完善防范化解社会矛盾的行政裁决机制

杨健燕 王小红

(1、2.河南省政法管理干部学院,河南郑州 450002)

完善防范化解社会矛盾的行政裁决机制

杨健燕1王小红2

(1、2.河南省政法管理干部学院,河南郑州 450002)

行政裁决制度在防范化解社会矛盾方面具有许多优势,在我国目前社会转型、社会矛盾多发的情况下,应当充分发挥行政裁决机制的作用。我国立法机关应当适时制定《行政裁决法》,进一步完善我国防范化解社会矛盾的行政裁决机制。

防范化解矛盾;纠纷解决;行政裁决机制

一、行政裁决机制在防范化解社会矛盾中的优势

行政裁决是行政机关或其附设的机构根据公民、法人或者其他组织的申请,运用国家权力,居间对民事矛盾进行裁断的行为。行政裁决机制属于多元化社会矛盾解决机制的一个组成部分,是在法院裁判、人民调解、社会仲裁等社会矛盾解决途径之外处理人民内部矛盾的又一种方式,在防范化解社会矛盾方面具有专业性强、综合性强、简便、高效、成本低廉等优势。

行政裁决在我国有良好的制度基础和观念基础,从建国初期开始,我国政府就十分注意利用行政裁决机制来防范和化解社会矛盾。如1950年的《新区农村债务纠纷处理办法》第十条规定:“农村中的债务纠纷,均由当地区乡(村)人民政府会同农民协会按照本办法的规定处理之。区乡 (村)不能解决者,由县司法机关裁判之。”《保障发明权与专利权暂行条例》第二十一条规定:“两个以上共同作成之发明,其发明权或专利权为共有;共有权之分配比例,由共有人协议定之。如不得协议时,得提供各个人对该项发明所贡献之材料,报请中央主管机关裁定之。”20世纪 70年代开始,我国社会主义法制建设逐步健全,行政裁决法律制度得到了蓬勃发展,在防范化解社会矛盾中发挥了很大作用。1982年通过的《中华人民共和国商标法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国食品卫生法(试行)》、1984年通过的《中华人民共和国专利法》、《中华人民共和国药品管理法》、《中华人民共和国水污染防治法》、1985年通过的《中华人民共和国草原法》、1986年通过的《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国邮政法》、1987年通过的《中华人民共和国大气污染防治法》、1989年通过的《中华人民共和国环境保护法》等法律中都规定了防范和化解矛盾的行政裁决机制。

从世界范围看,行政裁决机制大都是为弥补传统司法的不足而建立和发展起来的。市场经济的发展必然带来大量的社会分工和高度专业化,社会矛盾越来越具有专业性,使得一些特定类型社会矛盾的防范和化解必须依赖政府主管部门的行政权力。行政机关作为国家行政管理部门,长期从事相关领域的行政管理工作,具有丰富的行政管理专业知识和专业领域管理经验,容易把握引起社会矛盾的关键所在。与司法机关解决矛盾的力量相比,行政机关拥有更多的管理资源,能够运用多种行政管理手段,通过各部门的协调,综合各部门所掌握的行政权力,全方位地对社会矛盾进行防范和化解。社会矛盾的各方当事人通过行政裁决机制解决矛盾,比通过诉讼方式在司法机关解决矛盾更经济、程序更简便,解决问题更彻底。行政机关还可以通过对特定类型社会矛盾的行政裁决逐渐积累管理经验、形成政府以后的相关政策,有些政策还可以上升为规范性文件,从而把社会矛盾的事后化解与以后的事先防范结合起来,防止今后再发生同样的社会矛盾。“以个别的纠纷处理为起点,通过自己的管理权限进一步发掘问题并谋求更具一般性的根本解决,正是行政性纠纷处理机关的最大优势。”[1]正是由于行政裁决机制在解决社会矛盾中具有诸多优势,可以弥补诉讼机制的许多不足,因此在许多国家得以建立和发展。

二、现有行政裁决机制在防范化解社会矛盾中存在的问题

我国行政裁决机制在 20世纪 70年代以后虽然得到很大发展,但行政裁决机制建设始终不完善,行政裁决在实践中呈现出既“乱”又“滥”的特点,影响了行政裁决机制防范化解社会矛盾方面优越性的充分发挥。

