他废物的产生、运输和处置对人类健康和环境的影响的现有合格统计资料。等等。为了方便缔约方准备符合要求的国家报告,使报告具有可比较性,各多边环境协定的秘书处制定了统一的报告模式,具体规定了报告的形式、具体内容、长度等,经缔约方大会认可后,向各缔约方颁布。

多边环境协定的秘书处在收到缔约方的国家报告后,对这些报告进行整理、汇编,拟定一份综合报告。尽管秘书处在处理国家报告方面起着重要作用,但是它们都不拥有最终审查、评定国家报告的权力。多边环境协定普遍将评定国家报告的任务授予由缔约方代表组成的专门的遵约管制委员会和缔约方大会。一般来说,遵约管制委员会对国家报告作出初步的评定、审查,最后由缔约方大会对此进行认可,或作出最终的决定[12]。

国家报告制度使缔约方大会管理模式能有效地评估缔约方履行条约义务的情况。如果从国家报告中发现缔约方没有遵守条约规定,则可以启动不遵约情事程序。而缔约方没有提交或没有按时提交国家报告的行为也构成不遵约,也可以构成启动不遵约情事程序的理由。

2.不遵约情事程序 (non-compliance procedure)。

不遵约情事程序是多边环境协定独创的一种程序。自《蒙特利尔议定书》缔约方大会于 1992年通过了正式的不遵约情事程序以来,越来越多的多边环境协定建立了或正在建立这种程序。在环境领域,缔约方、特别是发展中国家缔约方常常是因为缺乏必需的财政、技术资源或行政能力而不遵守多边环境协定,因此设立该程序的目的在于查明缔约方在遵守条约方面的困难,并以一种非对抗的方式促进缔约方更好地遵守条约[13]。在该程序中,对某缔约方不遵守条约的指控将经由秘书处提交给多边环境协定设立的常设机构——遵约委员会审议④也有多边环境协定将其命名为“履行委员会”,如《蒙特利尔议定书》。。遵约委员会就不遵约情事的认定和应采取的应对措施向缔约方大会作出建议,而最终结果由缔约方大会以决定的形式作出。

启动该程序的方式有三种:第一,缔约方认定自己无法履行条约义务时,可以提请遵约委员会审查本国的遵约状况⑤例如《蒙特利尔议定书》的《不遵约情事程序》第 4条,见UNEP/OzL.Pro.4/15。;第二,一个或多个缔约方认为另一缔约方未能履行条约义务时,可以就有关问题向秘书处提交书面意见以及有关的佐证资料⑥例如《巴塞尔公约》的《促进履约和遵约的机制》第10条(c),第18条,见UNEP/CHW.6/40。;第三,秘书处在处理缔约方提交的国家报告过程中,发现缔约方发生不遵约情事,如果在规定期限内,通过与该缔约方进行外交接触或行政办法,仍未能解决所涉不遵约事项的,可提请遵约委员会审查⑦部分多边环境协定采用了这种方式,例如《蒙特利尔议定书》的《不遵守情事程序》第 3条,见UNEP/OzL.Pro.4/15;《巴塞尔公约》的《促进履约和遵约的机制》第9条(c),见UNEP/CHW.6/40。。