我国行政裁决机制存在的主要问题有:

行政裁决制度缺乏总体框架。国家缺少对行政裁决的总体理论构想和总体立法设计,学术界对行政裁决的理论研究严重滞后,对行政裁决的性质定位不清,造成现实中行政裁决的法律规定零碎不全,随意性很大,行政裁决所能产生的实际作用十分有限。

行政裁决权的授予权混乱。法律、法规、规章甚至一些一般性的行政文件都有关于行政裁决的授权规定,没有统一的授权层级要求。对裁决的名称也规定得很不一致,有的为“调处”,有的为“处理”,有的为“决定”,有的为“裁决”等等,容易造成误解,影响了行政裁决的效力。由于将行政裁决制度混同于一般行政管理制度,行政裁决几乎没有相对独立的专门机构和人员。社会矛盾属于哪个领域,哪个领域的主管行政机关一般就是行政裁决主体。绝大多数拥有行政裁决权的行政机关没有具体承担裁决职能的专门机构和专门人员,基本上都是由行政执法人员在行政执法过程中附带地解决民事上的社会矛盾。由于执法人员往往忽视行政裁决的“中间性”,习惯于用行政执法的方式对待社会矛盾的解决,导致行政裁决的主观性过强,裁决的公正性受到影响。由于对行政裁决制度与一般行政管理制度的区别认识不足,相关法律法规尚没有对行政裁决人员的任职资格作出法律规定,行政裁决人员的素质普遍不高,缺乏解决民事上社会矛盾的专业知识,也缺乏知识培训和知识更新的机会,导致行政裁决的质量没有保证。

行政裁决没有一套相对统一的法定程序。行政裁决程序规定散见于单行法律、法规以及规章的规定之中,不同的行政裁决机关适用不同的程序,行政裁决程序规定随意性比较大。行政裁决的司法救济路径不科学。1991年最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见 (试行)》把行政机关裁决民事矛盾的行为纳入行政诉讼的救济渠道。此解释虽然废止,但最高人民法院的意见没有改变。但1993年最高人民法院《关于处理经乡(镇)人民政府调处的民间纠纷的通知》等却把不服行政机关裁决民事矛盾的行为纳入民事诉讼的救济渠道,导致行政裁决的司法救济途径不统一。

由于行政裁决机制本身存在的这些不完善之处以及一些其他因素的制约[2][3][4][5],从 20世纪 90年代后期开始,我国立法机关在有关法律的修订中逐步取消了许多已有的行政裁决制度,如 1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》、1999年修订的《中华人民共和国海洋环境保护法》、2000年修订的《中华人民共和国专利法》和《中华人民共和国大气污染防治法》、2001年修订的《中华人民共和国药品管理法》和《中华人民共和国商标法》、2002年修订的《中华人民共和国草原法》、2005年颁布的《中华人民共和国治安管理处罚法》等,导致行政裁决机制在防范化解社会矛盾中发挥的作用越来越有限。

三、完善防范化解社会矛盾的行政裁决机制

我们目前面临着社会转型所带来的各种问题,利益冲突增多,社会矛盾多发,司法能力有限,因此必须不断探索创新解决社会矛盾的方式方法。行政裁决机制在防范化解社会矛盾方面有许多优势,但现有行政裁决机制的不完善妨碍了其优势的充分发挥。如果我们通过完善制度,充分发挥行政裁决机制的优势来防范和化解社会矛盾,不但可以减轻司法机关的案件压力,还有利于防止因目前司法能力有限而带来的社会矛盾“官了民不了”的问题,对及时妥善处理社会矛盾,协调社会矛盾各方的利益关系,防范同类社会矛盾的重复发生,维护社会的公正和谐都具有重要作用。

我国立法机关应当停止取消行政裁决制度的做法,适时制定《行政裁决法》,对目前行政裁决机制存在的不足予以完善,以充分发挥行政裁决机制在防范化解社会矛盾中的作用。《行政裁决法》应当对行政裁决机制作出下列一般规定:

明确行政裁决的目标是一切从社会矛盾当事人的需要出发,追求行政裁决的简易、高效、公正、灵活、专业、易于接近。扩大行政裁决的范围,各级政府及其职能部门有权裁决与其行政管理业务有关的民事上的社会矛盾,各级基层司法行政部门和基层政府有权裁决一般的民事上的社会矛盾。明确规定行政裁决的机构,行政裁决量大的行政机关应当在机关内部设立相对独立的行政裁决机构,行政裁决量小的行政机关的行政裁决机构可以与行政机关的法制机构合署办公。规定行政裁决机构的人员、职权和办公经费相对独立,行政裁决机构和行政裁决员依法独立行使行政裁决职权,不受所在行政机关的干涉,行政裁决员不因行政裁决行为而使其受到不利影响。行政裁决员应当具有裁决民事上的社会矛盾的法律知识和裁判能力,有良好的道德情操和敬业精神,对行政裁决人员的政治素质和业务能力实行年度考核制。行政裁决人员的任免、晋升、奖惩和待遇由同级政府法制部门负责。

行政裁决机构和行政机关的法制机构可以聘请当地法律界、行政管理界、专业技术界有声望的人士以及代表社会矛盾各方利益的公共组织或社会团体的人士做兼职裁决员。民事上社会矛盾的任何一方当事人都有权向行政机关提出行政裁决申请,行政执法人员对行政执法过程中发现的相关民事上的社会矛盾有调解权,调解不成或当事人不愿调解的,行政执法人员有义务告知社会矛盾当事人有请求行政裁决权,并询问其是否申请行政裁决。当事人申请行政裁决的,行政执法人员应当将当事人的申请和案件有关材料转交行政裁决机构。行政裁决程序中可以适用调解,发生法律效力的调解书视同合同,当事人应当自觉履行,不得擅自变更或者解除。

行政裁决程序的制定应当参照民事诉讼的简易程序规则,力求简易、高效、灵活、方便。各级政府法制部门应当制定行政裁决程序的示范规则,在示范规则中强调行政裁决程序的准司法特征,对回避、听证、公开、调解等程序作出规定,对行政裁决机构的行政裁决程序进行规范和指导。当事人对行政裁决程序有选择权,行政裁决程序的确定应当尊重当事人的意见,满足当事人的愿望和要求,当事人有权选择行政裁决员,有权对案件是否公开、是否允许代理、是否进行听证等程序进行商定。行政调解书和行政裁决书以行政裁决机构或行政机关法制机构的名义作出。一些案件量大、专业性强的社会矛盾实行行政裁决先置原则,当事人对行政裁决不服的,可以提起诉讼。行政裁决书中负有履行义务的当事人对行政裁决书既不起诉又不履行的,另一方当事人可以申请人民法院强制执行。

[1][日]棚濑孝雄.纠纷的解决与审判制度[M].王亚新译.北京:中国政法大学出版社,1994.87.

[2]王小红.和谐社会建设需要行政裁决制度[J].北方法学,2008,(4):91-94.

[3]余凌云.治安管理处罚法的具体适用问题[M].北京:中国人民公安大学出版社,2006.9-10.

[4]扈纪华,等.《中华人民共和国商标法》释义及实用指南 [M].北京:研究出版社,2001.208-209.

[5]国家知识产权局条法司.新专利法详解[M].北京:知识产权出版社,2001.317-319.

责任编辑:邵东华

Perfect the adm in istration judgment system which a im s to prevent from and defuse social contradiction

Yang Jianyan,Wang Xiaohong
(Henan Adm inistrative Institute of Politics and Law,Zhengzhou,Henan450002)

Administration judgment system is ofmuch preponderance on preventing from and defusing social contradictions.At present,our country is going through social transformation and many contradictions burst out,for which we should fully play the role of administration judgment system.Our country’s legislation organ shall enact Act of Administration,perfect our country’s administration judgment system which aims to prevent from and defuse social contradiction.

prevent from and defuse social contradiction;dispute settlement;administration judgment system

D922.59

A

1008-6951(2010)03-0011-03

2010-03-25

本文是杨健燕主持的河南省软科学研究计划项目“防范化解社会矛盾的行政裁决机制研究”的阶段性研究成果(项目编号: 092400430036)。

1.杨健燕(1957— ),女,河北蠡县人,河南省政法管理干部学院院长,教授,主要研究方向:行政管理学;2.王小红(1966— ),女,河南伊川人,河南省政法管理干部学院教授,法学博士,主要研究方向:行政法学。