一旦缔约方大会确认不遵约情事的存在,便会决定采取促进措施或者惩罚措施作为应对。促进措施可以分为两类:一类是进行针对性的遵约援助,促进有遵约困难的缔约方遵守和充分履行条约义务(详见下文);所有建立了不遵守情事程序的多边环境协定都将遵约援助作为最重要的应对不遵约情事的措施。另一类是要求或协助缔约方制定遵约计划,并定期审查该计划的实施情况⑧截至 2008年 11月第 20次缔约方大会会议为止,《蒙特利尔议定书》缔约方大会在 42项决定中,分别要求47个国家向秘书处提交一份确保迅速恢复遵约状态、具有具体时间指标的行动计划,供遵约委员会下一次会议审议。详见 http://ozone.unep.org/Meeting_Documents/ mop/index.shtml(访问于2009年3月1日)。。惩罚措施可分为四类:警告、中止特定权利和特权、贸易制裁以及罚款[13]。警告一般是以发出告诫或者公布不遵约情事的形式作出,它是最轻微的惩罚措施,但其作用却不容忽视。一国故意不遵守条约义务会损害它在国际社会的声誉以及它与其他国家的关系,因而警告是敦促缔约方遵守条约义务的一种有效工具,应用于各多边环境协定的不遵约情事程序①统计至 2008年 11月第 20次缔约方大会会议报告为止,《蒙特利尔议定书》不遵守情事程序至今为止,在 97个决定中对包括中国在内的76个国家使用了告诫这一措施。详见 http://ozone.unep.org/Meeting_Documents/mop/index.shtm(访问于2009年3月1日)。[14][15]。缔约方有可能被中止的特定权利和特权包括在缔约方大会的投票权、各种辅助机构的参加权、在财务机制方面的权利等。不过这种惩罚措施在实践中尚未被使用过②可参见《蒙特利尔议定书》:《缔约国会议对不遵守议定书情事可能采取的措施指示性清单》C(UNEP/OzL.Pro.4/15);《濒危物种公约》:常设委员会第46次会议文件《〈公约〉的解释和执行:对不遵守情事可能采取的措施》,第 13段(SC46 Doc.11.3)。。贸易制裁包括中止贸易特权和多边环境协定规定的其他经济权利。目前采用这一具有贸易或经济后果的严厉措施的主要有《濒危物种贸易公约》、《蒙特利尔议定书》以及《京都议定书》③截至 2009年2月 20日为止,《濒危物种贸易公约》有 23个缔约方正受到中止物种贸易的制裁 (详见 http://www.cites.org/eng/resources/ref/suspend.shtml(访问于 2009年 4月11日);2005年《蒙特利尔议定书》第 17次缔约方大会对阿塞拜疆的不遵约情事作出了贸易制裁的决定,这是《蒙特利尔议定书》不遵守情事程序第一次对缔约方实施贸易禁令,也是到目前为止唯一一次使用这种惩罚措施。。有的多边环境协定对不遵约的缔约方采取贸易制裁之外的经济惩罚措施,例如《京都议定书》的强制执行机构有权对超过排放量指标的缔约方实施减少该缔约方在第二个承诺期排放量指标的措施④《与〈京都议定书〉规定的遵约有关的程序和机制》第十五部分第 5条(a),FCCC/CP/2001/13/Add.3。。这一措施增加了缔约方的义务负担,在实际上起到经济处罚的效果⑤这一措施的目的在于阻止缔约方不努力减少排放量,而把减少排放量的义务拖延到下一个承诺期来完成。造成这种情况的重要原因在于:在早期阶段,用以减少或避免排放的新技术更为昂贵;相关的国内制度、规则的改变由于缺乏公众支持或政治意愿而可能难以实现;有关的科学结论仍是个未知数。通过从不遵约缔约方下一承诺期的排放指标中扣减超量排放 1.3倍的排放指标,使缔约方有在第一承诺期行动的动力。不过有些学者认为该措施存在不少缺陷,不足以促进遵约。。不遵守情事程序的应对措施以促进为主,惩罚为辅。至于采取哪种措施,则由相关机构在建议或决定时,根据不遵守情事的原因、类型、程度和频率等因素而进行选择。

综上,不遵约情事程序具有多边性、非对抗性和预防性三大特点,有别于传统的国际争端解决程序的双边性、对抗性和滞后性。曾担任过负责起草《蒙特利尔议定书》不遵守情事程序的工作组主席,以及其他多个多边环境协定的法律工作组主席的帕特里克·塞尔 (Patrick Széll)指出,不遵约情事程序已经发展成为一种卓有成效的监督缔约国履行和实施多边环境协定的机制[16]。

(二)遵约援助(compliance assistance)

发展中国家和经济转型国家在遵守多边环境协定义务的过程中面临特殊的挑战。即使它们怀有最大的善意,但是由于资金不足、科学技术知识欠缺、法律规章制度不健全、基础设施欠发达、相关人员素质低下等各种因素,使得它们仍然无法全面遵守和执行条约义务。为了使发展中国家和经济转型国家能够遵守条约义务,多边环境协定通过缔约方大会管理模式向它们提供财政、技术等各种援助⑥虽然多边环境协定也有规定发达国家通过双边或者多边的渠道向发展中国家提供遵约援助,但是不属于本文讨论的机构化范畴,因此在此不予涉及。。

1.技术援助。主要包括三种形式:

①颁布各种科学技术、政策和立法指南。

这是最基本的一种技术援助方,通过各种指南,缔约方能够更准确地理解多边环境协定的内容,掌握相关的科学技术知识,有效地指导国内立法,从而更好地履行自己承担的条约义务。指南一般是由秘书处在辅助机构的协助下制定,经缔约方大会决议通过,向各缔约方颁布。例如《濒危物种贸易公约》第 12条第二款规定,秘书处的职责之一是“定期出版并向成员国分发附录一、附录二、附录三的最新版本,以及有助于识别这些附录中所列物种标本的任何情报”。据此,秘书处颁布了年度报告指南、判定不危害族群生存危机清单、国内立法示范法、所列物种及其组成部分和衍生物的识别手册等各种文件。

②信息交流。

各多边环境协定的秘书处都建立了协定的官方网站,建立以网站为依托的信息交流平台,向各缔约方以及公众开放⑦例如《气候变化公约》的官方网站为 http://unfccc.int(访问于 2009年 11月 20日)。。这些网站一般都提供多边环境协定的缔结背景、缔约情况、缔约方大会制度各机构的组成、缔约方大会及其附属机构的会议决议、报告等文件以及协定最新动态等。此外,多边环境协定建立各种与协定内容密切相关的数据库或者信息交换所,通过向缔约方提供科学技术数据、法律、政策和制度安排的范例以及良好的履约经验,从而促进缔约方更好地履行多边环境协定⑧信息交换所(Clearing House)是指处理、交换与特定多边环境协定有关的科学、技术、环境、法律、经济等诸方面的信息资料的中心。《生物多样化公约》、《生物安全公约》、《斯德哥尔摩公约》和《气候变化公约》均有条款专门规定建立信息交换所。。这些数据库或信息交换所主要是以网站为媒介,为了方便一些无法通过互联网而使用数据库或者信息交换所的发展中国家缔约方,多边环境协定秘书处通常将有关数据库或者信息交换所里的信息制作成光盘或者纸质出版物发放给它们。

③能力建设。

能力建设(CapacityBuilding)在这里是指“涉及一个国家的人力、科学技术、组织、体制和资源等方面的能力”①《二十一世纪议程》第37章,37.1。。缔约方大会管理模式主要通过秘书处,采用召开研讨会、培训、颁布指导文件以及维护和更新数据库和信息交流中心等方式,从体制能力、人力资源、科学技术知识水平以及充分参与信息交流的能力等方面,进行能力建设的援助。例如《生物技术安全议定书》秘书处从 2006年起,通过与绿色海关计划②绿色海关计划(Green Customs Initiative)是2001年联合国环境规划署通过的一项行动计划,旨在提高多边环境协定的履行、加强它们之间在共同利益问题上的合作和协同关系。该计划目的在于,提高海关和其他相关执法人员的能力,以监督和便利合法贸易;侦查和防止对有关多边环境协定规定的危害环境商品的非法贸易。2003年6月,该计划正式启动。见该计划官方网站 http://www.greencustoms.org/index.htm和 http://www.unep.org/dec/onlinemanual/Compliance/National Implementation/CapacityBuilding/Resource/tabid/687/Default.aspx9(访问于 2009年9月3日)。的伙伴关系开展了一系列活动,加强海关官员侦查和控制改性活生物体非法贸易,并执行《议定书》第 18条规定的改性活生物体的文件提供和鉴定的各项要求③Report on the Progress towards the Implementaiton of the Action Plan forBuilding Capacities for the Effective Implementation of the Protocol and the CoordinationMechanism for the Action Plan,UNEP/CBD/BS/COP-MOP/4/4。;《气候公约》秘书处 2008年举办了关于减少发展中国家毁林及森林退化所致排放量的方法学问题研讨会,并联合《防止荒漠化公约》和《生物多样性公约》出版了《森林:气候变化、多样性和土地退化》④Synthesis Report on the Implementation of the Framework for Capacity-building in Developing Countries,FCCC/SB I/2008/11。。

④技术转让。

缔约方大会管理模式并不直接参与技术转让,而是通过制定促进和便利技术转让和科技合作的工作方案,或者建立区域培训和技术转让中心等方式来促进最新的技术信息交流和无害环境技术的转让。例如,《巴塞尔公约》缔约方大会根据公约第 14条第一款规定,在全球建立了 14个关于危险废物和其他废物管理及尽量减少其产生的区域中心和协调中心⑤详见Report on the Operation of the Basel Convention Regional and Coordinating Centers,UNEP/CHW.9/ INF/6.,缔约方大会明确了区域中心的核心职能包括培训、技术转让、提供信息、咨询服务以及宣传活动⑥Decision V I/3,in UNEP/CHW.6/40.。

2.财政援助。

国家无法履行多边环境协定的义务往往是由于缺乏足够的资金进行技术更新或能力建设。因此,建立协定的财政机制,以帮助缔约方、特别是发展中国家缔约方解决国家的技术和能力需要,已成为多边环境协定向缔约方提供财政援助的一种普遍做法。

自从 1990年《蒙特利尔议定书》第二次缔约方会议决定建立临时多边基金作为议定书的临时财政机制以来⑦该临时多边基金从1991年 1月1日开始运行。1992年第四次缔约方会议决定建立正式多边基金,并从1993年 1月 1日开始正式运行。见Decision II/2,II/8,in UNEP/OzL.Pro.2/3;Decision IV/18,in UNEP/OzL.Pro.4/15。,成立协定内部的专门的基金,或者利用外部的基金,已经成为各大多边环境协定建立财政机制的主要模式。例如《湿地公约》、《濒危物种贸易公约》、《迁徙物种公约》、《蒙特利尔议定书》等都建立了专门的基金;《生物多样性公约》、《生物安全议定书》和《斯德哥尔摩公约》等均与全球环境基金签订了谅解备忘录,委托后者负责运作其财政机制,但必须向缔约方大会负责;而《气候变化框架公约》和《京都议定书》则既委托全球环境基金作为财政机制运作机构,又另外设立专门的基金,向少数特定的发展中国家提供财政援助。

这些基金的资金来源最主要来自发达国家缔约方的出资,出资比例和出资额由缔约方大会决定⑧例如《生物多样性公约》第 21条,《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》第 13条。。此外,非发达国家缔约方、非缔约方的自愿捐款;发达国家缔约方在出资义务之外的自愿捐款;其他国际组织的赠款;以及多环境协定其他机制的收益等也构成基金的资金来源⑨例如《京都议定书》适应基金的资金来源于该议定书清洁发展机制项目活动的收益和其他资金来源。。缔约方大会负责确定资金援助的资格标准,即哪些国家、哪些活动或哪些项目有权获得基金的资金援助。例如,《蒙特利尔议定书》多边基金的一个关键职责是为该议定书每一个第 5条规定的发展中国家缔约方建立和维持国家臭氧办事处提供资金○10。多边环境协定的基金一般成立一个代表缔约方大会进行日常管理的机构,而每个援助项目的具体实施则交由基金的执行机构负责完成。例如《蒙特利尔议定书》多边基金设立了执行委员会,负责制定具体的业务政策、指导方针和

01○UNEP/FAO/RC/COP.3/13.政策安排①Decision IV/18 and Annex X,UNEP/OzL.Pro.4/15;Decision IX/16 and Annex X,UNEP/OzL.Pro.9/12.,具体的项目则由联合国环境规划署、联合国开发计划署、世界银行以及联合国工业发展组织执行。

《牛津国际环境法手册》指出,财政机制的建立对实施多边环境协定是一种强有力的激励[17]。以《蒙特利尔议定书》为例,到 2004年为止,受到财政援助的发展中国家在履行向秘书处提交关于消耗臭氧物质的消费和生产的年度国家报告这一重要义务上,遵约率达到了 96%[18]。

缔约方大会管理模式不仅在缔约方履行多边环境协定的早期阶段,向所有符合条件的缔约方提供遵约援助,以促进缔约方遵约,在不遵约情事发生后,向不遵约情事缔约方提供遵约援助,使该缔约方回复到遵约的状态。这两个不同阶段提供的遵约援助分别起到预防不遵约和对遵约进行补救的作用。

多边环境协定的遵约援助机制体现了共同但有区别责任原则这一国际环境法的基本原则在多边环境协定实施过程中的应用。发达国家缔约方向发展中国家缔约方提供技术和财政援助,以帮助它们履行多边环境协定,是两类国家在履约过程中承担有区别的责任的表现。而遵约援助的最终目的就是使多边环境协定能够得到全面、充分的履行,从而实现保护和改善全球环境这一共同责任。

三、对缔约方大会管理模式实施多边环境协定的评析

许多环境问题具有影响范围广、影响时间长、影响力深远、不断变化且具有一定隐蔽性的特点。传统的单边自救方式并不适合解决另一缔约方不遵守多边条约的情形。一方面,制裁、反报、报复、终止条约等手段并不能起到补偿不遵约所带来的损害的作用;另一方面,在保护和改善环境问题上,更强调防范于未然,而这些手段都具有滞后性,无法起到预防的作用。此外,如果缔约方并非因为故意或者疏忽而不遵守多边环境协定,而是因为自身缺乏足够的能力或者经济资源而无法履行义务,那么使用这些具有强制性质的手段则显得不甚合理,而且也无法促使这些缔约方回归遵约的状态。此外,缔约方不遵守多边环境协定的行为所带来的不良影响往往不会很快表现出来,因此缔约国凭一己之力对他方的不遵约行为进行监督,难度、成本会很高。采用缔约方大会管理模式,对多边环境协定的实施进行监督、促进,既能够克服单边自救方式的缺陷,又能避免依靠缔约国自觉遵守这种方式的不可预期性和软弱无力,还能降低监督的成本、提高监督的效率。

各缔约国将原本各自单独行使的监督条约实施的权力和职能委托给缔约方大会管理模式,由缔约方大会管理模式集中行使。缔约方大会管理模式通过国家报告制度,定期掌握并评估各缔约方的遵约状况;而国家报告的定期提交也在一定程度上不断提醒缔约方履行条约,能对不遵约行为起一定的预防作用。而不遵约情事程序的建立则使对不遵约情事的处理以一种多边而非双边的、合作的而非对抗的、促进而非压迫的方式进行。此外,无需发生了对环境的损害,只要存在或可能存在不遵约情事就可以启动该程序,这一规则使它可以积极防范潜在的不遵约行为,而不是坐等违约的事实发生[19]。由国家报告制度和不遵约情事程序组成的遵约管制制度对多边环境协定的实施发挥监督作用。这种监督以条约机构为依托,是一种集体的、多边的监督的形式。在遵约管制的基础上,缔约方大会管理模式向发展中国家缔约方提供技术和财政援助。无论是履约早期阶段的遵约援助,还是对已发生不遵约情事缔约方的援助,都促进了多边环境协定的实施。这一遵约援助机制通过条约机构加强缔约方之间在实施条约中的合作,填补了传统的条约实施方式不具有促进作用的空白。

由于缔约方大会管理模式的运作是持续的、长期的,而非临时的、短期的,因此,它能保证对多边环境协定的实施的监督和促进具有持续性、长期性。这也是传统实施方式所不具备的。

综上可见,条约机构对多边条约的实施这种方式,具有集体性、多边合作性、持续性、长期性以及预防性等特点,它使多边条约的实施更为有力,更能保证条约得以遵守。对于国际法而言,它是在国家自觉遵守和独力自救这两种传统的国际法实施方式之外,新发展起来的一种实施方式。它使国际法的实施从单边向多边、从单独执行向合作实施、从各自监督向集体监督发展。通过条约机构对多边条约的实施进行监督和促进是国际法上的一大突破,它丰富了国际法的实施方式,提高了国际法得以实施的可能性。

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责任编辑:闻 刚

Treaty Organs and the Implementation ofM ultilateral Treaties—From the Perspective of the COPManagement System underMEAs

Chen Xiaohua
(Law School,Peking University,B eijing100871)

The multilateral treaties establish treaty organs to supervise the implementation of the treaties,which is a new phenomenon in InternationalLaw in the past several decades.This paper observed how the COP Management System supervises and facilitates the enforcement ofMultilateral Environmental Agreements(MEAs),through the establishment of compliance control and compliance assistance.On the basisof this example,thispaper analyzed nature and characteristicsof thismethod of implementing themultilateral treaties by treatyorgans;discovered the innovation of it;and indicated its impact on the implementation of InternationalLaw aswell.

multilateral treaties;treaty organs;implementation;the COPManagement System;MEAs

D923.9

A

1008-6951(2010)03-0175-07

2009-11-06

陈晓华(1974— ),女,广东惠来人,北京大学法学院博士生,主要研究方向:国际组织法、国际环境法。

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